2. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diệnkinh tế và pháp lý

Trong cuốn "Tài chính công" nổi tiếng của mình, tác giảPhilip E. Taylorđã định nghĩa rằng "Ngân sách là chươngtrình tài chính chính yếu của Chính phủ. Tài liệu này tậptrung các dự liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tàikhoá, bao hàm các chương trình hoạt động phải thực hiện vàcác phương tiện tài trợ các hoạt động ấy".(l) Nói như vậy,ngân sách nhà nước chẳng khác nào một kế hoạch tài chínhkhổng lồ của quốc gia mà quốc hội là người quyết định đểcho phép chính phủ thực 'hiện trong phạm vi một tài khoáxác định

2.1. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diện ~7mh tê

Ngân sách nhà nước, trước hết là một khái niệm thuộcphạm trù kinh tế học hay hẹp hơn là tài chính học.

Xét từ góc độ này, ngân sách nhà nước được hiểu là bảndự toán các khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia, đượccơ quan có thẩm quyền của nhà nước quyết định để thựchiện trong thời hạn nhất định, thường là một năm.

Định nghĩa này có hai yếu tố:

Một là, ngân sách nhà nước là bản dự toán thu và chi tiềntệ của quốc gia. Do đó phải được quốc hội, với tư cách làngười đại diện cho toàn thể nhân dân trong quốc gia đóquyết định trước khi chính phủ đem ra thi hành trên thực tế.

Hơn thế nữa, quốc hội còn là người giám sát chính phủ trongquá trình thi hành ngân sách và có quyền phê chuẩn bảnquyết toán ngân sách hàng năm do chính phủ đệ trình khinăm ngân sách đã kết thúc.

Hai là, ngân sách nhà nước chỉ có giá trị thực hiện trongthời hạn một năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31tháng 12 hàng năm. Khoảng thời gian này được pháp luậtquy định nhằm giới hạn rõ thời gian thực hiện bản dự toánngân sách nhà nước và được gọi là "năm ngân sách" hay "tàikhoá , thực chất là niên độ ngân sách. Trước đây, trong giaiđoạn đầu của lịch sử ngân sách, các nhà nước chiếm hữu nôlệ và nhà nước phong kiến thường không quy định niên độngân sách và điều này dẫn đến sự tuỳ tiện, độc đoán của nhànước trong việc tổ chức thu nộp và chi tiêu ngân sách. Hiểnnhiên, sự tuỳ tiện và độc đoán này chỉ có lợi cho chínhquyền nhưng lại đem đến những bất lợi đáng kể cho dânchúng là những người phải đóng thuế cho chính quyền sửdụng. Về sau, do sự đấu tranh kéo dài và bền bỉ của quốc hộitrong nhiều năm mà nhà vua đã phải chấp nhận để cho quốchội được quyền quyết định ngân sách nhà nước trong mộtniên độ nhất định, có thể là năm năm, ba năm, hai năm hoặcmột năm tuỳ theo từng quốc gia. Ngày nay, phần lớn cácquốc gia trên thế giới có quy định niên độ ngân sách là mộtnăm, kể từ ngày bản dự toán ngân sách có hiệu lực cho đếnkhi nó kết thúc hiệu lực thi hành. Tuỳ theo tập quấn của từngnước mà khoảng thời gian này có thể trùng hoặc không trùngvới năm dương lịch.

Theo thông lệ, bản dự toán ngân sách nhà nước hàng nămsẽ được soạn thảo bởi một cơ quan công quyền vừa có nănglực, vừa chuyên trách là bộ tài chính hay bộ ngân khố, sauđó mới được chính phủ đệ trình lên cho quốc hội biểu quyếtthông qua hoặc phê chuẩn để sau đó chuyển giao lại chochính phủ tổ chức thi hành trong thực tế. Ở Việt Nam, việcsoạn thảo dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được chủ tựbởi Bộ tài chính cùng với sự phối hợp, hỗ trợ của một số cơquan nhà nước khác có liên quan như Bộ kế hoạch và đầu tư,Ngân hàng nhà nước Việt Nam, Uỷ ban ngân sách của Quốchội... Các cơ quan này, mặc dù có chức năng, nhiệm vụchuyên môn khác nhau do pháp luật quy định nhưng khitham gia vào quá trình soạn thảo ngân sách nhà nước thì đềucó chung bổn phận là cố gắng xây dựng một dự toán ngânsách thăng bằng, có tính khá thi và hiệu quả nhất.

