5. Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách nhà nước

Theo quan niệm cổ điển về ngân sách, thể chế ngân sáchtrong mỗi quốc gia được thiết lập và vận hành theo bốnnguyên tắc cơ bản:(l)

Nguyên tắc ngân sách nhất niên;

Nguyên tắc ngân sách đơn nhất;

- Nguyên tắc ngân sách toàn diện;

- Nguyên tắc ngân sách thăng bằng.

Ngày nay, hầu hết các nguyên tắc này vẫn được giới họcgiả đương thời thừa nhận như một quan điểm khoa học cótính lịch sử và đi xa hơn, họ còn luôn tìm cách củng cố, pháttriển và đổi mới chúng để cho phù hợp với bối cảnh của nềntài chính công hiện đại.

5.1. Nguyên tắc ngân sách nhất niên

Nguyên tắc nhất niên của ngân sách, ra đời đầu tiên ởnước Anh vào cuối thế kỷ 17 khi mà Quốc hội Anh ngàycàng trở nên vững mạnh cùng với sự suy yếu của chế độvương quyền. Nguyên tắc này được thiết lập ở Anh xuất pháttừ hai lý do cơ bản:

Một là, để cho Quốc hội Anh dễ bề kiểm soát nhà vuatrong việc thu thuế và chi tiêu các khoản tiền của quốc gia,Quốc hội đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trình lên một bảndự toán 'các khoản thu chi mình sẽ thực hiện để Quốc hội phêchuẩn. Lý do này chủ yếu mang màu sắc chính trị, vì thật raQuốc hội làm như vậy chủ yếu là muốn củng cố nền dân chủxã hội và nâng cao sự ảnh hưởng của mình đối với chế độquân chủ.

Hai là, để cho việc thực hiện các khoản thu, chi đượchiệu quả và giúp cho Quốc hội kiểm soát kịp thời đối vớimọi hành vi của nhà vua trong việc chi tiêu, tránh sự lãng phíhay bất công, quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thựchiện kế hoạch thu chi của mình trong thời hạn một năm, sauđó muốn thu, chi tiếp thì phải được Quốc hội cho phép bằngcách phê chuẩn trong năm tiếp theo.

Trên thực tế, mặc dù nguyên tắc này được hình thànhsớm nhất ở nước Anh nhưng sau đó đã trở thành nguyên tắcđược thừa nhận tại các nước có nền dân chủ phát triển sớm ởchâu âu như Pháp, Đức. Ngày nay, nguyên tắc này vẫn đượccoi là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài chínhcông hiện đại ở hầu khắp các nước trên thế giới. Việc thiếtlập được nguyên tắc này trong chế độ tài chính công củanước Anh được xem là một thắng lợi lớn của Quốc hội Anhnói riêng và nhân dân thế giới nói chung trong cuộc tươngtranh quyền lực với chế độ vương quyền. Đồng thời, việcthiết lập nguyên tắc này cũng mở ra thời kỳ mới cho nền tàichính công ở nhiều quốc gia khác trên thế giới - nền tàichính mang màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyềnđược tham gia vào việc quản trị nền tài chính của đất nướcmình thông qua người đại diện cho mình là quốc hội haynghị viện.

Xét về phương diện nội dung, nguyên tắc này có hai khíacạnh cơ bản:

- Mỗi năm, quốc hội (với tư cách là cơ quan nắm quyềnlập pháp) sẽ biểu quyết ngân sách một lần theo hạn kỳ doluật định

- Bản dự toán ngân sách nhà nước sau khi đã được quốchội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực thi hành trong một nămvà chính phủ - với tư cách là cơ quan nắm quyền hành phápcũng chỉ được phép thi hành trong năm đó.

Ngày nay, nguyên tắc này văn còn nguyên giá trị nhưngcác học giả đương thời đã phát triển nó bằng cách đòi hỏicác nhà làm luật phải ghi rõ trong hiến pháp như là mộttrong những nguyên tắc hiến định. Ở Việt Nam, nguyên tắcngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và Điều 14Luật ngân sách nhà nước. Hai điều luật này quy định cáckhoản thu và chi của ngân sách nhà nước được thực hiệntrong một năm và năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng01 đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch.

5.2. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất

Nguyên tắc ngân sách đơn nhất, theo cách hiểu thôngthường, là mọi khoản thu và chi tiền tệ của quốc gia trongmột năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duynhất, đó là bản dự toán ngân sách nhà nước sẽ được chínhphủ trình quốc hội quyết định để thực hiện. Nguyên tắc nàycũng được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ sớmphát triển như Anh, Pháp, Đức . . . và ngày nay nó vẫn tiếp tụcđược thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới, tuy rằng nội dungthực chất của nguyên tắc đã ít nhiều có sự thay đổi do sựbiến chuyển của nền tài chính công hiện đại mà ví dụ điểnhình cho hiện tượng này là sự xuất hiện của tình trạng đangân sách ở một vài quốc gia trên thế giới.(l)

Theo quan niệm cổ điển, sở dĩ cần phải thiết lập nguyênác ngân sách đơn nhất là vì nếu các khoản thu và chi lạiđược trình bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đangân sách) thì không những gây khó khăn cho việc thiết lậpmột ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến choQuốc hội (cơ quan có quyền lập pháp) cũng khó lòng kiểmsoát lựa chọn được những khoản thu, chi nào là cần thiết hayquan trọng để phê chuẩn cho phù hợp với nhu cầu và đòi hỏicủa nền kinh tế - xã hội. Hơn nữa, tình trạng đa ngân sáchkhó cho ta theo dõi kết quả thực sự của các nghiệp vụ tàichính vì sự tản mát các kết quả ấy ở nhiều tài liệu, chứkhông tập trung lại trong một tài liệu duy nhất.(l) Khi nói vềvai trò của nguyên tắc ngân sách đơn nhất, tác giả Philip E.Taylorđã viết: "Nhiệm vụ của ngân sách ,17làm cao việc kê'hoạch hoá và kiểm soát công tài có thể thực hiện được. Nêungân sách càng được duy nhất thì ta càng có một cái nhìntoàn diện về những thực hiện công tài "'ong quá khứ và cáckết hoạch công tài trong tương lai và ngân sách càng làmđược nhiệm vụ của nó một cách khả quan hơn".(2)

Ở nước ta, pháp luật hiện hành chưa có điều luật nào ghinhận một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sáchđơn nhất và điều này khiến cho việc thực hiện nó trong thựctế có phán lỏng lẻo. Sự xa rời .nguyên tắc đơn nhất ở ViệtNam được thể hiện khá rõ ràng ở việc phân hoá các nguồnthu và nhiệm vụ chi để đáp ứng nhu cầu gia tăng các nhiệmvụ của Chính phủ trong thời kỳ mới. Các nguồn thu vànhiệm vụ chi này có xu hướng được thiết kế ở nhiều tài liệukhác nhau và thậm chí chúng còn được bổ sung, sửa đổithường xuyên trong quá trình thực thi ngân sách nhà nước,do những biến cố bất thường về kinh tế, xã hội, quốc phòngan ninh và quản lý nhà nước... Luật ngân sách nhà nước hiệnhành cho phép Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp đượcquyền quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước cáccấp trong trường hợp cần thiết, nhằm bảo đảm tính khả thicho dự toán ngân sách nhà nước trong quá trình thực hiện.(3)

Quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điểnhình của sự áp dụng linh hoạt nguyên tắc ngân sách đơn nhấtở Việt Nam.