Xét về khía cạnh kỹ thuật, mỗi dự toán ngân sách nhànước chỉ được dùng cho một năm và phải được thiết kế, xâydựng phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của nămđó nên đòi hỏi cả hai phần thu và chi của dự toán đều phảihết sức chi tiết, khoa học, khách quan, chính xác, trên sơ sởthu thập và xử lý tết các thông tin về kinh tế - chính trị - xãhội trong nước và quốc tế. Nhiều khi, trong quá trình soạnthảo dự toán ngân sách nhà nước, các cơ quan có thẩm quyềnkhông những phải nắm bắt để xử lý tết các thông tin kinh tế- chính trị - xã hội đã có hay đang có mà còn phải dự đoántrước cả tình hình diễn biến thời sự kinh tế, chính trị, xã hộisẽ diễn ra trong năm sau ở nước mình cũng như trong khuvực và trên thế giới (chẳng hạn vấn đề khủng hoảng kinh tếvà lạm phát tiền tệ trong nước và quốc tế; vấn đề chiến tranhvà nội chiến hay khủng bố; vấn đề tăng giảm thu nhập bằngtiền của cá nhân, các hộ gia đình hay chủ trương của nhànước trong tương lai về chính sách kinh tế, chính sách xãhội...). Tất cả những thông tin như vậy đều phải được dựđoán và dự liệu trước bằng các chỉ tiêu thu, chi ngân sách cụthể, khách quan và hoàn hảo nhất.

2.2. Định nghĩa ngân sách nhà nước về phương diệnpháp lý

Không chỉ là thuật ngữ kinh tế, ngân sách nhà nước cònlà một khái niệm pháp lý. Khái niệm này hàm chứa nhiềunội dung chính trị - pháp lý quan trọng như mối tương quanquyền lực giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp trongviệc thiết lập và thi hành ngân sách; thủ tục soạn thảo, quyếtđịnh và chấp hành ngân sách cũng như sự phân chia giữaquyền lập pháp và quyền hành pháp trong việc kiểm soát quátrình ngân sách.

Trong pháp luật thực định Việt Nam, khái niệm ngânsách nhà nước được đề cập tại Điều 1 Luật ngân sách nhànước năm 2002, theo đó "Ngân sách nhà nước là toàn bộcác khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơquan có thẩm quyền của Nhà nước quyếtđịnh và được thựchiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng,nhiệm vụ của Nhà nước". Về cơ bản, định nghĩa này khôngcó gì khác biệt đáng kể so với quan niệm về ngân sách nhànước dưới góc độ kinh tế. Điều này cũng dễ hiểu bởi lẽnhiệm vụ của nhà làm luật trong lĩnh vực ngân sách nhànước là phải tìm cách thể chế hoá các nội dung kinh tế củangân sách nhà nước thành luật pháp để cho ngân sách nhànước có thể dễ dàng thực hiện trong thực tế mà lại không quáxa rời bản chất kinh tế của ngân sách.

Trong khoa học pháp lý, quan niệm về ngân sách nhànước có phần khác biệt đáng kể so với định nghĩa ngân sáchnhà nước về phương diện kinh tế. Sự khác biệt giữa haiphương diện tiếp cận này được thể hiện ở chỗ, nếu các nhàkinh tế quan niệm ngân sách nhà nước là một kế hoạch tàichính khổng lồ của quốc gia, trong đó dự liệu các khoản thuvà chi tiền tệ của quốc gia trong một tài khoá thì các nhà luậthọc lại quan niệm ngân sách nhà nước là một đạo luật đặc biệtdo quốc hội ban hành để cho phép chính phủ thực hiện trongthời hạn xác định. Tính chất đặc biệt của đạo luật này đượcthể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất, ngân sách nhà nước là đạoluật được cơ quan lập pháp làm ra theo một trình tự rằng,không hoàn toàn giống với trình tự lập pháp thông thường; thứhai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũngđược xác định rõ là một năm, trong khi hiệu lực của các đạoluật thông thường là vô thời hạn. Thuộc tính này khiến chongân sách nhà nhớ(. được gọi là "đạo luật ngân sách thườngniên" để phân biệt với một đạo luật khác về ngân sách, đó làLuật ngân sách nhà nước (ban hành năm 2002). Tuy nhiên,cũng cần phải hiểu một cách đầy đủ rằng "đạo luật ngân sáchthường niên" không có nghĩa chỉ là bản dự toán các khoảnthu chi tiền tệ của quốc gia đã được Quốc hội biểu quyếtthông qua mà còn bao gồm cả văn bản nghị quyết của Quốchội về việc thi hành bản dự toán ngân sách đó.