5.3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện

Cùng với hai nguyên tắc trên, nguyên tắc ngân sách toàndiện cũng đã được đề cập từ thế kỷ XVII, XVIII ở nước Anhvà các nước châu âu lục địa khác. Nguyên tắc này có thếđược diễn tả bằng hai nội dung cơ bản sau đây:

- Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thểhiện rõ ràng trong bản dự toán ngân sách nhà nước hàng nămđã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài dựtoán ngân sách bất kỳ khoản thu, chi nào dù là nhỏ nhất.

- Các khoản thu và các khoản chi không được phép bù trừcho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗikhoản chi trong mục lục ngân sách nhà nước được duyệt;không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoảnchi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều được dùng để tài trợ chomọi khoản chi. Tất nhiên, khi áp dụng nguyên tắc này cầntính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc "Các khoản đi vay đểbù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêudùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát "'lên".

Với hai nội dung cơ bản nêu trên, việc thực hiện nguyêntắc ngân sách toàn diện sẽ bảo đảm cho bản dự toán ngânsách được thiết lập rõ ràng, cụ thể, minh bạch, đầy đủ và dễkiểm soát, tránh sự gian lận hay biển thủ công quỹ trong quátrình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. TạiViệt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện cũng đã được quyđịnh một cách cụ thể tại Điều 1 Luật ngân sách nhà nướcnăm 2002: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, Chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyềnquyếtđịnh và được thực hiện "'ong một năm để bảo đảmthực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Hơn thếnữa, Điều 6 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 cũng quyđịnh: "Các khoản thu, chi của ngân sách nhà nước đều phảiđược hạch toán, kê' toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúngchếtđ,, ' Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốnrằng mọi khoản thu và chi của ngân sách nhà nước các cáp,bất luân là lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vàocác tài liệu kế toán ngân sách theo chế độ kế ~o~n hiện hànhnhằm bảo đảm cho các cơ quan hữu trách dễ kiểm soátchúng trong quá trình thực hiện. Về lý thuyết, việc thực hiện nguyên tắc này có vẻ rất tốt cho việc quản trị tài chính côngbởi lẽ nó không cho phép bất cứ khoản thu, chi nào được đểngoài ngân sách nhà nước và hơn thế nữa, giữa các khoảnthu, chi của bất kỳ đơn vị dự toán nào cũng khôngđược phépbù trừ cho nhau. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiệnnguyên tắc này có một vài điểm bất cập mà chính những bấtcập đó đã sinh ra một vài ngoại lệ của việc thi bành nguyêntắc ngân sách toàn diện. Người ta đã dẫn chứng về sự bất cậpcủa việc thi hành nguyên tắc ngân sách toàn điện bằng ví dụvề Trường canh nông GRIGNON của Pháp, vịn giả định làhàng năm trường này đều có một số nguồn thu về hoa lợinông sản chẳng hạn: trái cây và rau sạch) từ các vườn thínghiệm của trường. Nếu tuân thủ nguyên tắc ngân sách toàndiện thì trường này phải bán toàn bộ số nông sản thu được từhoạt đông thí nghiệm và nộp vào ngân sách nhà nước, mặtkhác sẽ được ngân sách nhà nước cấp cho một khoản kinhphí để hoạt động, trong đó có nhu cầu mua 'trái cây và rausạch phục vụ cho bữa ăn của sinh viên trong trường.(l) Rõràng, quy trình này là rất phức tạp và hoàn toàn không cầnthiết. Thay vì bắt Trường canh nông phải làm như trên, phápluật có thể chấp nhận giải pháp cho phép trường này được sửdụng ngay số nông sản mình thu được để phục vụ cho bữa ăncủa sinh viên trong trường theo nguyên tắc tự trang trải chiphí mà không cần phải làm thủ tục xin phép cơ quan nào cả.

5.4. Nguyên tắc ngân sách thăng bằng

Nguyên tắc ngân sách thăng bằng cũng xuất hiện khásớm trong lịch sử của nền tài chính công ở nhiều quốc giatrên thế giới. Theo nhận xét của các nhà tài chính học,(2) sựthăng bằng của ngân sách nhà nước là một ý niệm kế toánnhiều hơn là ý nghĩa về phương diện kinh tế hay pháp lý.

Thật vậy, triết lý cổ điển về sự thăng bằng của ngân sách nhànước bắt đầu từ một quan niệm kế toán, theo đó, tất cả cáckhoản chi trong tài khoản ngân sách đều phải cân bằng với tất cả các khoản thu có trong tài khoản ngân sách (nói cách khác, tổng số thu phải cân bằng với tổng số chi trong nămngân sách). Theo quan điểm này, sự thăng bằng ngân sáchgần như được bảo đảm một cách hoàn hảo vì trên thực tếtổng số thu và tổng số chi của ngân sách nhà nước bao giờcũng được cân bằng ngay từ khi lập kế hoạch dự toán. Sự sosánh giữa tổng thu và tổng chi ngân sách hàng năm để đánhgiá về sự thăng bằng của ngân sách đó dường như khôngđược khách quan và chính xác, bởi lẽ trong nhiều trường hợp những khoản thu có tính chất hoa lợi (ví dụ điển hình làkhoản thu về thuê) lại không đủ để trang trải những khoảnchi có tính chất phí tổn (ví dụ khoản chi về quốc phòng, anninh hay văn hoá xã hội và quản lý nhà nước), mặc dù xét vềtổng thể thì tổng số thu và tổng số chi vẫn cân bằng. Đây làmột trong những lý do rất chính đáng để các nhà tài chínhhọc đương đại đưa ra quan điểm mới về sự thăng bằng củangân sách nhà nước, theo đó họ cho rằng sự thăng bằng ngânsách không hoàn toàn đồng nghĩa với sự cân bằng giữa tổngthu và tổng chi mà thực chất là sự cân bằng giữa tổng thuhoa lợi (trong đó chủ yếu là thuê) với tổng chi có tính chấtphí tổn.(l) Từ quan điểm này có thể hiểu là, nếu tổng cáckhoản thu có tính chất hoa lợi lớn hơn tổng các khoản chi cótính chất phí tổn thì khi đó ngân sách nhà nước sẽ có thặngdư (bội thu ngân sách); ngược lại, nếu tổng các khoản thu cótính chất hoa lợi nhỏ hơn tổng các khoản chi có tính chất phítổn thì ngân sách sẽ lâm vào tình trạng thâm hụt (bội chingân sách). Trên thực tế, quan điểm này đã được thừa nhận ởnhiều quốc gia trên thế giới và đồng thời cũng được ghi nhậntrong Luật ngân sách nhà nước hiện hành ở Việt Nam.(2) cólẽ, ưu điểm lớn nhất của quan điểm này là nó giúp cho việcxác định một cách chính xác và thực chất về tình trạng thặngdư hay thâm hụt của ngân sách nhà nước tại một thời điểmđể từ đó đánh giá mức độ thăng bằng của ngân sách nhànước. Sự thật thì chúng ta sẽ không biết được gì về sự thăngbằng ngân sách, nếu chỉ đem so sánh giữa tổng các khoảnthu (bao gồm các khoản thu có tính hoa lợi và các khoản thukhông có tính hoa lợi) với tổng các khoản chi (bao gồm cảnhững khoản chi có tính chất phí tổn và không phí tổn).

Chừng nào những khoản thu có tính chất không phải hoa lợivà những khoản chi có tính chất không phải phí tổn còn đượccoi là yếu tố để xác định thặng dư hay thiếu hụt ngân sáchthì chừng đó chúng ta vẫn chưa có được một ý niệm chínhxác và đầy đủ về sự thăng bằng của ngân sách nhà nước.(l)

Trong bối cảnh thế giới ngày nay, những thay đổi bất thườngtrong kế hoạch thu, chi của mỗi quốc gia do sự tác động củatình hình chiến tranh, nạn khủng bố và thiên tai đang là trởngại lớn cho việc thực thi nguyên tắc thăng bằng ngân sách ởnhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam.