II SỰPHÂN PHỐI NGUỒN THU VÀ NHIỆM VỤ CHIGIỮA CÁC CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1 Khái niệm và sự cần thiết phải phân phối nguồnthu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách nhà nước

11 Khái niệm thu và khái niệm chi ngân sách nhà nước

a. Khái niệm thu ngân sách nhà nước

Sự tồn tại của Nhà nước và nền sản xuất hàng hoá là tiềnđề quyết định tính tất yếu của thu ngân sách nhà nước. Bảnthân Nhà nước là một tổ chức quyền lực với nhiều hệ thốngcác cơ quan có chức năng, nhiệm vụ tổ chức và quản lý xã hộinhưng lại không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất cho xãhội. Để duy trì hoạt động của các cơ quan này và cũng chínhlà nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, đáp ứng nhucầu nhiều mặt của xã hội, Nhà nước cần phải có nguồn tài lựcnhất định Thu ngân sách nhà nước chính là công cụ tập trungvào tay nhà nước lượng tiền cần thiết phục vụ cho việc thựchiện các chức năng đó. Như vậy, thu ngân sách nhà nước tạora tiền đề kinh tế bảo đảm sự vận hành các chức năng của Nhànước. Chính thông qua hoạt động thu ngân sách nhà nước,Nhà nước có thể tập trung, nắm giữ được những nguồn vốntiền tệ cần thiết đáp ứng nhu cầu chi tiêu của mình.

Vậy, thu ngân sách nhà nước là huy động một bộ phậngiá trị sản phẩm xã hội, theo quy định của pháp luật, làmhình thành quỹ ngân sách nhà nước.

Hoạt động thu ngân sách nhà nước có những đặc điểm cơbản sau đây:

Thứ nhất, thu ngân sách nhà nước không thể được tiếnhành một cách tuỳ tiện mà phải thực hiện trong khuôn khổpháp luật. Để thực hiện hoạt động thu ngân sách, Nhà nướcphải ban hành các văn bản pháp luật quy định về hình thứcthu cũng như nội dung thu. Mỗi khi cần đưa thêm một khoảnthu mới vào áp dụng trong thực tiễn, Nhà nước đều phải luậthoá khoản thu đó. Các văn bản pháp luật này sẽ một mặt tạonền tảng pháp lý vững chắc cho hoạt động thu ngân sách củanhà nước; mặt khác, giới hạn quyền thu của Nhà nước.

Trong quá trình tập trung các khoản thu vào ngân quỹ củaNhà nước, bản thân Nhà nước cũng phải tuân thủ quy địnhcủa pháp luật về thu ngân sách nhà nước. Nói cách khác, Nhà nước chỉ được phép thu những khoản thu đã được luậthoá và chỉ thực hiện quyền thu đó trong khuôn khổ phápluật; các cấp, các ngành không được tự ý đặt ra các khoảnthu trái pháp luật.

Thứ hai, hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huyđộng một bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt độngnày luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nước, vớimức độ phát triển của nền kinh tế. Cơ sở chủ yếu của hoạtđộng thu ngân sách nhà nước là giá trị các sản phẩm hànghoá và dịch vụ được sáng tạo ra từ các khu vực kinh tế. Nhưvậy, chỉ tiêu tổng sản phẩm quốc nội và chỉ số tăng trưởngkinh tế là những chỉ tiêu chủ yếu chi phối tỷ lệ giá trị sảnphẩm xã hội mà Nhà nước có thể tập trung vào quỹ ngânsách nhà nước. Nói cách khác, đây là những yếu tố quantrọng nhất quyết định mức động viên vào ngân sách nhànước thông qua hoạt động thu ngân sách nhà nước. Nhữngyếu tố khác cũng có ảnh hưởng nhất định tới mức độ tậptrung các nguồn thu vào ngân sách nhà nước, bao gồm: tiềmnăng và thực tế khai thác tài nguyên thiên nhiên, chính sáchchi tiêu của Chính phủ, quan hệ đối ngoại của Nhà nước vàbộ máy tổ chức hành thu.

Thứ ba, thu ngân sách nhà nước được thực hiện thôngqua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện,trong đó cơ chế bắt buộc được xem là chủ yếu. Thông thường,cơ chế bắt buộc được áp dụng trong trường hợp Nhà nước tiếnhành tập trung các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí vào ngânsách nhà nước còn cơ chế tự nguyện lại được Nhà nước ápdụng trong trường hợp cần huy động các khoản tiền viện trợcủa nước ngoài, của các tổ chức quốc tế hay các khoản đónggóp tự nguyện khác của công chúng cho Nhà nước.

Thứ tư, chủ thể tham gia vào hoạt động thu ngân sáchnhà nước gồm hai nhóm : ( 1 ) chủ thể đại diện cho Nhà nướctrong việc thực hiện quyền thu; (2) chủ thể đóng góp khoảnthu ngân sách theo nghĩa vụ hoặc dựa trên tinh thần tựnguyện. Nhóm chủ thể thứ nhất gồm các cơ quan nhà nướcnhư cơ quan tài chính, cơ quan thuế nhà nước, cơ quan hảiquan (và các cơ quan khác được Bộ tài chính uỷ quyền) vàkho bạc nhà nước. Đây là các chủ thể chịu trách nhiệm quảnlý đôn đốc, tổ chức việc thu, nộp và trực tiếp đứng ra tậptrung các khoản thu, nộp vào ngân sách nhà nước. Nhóm chủthể thứ hai gồm các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp cáckhoản nộp bắt buộc vào ngân sách nhà nước hoặc tự nguyệnđóng góp tiền của cho Nhà nước.

Các khoản thu ngân sách nhà nước gồm nhiều loại. TheoĐiều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002, thu ngân sáchnhà nước gồm các khoản: thu từ thuế, phí, lệ phí; thu từ hoạtđộng kinh tế của nhà nước; các khoản đóng góp của các tổchức và cá nhân; các khoản viện trợ; và các khoản thu kháctheo quy định của pháp luật.

Thuế là khoản thu mang tính cưỡng chế do Nhà nước huyđộng từ các tổ chức, cá nhân và tập trung vào quỹ ngân sáchnhà nước. Thu từ thuế là nguồn thu chiếm tỷ trọng chủ yếutrong tổng thu ngân. sách nhà nước. Điều đó được lý giải bởithuế đánh vào hầu hết các hoạt động sản xuất, chế tạo, sửachữa, chế biến, khai thác, xây dựng, vận tải, xuất - nhập khẩu,buôn bán, ăn uống, dịch vụ; bởi thuế đánh vào cả các khoảnthu nhập thường xuyên và bất thường của những người có thunhập cao; và bởi thuế đánh vào cả hoạt động tiêu dùng xã hội.

Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi đượcmột tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ được quy địnhtrong Danh mục phí ban hành kèm theo Pháp lệnh phí và lệphí. Chủ thể đầu tư vốn để cung cấp dịch vụ được phép thuphí có thể là Nhà nước hoặc tư nhân nên khoản thu về phícũng có thể là khoản thu của Nhà nước (được tập trung vàongân sách nhà nước) hoặc thu của các tổ chức, cá nhân.

Khoản thu từ phí vào ngân sách nhà nước, như vậy chỉ baogồm những khoản thu từ những đối tượng thụ hưởng các dịchvụ do Nhà nước cung cấp.

Lệ phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải nộp khiđược cơ quan nhà nước hoặc tổ chức được uỷ quyền phục vụcông việc quản lý nhà nước được quy định trong danh mục lệphí ban hành kèm theo Pháp lệnh phí và lệ phí. Chỉ có nhữngchủ thể cung cấp các dịch vụ gắn với chức năng quản lý Nhànước mới được phép thu lệ phí. Khoản thu từ lệ phí, vì vậyđược tập trung vào quỹ ngân sách nhà nước. Chỉ những chủthể có sử dụng một dịch vụ nào đó do tổ chức hay cơ quannhà nước cung ứng mới phải nộp lệ phí. Về nguyên tắc,khoản thu về phí và lệ phí được đặt ra là để giúp Nhà nướcthu hồi lại một phần các chi phí đã bỏ ra cho việc' cung cấpcác hàng hoá và dịch vụ công cộng cho xã hội. Các khoảnthu này thực chất là "giá cả" của các hàng hoá và dịch vụcông cộng được đem trao đổi giữa Nhà nước với các tổ chức,cá nhân trong quá trình sản xuất và đời sống, mặc dù giá nàytrên thực tế không phản ánh đúng giá trị của các hàng hoá vàdịch vụ công cộng mà Nhà nước đã cung ứng theo nhu cầucủa toàn xã hội.

Thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước gồm tiền thu hồivốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế; thu hồi tiền cho vaycủa Nhà nước (cả gốc và lãi) đối với tổ chức, cá nhân; thunhập của Nhà nước từ việc góp vốn vào các cơ sở kinh tế, kểcả thu từ lợi nhuận sau khi thực hiện nghĩa vụ về thuế củacác tổ chức kinh tế có sự tham gia góp vốn của Nhà nước.

Những khoản thu khác hình thành nên quỹ ngân sách nhànước gồm các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhânnhư khoản đóng góp dưới hình thức tự nguyện và các khoảntiền huy động từ các tổ chức và cá nhân theo quy định củapháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủcác nước, của các tổ chức và cá nhân ở nước ngoài; cáckhoản thu khác theo quy định của pháp luật như thu từ các disản Nhà nước được hưởng, thu các khoản tiền phạt, tịch thu,thu hồi dự trữ nhà nước... Mặc dù không phải là nhữngkhoản thu thường xuyên của ngân sách nhà nước nhưngnhững khoản thu này cũng góp phần đáng kể vào việc cânđối thu - chi, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.

Việc phân loại các khoản thu ngân sách nhà nước có ýnghĩa quan trọng trong quá trình quản lý, phân tích, đánh giángân sách nhà nước. Thông qua việc phân loại các khoản thungân sách nhà nước, kết quả của từng loại thu được theo dõi,xác định một cách dễ dàng. Dựa trên cơ sở tổng số thu ngânsách nhà nước và ảnh hưởng của từng khoản thu đối với toànbộ nền kinh tế quốc dân, các nhà quản lý có thể phân tích sựtác động của từng nguồn thu tới các hoạt động kinh tế, xãhội để từ đó có chính sách điều chỉnh thích hợp.

Căn cứ vào nội dung kinh tế, có thể phân các khoản thungân sách nhà nước thành các khoản thu mang tính chất thuếvà các khoản thu không mang tính chất thuế. Các khoản thumang tính chất thuế có thể kể đến gồm thuế, phí và lệ phí.

Các khoản thu không mang tính chất thuế gồm thu từ hoạtđộng kinh tế của Nhà nước, thu từ viện trợ của các Chínhphủ nước ngoài, của các tổ chức quốc tế và thu từ đóng gópcủa các tổ chức, cá nhân.

Căn cứ vào nội dung pháp lý của các khoản thu, thu ngânsách nhà nước được phân làm hai loại: một là các khoản thumang tính bắt buộc như thuế, phí, lệ phí; hai là các khoảnthu mang tính tự nguyện như thu từ viện trợ, tặng cho, đónggóp của các tổ chức và cá nhân.

Căn cứ vào mức độ định kỳ qua đó hoạt động thu đượctiến hành, các khoản thu ngân sách nhà nước được phânthành: các khoản thu thường xuyên (thuế và lệ phí) và cáckhoản thu không mang tính thường xuyên (các khoản việntrợ, các khoản đóng góp tự nguyện của dân, các khoản thu từhoạt động kinh tế của Nhà nước . . . ) .

Căn cứ vào vị trí địa lý nơi phát sinh các nguồn thu, cáckhoản thu ngân sách được chia thành hai nhóm là thu trongnước và thu ngoài nước. Thu trong nước gồm các khoản nhưthu từ hoạt động sản xuất và kinh doanh dịch vụ tại các khu vựckinh tế, thu từ hoạtđộng bán và cho thuê tài sản của Nhànước . . . Thu ngoài nước gồm các khoản thu như thụ từ trợ giúpcủa nước ngoài (các khoản viện trợ từ chính phủ nước ngoài vàtừ các tổ chức quốc tê) và thu hồi nợ từ chính phủ nước ngoài...

b. Khái niệm chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách,là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngânsách nhà nước để chi dùng vào những mục đích khác nhau.

Nếu hoạt động thu ngân sách nhà nước là nhằm thu hút cácnguồn vốn tiền tệ để hình thành nên quỹ ngân sách nhà nướcthì chi ngân sách nhà nước chính là chu trình phân phối, sửdụng các nguồn vốn tiền tệ đã được tập trung vào quỹ tiền tệđó Do hoạt động thu ngân sách nhà nước vừa là tiền đề, vừalà cơ sở cho việc thực hiện hoạt động chi ngân sách nhà nướcnên phạm vi và quy mô của hoạt động chi ngân sách nhànước phụ thuộc một phần vào kết quả của hoạt động thungân sách nhà nước.

Chi ngân sách nhà nước là phân phối và sử dụng quỹ ngânsách nhà nước theo dự toán ngân sách đã được chủ thể quyềnlực quyết định nhằm duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nướcvà bảo đảm nhà nước thực hiện được các chức năng của mình.

Chi ngân sách nhà nước là hoạt động mang những đặcđiểm chủ yếu sau:

Một tà, chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành trêncơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng nhưphân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực nhà nước quyếtđịnh. Theo Điều 15 Luật ngân sách nhà nước năm 2002,Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quyết đỉnh về tổngsố chi, cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi ngân sáchnhà nước và quyết định phân bổ ngân sách trung ương. Điều25 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 giao cho hội đồngnhân dân các cấp quyền quyết định dự toán chi ngân sách địaphương và quyền quyết định phân bổ ngân sách cấp mình.Mọi hoạt động chi ngân sách phải được thực hiện trên cơ sởcác quyết định của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp.

Hai là, chi ngân sách nhà nước nhằm vào mục tiêu thoả

mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy nhànước, bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được các chức năng,nhiệm vụ của mình. Như vậy, bên cạnh việc chịu ảnh hưởngcủa kết quả thu ngân sách nhà nước, mức độ và phạm vi chingân sách nhà nước còn phụ thuộc vào quy mô của bộ máynhà nước cũng như tuỳ thuộc vào các chức năng, nhiệm vụmà Nhà nước đảm nhiệm. Khoản 2Điều 2 Luật ngân sáchnhà nước năm 2002 phản ánh rõ nét mục tiêu chi cho hoạtđộng của bộ máy nhà nước và bảo đảm thực hiện các chứcnăng của Nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninhvà quốc phòng.

Ba là, chi ngân sách nhà nước là hoạt động được tiếnhành bởi hai nhóm chủ thể : ( 1 ) nhóm chủ thể đại diện choNhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán cáckhoản chi ngân sách nhà nước; (2) nhóm chủ thể sử dụngngân sách.

Nhóm thứ nhất gồm các cơ quan đại diện cho Nhà nướcthực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ ngân sáchnhà nước cho các mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể 'này gồm Bộ tài chính, sở tài chính - vật giá tỉnh, thành phốtrực thuộc trung ương, phòng tài chính quận, huyện, thị xãthuộc tỉnh, thành phố (gọi chung là cơ quan tài chính); sở kếhoạch và đầu tư và kho bạc nhà nước. ~

Nhóm thứ hai gồm các chủ thể sử dụng ngân sách. Nhómchủ thể này rất đa dạng nhưng có thể khái quát thành ba loạichủ thể chủ yếu sau: các cơ quan nhà nước, kể cả các cơquan hành chính thực hiện khoán biên chế và kinh phí quảnlý hành chính; các đơn vị, kể cả đơn vị sự nghiệp có thu; cácchủ dự án sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước. Điểm cầnlưu ý trong nhóm chủ thể thứ hai này là mặc dù nhóm nàybao gồm cả các cơ quan nhà nước (như Quốc hội, Chính phủ,hệ thống toà án, viện kiểm sát . . . ) nhưng những cơ quan nàykhông tham gia vào hoạt động chi ngân sách với tư cách làchủ thể mang quyền, đại diện cho Nhà nước mà chỉ đơnthuần là chủ thể được hưởng kinh phí ngân sách nhà nướccấp để trang trải các chi phí phát sinh trong quá trình thựchiện các hoạt động chức năng.

Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều loại. Theo khoản 2Điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002, chi ngân sáchnhà nước của ta gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xãhội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động củabộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ vàcác khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Cơ cấu cáckhoản chi ngân sách nhà nước thể hiện những nhiệm vụ kinhtế, chính trị và xã hội mà Nhà nước phải gánh vác trong từnggiai đoạn lịch sử đồng thời là căn cứ để đánh giá tính tíchcực tiến bộ của ngân sách của từng quốc giam

Chi phát triển kinh tế - xã hội là khoản chi mang tính tíchluỹ Khoản chi này phản ánh quá trình sử dụng một bộ phậnvốn ngân sách nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầngkinh tế - xã hội, phát triển sản xuất nhằm bảo đảm thực hiệncác mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế. Do có tác dụngtăng trưởng kinh tế, khoản chi này còn được gọi là chi tíchluỹ Ví dụ về các khoản chi tích luỹ được pháp luật thừanhận hiện nay gồm: chi đầu tư xây dựng các công trình kếtcấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các khoản chi đầu tư pháttriển khác; chi đầu tư và hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chứckinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; chi để Nhà nướcgóp vốn cổ phần hoặc liên doanh vào các doanh nghiệp hoạtđộng trong các lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước;chi bổ sung dự trữ nhà nước . . .

Chi bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo đảm hoạt độngcủa bộ máy nhà nước là những khoản chi mang tính tiêudùng. Đây là những khoản chi không tạo ra giá trị mới mà làđể duy trì sự hoạt động của bộ máy nhà nước, tạo điều kiệncho Nhà nước thực hiện tết các chức năng của mình.

Chi trả nợ là những khoản chi phản ánh việc thực hiệntrái vụ của Nhà nước trong quan hệ vay mượn. Trong quátrình chấp hành ngân sách, một hiện tượng mà các quốc gia,không phân biệt giàu, nghèo thường phải đương đầu là thungân sách không đủ đáp ứng nhú cầu chi tiêu của Chính phủ.

Một trong những biện pháp hữu hiệu mà các chính phủthường sử dụng để đối phó với tình trạng này là vay từ trongnước và ngoài nước. Việc sử dụng biện pháp này để cân đốithu, chi ngân sách đã dẫn đến tính tất yếu của khoản chi trảnợ trong kết cấu chi ngân sách nhà nước.

Chi viện trợ là những khoản chi nảy sinh trong quan hệđối ngoại của Nhà nước. Khoản chi này thường được đưa vàokết cấu chi ngân sách nhà nước, cho phép Chính phủ có thểgiúp đỡ các quốc gia bị lâm vào tình trạng khó khăn về tàichính do trải qua những biến cố chính trị, kinh tế hoặc do phảiđương đầu với những thiệt hại nặng nề bồi thiên tai đem lại.

Trong công tác quản lý ngân sách nhà nước, việc phânloại các khoản chi có ý nghĩa quan trọng. Lựa chọn tiêu chíthích hợpđể phân loại các khoản chi ngân sách nhà nước cótác dụng hỗ trợ cho việc phân tích, đánh giá một cách chínhxác hiệu quả của từng loại chi, từ đó có thể đưa ra nhữngđịnh hướng, những sửa đổi chính sách chi ngân sách nhà ~nước một cách hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng kinh 1phí ngân sách nhà nước. ~

Có nhiều cách phân loại các khoản chi ngân sách nhấtnước. Lựa chọn cách phân loại nào là tuỳ thuộc vào mục ~đích của nhà quản lý. ~

Căn cứ vào các lĩnh vực hoạt động có sử dụng kinh phúngân sách, các khoản chi ngân sách nhà nước có thể phẩmthành chi phát triển; chi quản lý hành chính; chi quốc phòng,lan ninh; chi cho giáo dục;.chi về y tế. 1

Chi phát triển gồm những khoản chi không gắn vănnghiệp vụ của nhà nước, là các khoản chi nhằm duy trì vàiphát triển các dịch vụ kinh tế và dịch vụ xã hội như chi phầntriển nông nghiệp và nông thôn, chi xây dựng các công truâncông cộng, chi cho hoạt động thượng mại, công nghiệp, giaothông vận tải . . . .1

Chi quản lý hành chính gồm những khoản chi nhằm duytừ sự hoạt động của bộ máy cơ quan quyền lực và cơ quanquản lý nhà nước các cấp. ' 1

Chi cho quốc phòng, an ninh gồm những khoản chi đểxây dựng và củng cố lực lượng vũ trang, để thực hiện côngltác bảo vệ trị an trong nước. ' 1

Chi cho hoạt động giáo dục, đào tạo gồm các khoản chinhằm duy trì và phát triển hoạt động giáo dục, đào tạo. 1

Chi cho y tế là các khoản chi để duy trì và phát triển dịchlvụ y tế 1

Nếu căn cứ vào mức độ định kỳ của các khoản chi có thểphân các khoản chi ngân sách thành hai nhóm: chi thường~l xuyên và chi không thường xuyên. 1

Chi thường xuyên gồm những khoản chi mang tính địnhkỳ, lặp đi lặp 'lại: chi cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục,đào tạo y tế xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật,thể dục thể thao, khoa học và công nghệ; chi cho hoạt độngcủa các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; chi chocác hoạt động sự nghiệp kinh tế, chi cho quốc phòng, anninh, trật tự an toàn xã hội . . .

Chi không thường xuyên gồm những khoản chi như: chiđầu tư phát triển kinh tế, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiềndo Chính phủ vay, chi viện trợ, cho vay theo quy định củapháp luật, chi ~ sung quỹ dự trữ tài chính của trungương/của cấp tỉnh, chi bổ sung cho ngân sách địa phương. . .

Ngoài ra, tuỳ thuộc vào yêu cầu của công tác quản lýngân sách nhà nước mà có thể lựa chọn một số tiêu thứcphân loại khác.

12. Khái niệm phân phối thu, chi giữa các cấp ngânsách và sự cần thiết phải phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chigiữa các cấp ngân sách

Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngânsách nhà nước là việc xác định mỗi cấp ngân sách được tậptrung những nguồn thu nào và mức độ tập trung đến đâuđồng thời đề ra nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách.

Theo pháp luật hiện hành, việc phân phối thu, chi giữa cáccấp ngân sách là thuộc thẩm quyền của Quốc hội và hộiđồng nhân dân tỉnh. Quốc hội quyết định khoản thu vànhiệm vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địaphương; hội đồng nhân dân tỉnh quyết định nguồn thu vànhiệm vụ chi cho các địa phương thuộc địa bàn tỉnh.

Khi đã thừa nhận hệ thống ngân sách gồm các khâu: ngânsách trung ương và ngân sách địa phương, việc phân địnhnguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể giữa các khâu này của hệthống ngân sách là cần thiết. Phân giao nguồn thu cụ thể chophép định lượng được các khoản thu của từng địa phương trênđịa bàn chính quyền địa phương quản lý, từ đó có thể dự đoánđược khả năng tự đáp ứng nhu cầu chi tiêu của cấp ngân sáchvà phần còn thiếu mà ngân sách cấp trên phải chi điều tiết bổsung nhằm bảo đảm khả năng cấp phát, chi trả, thanh toán củacấp ngân sách đó hoặc phần thừa có thể điều hoà cho các địaphương khác hoặc cho ngân sách cấp trên để bảo đảm khảnăng thanh toán, chi trả của từng cấp ngân sách cũng như củatoàn bộ hệ thống ngân sách. Đề ra nhiệm vụ chi cụ thể chocác cấp ngân sách cũng là tiền đề giúp cho việc định lượngnhu cầu chi tiêu của cấp ngân sách để có thể chủ động bố tríkế hoạch thu, đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu đó.

~ chỉ phân giao nguồn thu mà không quy định nhiệmvụ chi cho cáo cấp ngân sách sự dẫn đến tình trạng không tậndụng được số bội thu ở một số địa phương để điều động chocác địa phương khác còn nằm trong tình trạng bội chi. Và kếtquả là ngân sách trung ương phải gánh chịu các khoản trợ cấp .cho các địa phương bội chi trong khi đó ở một số địa phươngkhác tồn quỹ ngân sách lại vượt định mức. Ngược lại, nếu chỉ .quy định nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách mà không phânbổ nguồn thu sẽ dẫn đến tình trạng một mặt, các địa phươngbị hạn chế tiềm năng và thế mạnh trong việc huy động các 'nguồn tài chính phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, xãhội của từng địa phương; mặt khác, việc không được phângiao nguồn thu, các địa phương sẽ ỷ lại, trông chờ vào sự banphát kinh phí từ ngân sách trung ương từ đó có thể làm nảysinh tiêu cực tuỳ tiện trong quá trình sử dụng vốn của ngânsách trung ương cấp phát cho các địa phương để bảo đảm thựchiện các nhiệm vụ chi mà địa phương được giao phó.

Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của ngân sáchcác cấp theo pháp luật hiện hành được xây dựng trên cơ sởquán triệt tinh thần phát huy những kết quả đã đạt được vàkhắc phục những tồn tại trong suất quá trình thực thi Luậtngân sách nhà nước năm 1996 đồng thời tăng nguồn thu chongân sách địa phương, khuyến khích địa phương chăm lođầu tư phát triển kinh tế - xã hội, bồi dưỡng nguồn thu,chống thất thu, thực hành tiết kiệm chi để tự cân đối ngânsách và tăng cường đóng góp cho ngân sách nhà nước. Đểlàm được điều đó, chế định phân phối thu, chi giữa các cấpngân sách đề ra những nguyên tắc về phân phối thu, chi cũngnhư phân định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngânsách trung ương và ngân sách địa phương.

2. Nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chigiữa các cấp ngân sách nhà nước

Nguyên tắc phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa cáccấp ngân sách nhà nước là những tư ~2g chỉ đạo, xuyênsuất quá trình phân bổ nguồn thu và phân giao nhiệm vụ chigiữa các cấp ngân sách nhà nước. Các cấp ngân sách khi tiếnhành tập trung nguồn thu cũng như khi thực hiện nhiệm vụchi của ngân sách cấp mình đều phải quán triệt nhữngnguyên tắc s au :

Nguyên tắc thứ nhất: ngân sách trung ương và ngân sáchmỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thuvà nhiệm vụ chi cụ thể, bảo đảm cho ngân sách trung ươnggiữ vai trò chủ đạo, ngân sách địa phương chủ động thực hiệnnhiệm vụ được giao, tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã.

Theo nguyên tắc này, việc phân định nguồn thu và nhiệmvụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cầnquán triệt chủ trương: nguồn thu của ngân sách trung ươngphải bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ chiến lược, quantrọng của quốc gia; nguồn thu của ngân sách địa phương phảiđược xác định sao cho địa phương có thể chủ động thực hiệnnhững nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, anninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý củamình. Nói cách khác, việc phân định nguồn thu, nhiệm vụchi cho ngân sách trung ương và địa phương phải thể hiệnđược vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, phải bảođảm ngân sách trung ương giữ được vai trò chủ đạo của mìnhđồng thời bảo đảm tính tự chủ cho ngân sách địa phương.

Vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong hệ thốngngân sách thể hiện ở chỗ ngân sách trung ương được sử dụngnhằm điều tiết kinh tế vĩ mô. Ngân sách trung ương tập trungphần lớn các nguồn thu quan trọng của quốc gia và thoả mãnnhu cầu chi tiêu để thực hiện những nhiệm vụ quan trọngmang tính chiến lược của quốc gia như an ninh, quốc phòng,ngoại giao và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội trênphạm vi toàn quốc.

Vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương còn thể hiện ởviệc điều hoà vốn cho các địa phương giúp cho ngân sách địaphương hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội của mìnhđồng thời hỗ trợ vốn cho các địa phương có khó khăn, nhấtlà các địa phương miền núi, vùng dân tộc và thực hiện cácchương trình mục tiêu quốc gia, xoá đói, giảm nghèo, thựchiện chế độ đối với gia đình chính sách, người có công, cánbộ hưu trí.

Ngân sách địa phương, mặc dù không đóng vai trò chủđạo trong hệ thống ngân sách nhưng lại có vai trò quan trọngtrong việc thực thi các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá,xã hội được giao phó trên địa bàn mình quản lý. V vậy, việcphân giao nguồn thu cho địa phương là việc làm cần thiết.

Chỉ khi được phân định nguồn thu cụ thể, địa phương mới cóthể chủ động lên kế hoạch thu nhằm hình thành nên quỹngân sách của địa phương mình, làm tiền đề cho việc bố tríkinh phí ngân sách của địa phương để thực hiện kịp thời cácnhiệm vụ chi đã được giao phó. Để bảo đảm chủ trương tăngcường nguồn lực cho ngân sách xã, ngoài các nguồn thu theoquy định của hội đồng nhân dân tỉnh, ngân sách xã còn đượchưởng tối thiểu 70% một số khoản thu về thuế có liên quanđến đất và một số loại lệ phí (điểm b khoản 1Điều 34 Luậtngân sách nhà nước năm 2002). trước đây, Luật ngân sáchnhà nước quy định cấp xã, phường, thị trấn được hưởng tốithiểu là 20% thuế sử dụng đất nông nghiệp.(l) Như vậy, quyđịnh mới của Luật ngân sách nhà nước hiện hành đã tạo điềukiện tăng thêm nguồn thu cho ngân sách xã, từ đó khuyếnkhích chính quyền xã chăm lo phát triển nguồn thu trênphạm vi xã mình.

Nguyên tắc thứ hai: nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấpnào do ngân sách cấp đó bảo đảm thực hiện. Mỗi cấp ngânsách phải tự đảm đương các nhiệm vụ chi của mình có nghĩalà khi nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách thay đổi do phátsinh nhiệm vụ mới hoặc do chính sách, chế độ có sự thay đổithì các cấp ngân sách chủ động bố trí nguồn kinh phí để thựchiện. Nhiệm vụ chi thuộc cấp nào thì sử dụng kinh phí củacấp đó Tuy nhiên, trong trường hợp ngân sách cấp dưới gặpkhó khăn, đã sắp xếp nguồn trong dự toán, sử dụng dựphòng, dự trữ nhưng vẫn không đủ thì có thể được ngânsách cấp trên hỗ trợ một phần. Tự đảm đương nhiệm vụ chicủa ngân sách cấp mình còn có nghĩa là nếu cơ quan quảnlý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhànước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phảichuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thựchiện nhiệm vụ đó.

Ngoài hai trường hợp phải chuyển kinh phí từ ngân sáchcấp trên cho ngân sách cấp dưới dưới dạng bổ sung hoặc docó sự uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùngngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác trừtrường hợp theo quy định của Chính phủ.

Nguyên tắc thứ ba: quan hệ vật chất giữa ngân sách cấptrên và ngân sách cấp dưới được thể hiện qua việc phân chiamột số khoản thu và việc điều tiết, bổ sung kinh phí. Để bảođảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địaphương, ngoài những khoản thu mà ngân sách trung ương vàngân sách địa phương được hưởng toàn bộ, có một số khoảnthu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương cùngđược hưởng. Đối với những khoản thu này, mức độ đượchưởng của mỗi cấp ngân sách được xác định căn cứ vào tỷ lệphần trăm do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định. Việcbổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới cũngnhằm hỗ trợ cho các địa phương thực hiện các nhiệm vụ chitiêu trên địa bàn. Bổ sung từ ngân sách cấp trên được thựchiện trong hai trường hợp: bổ sung cân đối thu, chi ngânsách và bổ sung có mục tiêu. Bổ sung cân đối thu chi ngânsách được áp dụng khi ngân sách cấp dưới đã huy động hếtnguồn lực mà vẫn không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu củamình. Bổ sung có mục tiêu được tiến hành nhằm hỗ trợ ngânsách cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ nhất định theo quyđịnh của pháp luật. Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thuvà số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướiđược ổn định từ 3đến 5 năm. Số bổ sung của ngân sách cấptrên được coi là số thu của ngân sách cấp dưới. Trong thời kỳổn định ngân sách, nếu nguồn thu ở các địa phương tăng thìđịa phương được sử dụng phần tăng thêm hàng năm để pháttriển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Sau mỗi thời kỳ ổn địnhngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân đối,phát triển ngân sách địa phương nhằm giảm dần số bổ sungtừ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm điều tiết sốthu nộp về ngân sách cấp trên.

3. Thẩm quyền quyết định phân phối nguồn thu,nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách

Việc tổ chức hệ thống ngân sách theo Luật ngân sách nhànước năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung Luật ngân sách nhànước năm 1998 và phân giao quyền hạn và trách nhiệm cụthể, chi tiết cho từng cấp ngân sách, xét về mặt lý thuyết làhoàn toàn phù hợp với hoạt động của hệ thống tổ chức cácđơn vị hành chính. Tuy nhiên, thực tế cho thấy trong thờigian qua chế độ nói trên về phân phối thu, chi giữa các cấpngân sách đã bộc lộ một số nhược điểm. Cụ thể là:

Thứ nhất, việc phân định cụ thể và chi tiết nguồn thu vànhiệm vụ chi thống nhất cho từng cấp ngân sách ở tất cả cácđịa phương là không phù hợp. Mỗi địa phương có đặc thùriêng dẫn đến nguồn lực, yêu cầu và khả năng quản lý rấtkhác nhau từ đó vai trò và vị trí của ngân sách các cấp huyện (quận thị xã), xã (phường, thị trấn) ở từng tỉnh, thành phốkhông giống nhau. Phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chigiống nhau cho các cấp ngân sách ở các địa phương khácnhau với những đặc thù khác nhau đã dẫn đến những ách tắctrong khâu tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thu, chi này.

Thứ hai, vị trí và vai trò của chính quyền nhà nước cấptỉnh trong việc quản lý, điều hành ngân sách các cấp ở địaphương là rất quan trọng, đặc biệt trong điều kiện hiện nay ởnước ta. Cơ quan chính quyền nhà nước cấp tỉnh hơn ai hếtcó điều kiện nắm bắt nhanh, nhạy tình hình và những biếnchuyển có liên quan tới các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hộitrên địa bàn mình quản lý, vì vậy nếu được phân giao quyềnhạn tương xứng, có thể điều hành hiệu quả ngân sách cáchuyện và xã trong tỉnh. Tuy nhiên, Luật ngân sách nhà nướcnăm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung Luật ngân sách nhà nướcnăm 1998 chưa tạo điều kiện cho chính quyền tỉnh phát huyđược vai trò to lớn của mình.

Thứ ba, trong hệ thống ngân sách nước ta, ngân sách xãlà một khâu quan trọng nhưng cách phân định nguồn thu và.nhiệm vụ chi cho ngân sách xã theo Luật ngân sách nhànước năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung Luật ngân sách nhànước năm 1998 chưa tương xứng với vị trí và vai trò của cấpngân sách này.

Vì những vướng mắc nà.y, Luật ngân sách nhà nước năm2002đã sửa đổi chế độ phân phối thu, chi giữa các cấp ngânsách, theo đó, việc phân phối thu, chi chỉ được Quốc hộiquyết định chi tiết cho hai cấp ngân sách là cấp trung ương 'và cấp tỉnh. Việc phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thểcho từng cấp ngân sách huyện và xã thuộc địa bàn mỗi tỉnhdo hội đồng nhân dân từng tỉnh quyết định phù hợp với đặcthù, khả năng, và nhu cấu của địa phương mình (điểm ckhoản 2Điều 4 Luật ngân sách nhà nước năm 2002). Tuynhiên, quyết định của hội đồng nhân dân tỉnh không thể tuỳtiện mà phải dựa vào những nguyên tắc pháp lý được quyđịnh tại khoản 1Điều 34 Luật ngân sách nhà nước năm2002. Nói cách khác, Luật ngân sách nhà nước năm 2002quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho hai cấp ngânsách trung ương và ngân sách địa phương đồng thời đề ra cácnguyên tắc nhằm định hướng việc phân phối thu, chi của cơquan quyền lực nhà nước cấp tỉnh khi phân bổ nguồn thu vàgiao nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách huyện và xã trênđịa bàn tỉnh quản lý.

Như vậy Luật ngân sách nhà nước hiện hành đã đề caotrách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước cấptỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong công tác quản lý,điều hành ngân sách các cấp ở địa phương. Có thể nói hiệnnay, quyền hạn của chính quyền nhà nước cấp tỉnh tươngxứng với vai trò quan trọng của tỉnh trong tổ chức và điềuhành ngân sách trên địa bàn tỉnh. Do được phân bổ nguồnthu và giao phó nhiệm vụ chi cụ thể, có thể thấy ngân sáchcấp huyện và cấp xã là những bộ phận cấu thành, nhữngkhâu độc lập của ngân sách địa phương chứ không phải làcác đơn vị dự toán của ngân sách tỉnh.

4. Các khoản thu và chi của các cấp ngân sách nhà nước

4.1. Các khoản thu của ngân sách trung ương

Xuất phát từ vai trò chủ đạo của mình, ngân sách trungương nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhất và phải đảmđương các nhiệm vụ chi chủ yếu của quốc gia. Các khoảnthu của ngân sách trung ương gồm hai nhóm lớn là cáckhoản thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách trung ươngvà các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngânsách trung ương và ngân sách địa phương. Các khoản thutrung ương được hưởng toàn bộ gồm: những khoản thu từ cácloại thuế gián thu có liên quan đến hàng hoá xuất nhập khẩu;từ thuế đánh vào thu nhập của các đơn vị 'hạch toán toànngành; từ các khoản thuế và thu từ dầu khí; từ tiền thu hồivốn thu hồi tiền cho vay của ngân sách trung ương, thu nhậptừ vốn góp của Nhà nước và thu từ tiền viện trợ không hoànlại cho Chính phủ Việt Nam.

Các khoản thu trung ương và địa phương được hưởngtheo tỷ lệ phần trăm gồm các loại thuế gián thu không liênquan đến hàng hoá xuất nhập khẩu; một vài loại thuế trựcthu như thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ phần thuế trungương đã thu 100%), thuế thu nhập đối với người có thu nhậpcao và phí xăng dầu.

Thông thường luật pháp các nước cũng quy định cụ thểcác khoản thu ngân sách trung ương được hưởng toàn bộ;những khoản thu ngân sách địa phương được hưởng toàn bộvà những khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngânsách trung ương và ngân sách địa phương. Ví dụ: Hiến phápcủa Cộng hoà Liên bang Đức cũng có điều khoản quy địnhrất cụ thể về các khoản thu của ngân sách Liên bang, ngânsách bang và ngân sách xã. Theo quy định của Hiến pháp,Chính phủ Liên bang được thu các loại thuế như thuế xuấtnhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế doanh thu, thuế vậntải thuế dịch vụ khẩn cấp ở Beclin, các khoản phụ thu từ thunhập (supplemental y teviesơnincome) . . . Cũng theo quyđịnh của Hiến pháp, Chính phủ Liên bang và chính quyềnbang phải chia nhau theo tỷ lệ phần trăm đối với một sốkhoản thu như: thuế thu nhập và thuế công ty.(l)

4.2. Các khoản chi của ngân sách trung ương

Các khoản chi của ngân sách trung ương gồm: chi đầu tưphát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ của Chínl~t phủ, chiviện trợ, chi cho vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính củatrung ương và chi bổ sung cho ngân sách địa phương.

Chi bổ sung cho ngân sách địa phương đã có sự mở rộnghơn so với khoản chi này theo Luật ngân sách cũ. Trước khiLuật ngân sách nhà nước năm 2002 có hiệu lực, ngân sáchcấp trên chỉ được phép chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới đểbảo đảm cân đối thu, chi. Hiện nay, loại chi bổ sung cân đốithu, chi này vẫn được duy trì giúp chính quyền cấp dưới cânđối nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ kinh tế xã hội,quốc phòng, an ninh được giao. Ngoài ra, pháp luật còn chophép ngân sách cấp trên chi bổ sung có mục tiêu cho ngânsách cấp dưới để hỗ trợ một phần cho những cấp ngân sách cókhó khăn khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết màsau khi đã tận dụng mọi khả năng về kinh phí của cấp mình(như sử dụng dự phòng, dự trữ. . . ) mà vẫn chưa đáp ứng được.(2)

4.3. Các khoản thu cua ngân sách địa phương

Khác với thu của ngân sách trung ương, nguồn thu củangân sách địa phương được chia thành bốn nhóm lớn: ngoàihai nhóm thu tương tự như cấp ngân sách trung ương (nhữngnguồn thu được tập trung toàn bộ vào ngân sách địa phươngvà những nguồn thu theo tỷ lệ phần trăm), địa phương cònđược thu bổ sung từ ngân sách cấp trên và thu từ huy độngvốn của các tổ chức, cá nhân.

Thứ nhất, các khoản thu mà ngân sách địa phương đượchưởng toàn bộ gồm: các loại thuế và các khoản tiền thu cóliên quan đến đất và tài nguyên; thuế môn bài, lệ phí trướcbạ, các khoản phí, lệ phí và thu từ hoạt động sự nghiệp; thutừ hoạt động xổ số kiến thiết, thu hồi vốn của ngân sách địaphương, thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sảnkhác; thu từ viện trợ, đóng góp tự nguyện, từ huy động củacác tổ chức, cá nhân; thu kết dư ngân sách và các khoản thukhác theo quy định của pháp luật.

Thứ hai , các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần ' trămgiữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Nhữngkhoản thu này cũng giống như những khoản thu mà trungương được tập trung theo tỷ lệ phần trăm vào ngân sách cấpmình nhưng khác về tỷ lệ thu.

Thứ ba, các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương,gồm: các khoản thu bổ sung để cân đối thu, chi ngân sáchđịa phương và các khoản thu bổ sung có mục tiêu giúp địaphương thực hiện những nhiệm vụ mà pháp luật quy định.

Việc ngân sách trung ương tài trợ cho ngân sách cấp dướilà việc làm thường thấy ở hầu hết các quốc gia, thể hiện vaitrò chủ đạo của ngân sách trung ương. Ngay cả ở nước pháttriển như úc và Mỹ, hàng năm Chính phủ Liên bang vẫnphải tài trợ những khoản tiền nhất định cho Chính phủ bangvà các địa phương.

Ở úc, ngân sách liên bang thường phải trợ cấp nhữngkhoản kinh phí lớn để bảo đảm duy trì sự hoạt động của chínhquyền các bang; chính quyền bang, đến lượt mình, cũng phảitài trợ khoảng từ 6đến 10% nhu cầu chi tiêu của chính quyềnđịa phương hàng năm. Chính quyền địa phương ngoài khoảntrợ cấp của chính quyền bang còn được nhận tài trợ trực tiếptừ Chính phủ Liên bang. Khoản tài trợ của Liên bang chiếmkhoảng 20 % nhu cầu chi tiêu hàng năm của địa phương.(l)

Việc trợ cấp kinh phí từ Chính phủ Liên bang để hỗ trợchi tiêu cho chính quyền các bang và các địa phương (gọichung là chính quyền cấp dưới) cũng hết sức phổ biến ở Mỹ.

Thậm chí nguồn kinh phí trợ cấp từ Liên bang cho các bangvà các địa phương còn được coi là nguồn thu quan trọng củacác cấp chính quyền này. Theo các con số thống kê, trong những năm cuối thập kỷ 80của thế kỷ XX, có tới một phầnba số thu của ngân sách địa phương là do ngân sách liênbang trợ cấp trong khi đó chỉ có một phần tư số thu của địaphương có nguồn từ thuế tài sản phát sinh trên địa bàn chínhquyền địa phương quản lý.(2) việc tài trợ kinh phí của ngânsách liên bang cho ngân sách cấp dưới được tiến hành dướihai hình thức: tài trợ có điều kiện (conditionalgrants) và tàitrợ vô điều kiện (unconditiónalgrants).(3)

Tài trợ có điều kiện là loại tài trợ kinh phí của ngân sáchcấp trên cho ngân sách cấp dưới trong đó việc sử dụng kinhphí được tài trợ của chính quyền cấp dưới bị giới hạn trongnhững mục đích nhất định theo yêu cầu của chính quyền cấptrên. Tài trợ có điều kiện gồm ba loại. Một là, tài trợ đối ứng(matchinggl~ants): theo hình thức tài trợ này, cứ mỗi đô-latài trợ của cấp liên bang hỗ trợ cho một hoạt động đặc thùnào đó của chính quyền cấp dưới thì chính quyền cấp dướicũng phải bỏ ra một đảm tương ứng. Hai là, tài trợ đối ứngđóng (matching closed-ended glants): hình thức tài trợ nàycũng được tiến hành theo kiểu tài trợ đối ứng nhưng Chínhphủ Liên bang sẽ ấn định mức tối đa mà mình có thể tài trợcho chính quyền cấp dưới. Hình thức tài trợ này thường đượcáp dụng để ngăn chặn khả năng Chính phủ Liên bang phảitrợ cấp những khoản kinh phí quá lớn cho cấp dưới do chínhquyền cấp dưới thực thi một dự án tiêu tốn quá nhiều kinhphí. Ba là, tài trợ bất đối ứng (nonmatchinggrants): trongloại hình tài trợ này, Chính phủ Liên bang thường hỗ trợchính quyền cấp dưới một khoản tiền ấn định trước với điềukiện chính quyền cấp dưới phải sử dụng khoản tiền đó phụcvụ cho lợi ích công cộng.

Tài trợ vô điều kiện là loại hình tài trợ trong đó Chínhphủ Liên bang không đưa ra bất cứ yêu cầu nào đối với chínhquyền cấp dưới khi thực hiện trợ cấp cho chính quyền cấpdưới. Mục đích của loại tài trợ này là để giải quyết tình trạngcăng thẳng của ngân sách cấp dưới do nguồn thu không đủđáp ứng nhu cầu chi tiêu. Trong loại hình tài trợ này, số tiềntrợ cấp từ cấp trên thường dựa vào một số tiêu chí như thunhập bình quân đầu người ở địa bàn nơi chính quyền cấpdưới quản lý, dân số ở địa bàn đó và số tiền thu được từ thuếthu nhập trên địa bàn.

Như vậy, có thể thấy Ở Việt Nam, hình thức tài trợ kinh phítừ trung ương cho địa phương dưới dạng bổ sung cân đối thu,chi ngân sách có dáng dấp của tài trợ vô điều kiện được ápdụng Ở Mỹ; còn bổ sung có mục tiêu cũng tương tự như hìnhthức tài trợ bất đối ứng, một dạng tài trợ có điều kiện của Mỹ.

Thứ tư, các khoản thu từ huy động vốn của các tổ chức,cá nhân để đáp ứng nhu cầu đầu tư xây dựng các công trìnhkết cấu hạ tầng thuộc phạm vi cấp tỉnh đảm nhiệm nhưngngân sách cấp tỉnh không đủ kinh phí để thi công công trình.

Đây là những công trình thuộc danh mục đầu tư trong kếhoạch 5 năm đã được hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết địnhnhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnhtrong năm dự toán.

4.4. Các khoản chi của ngân sách địa phương

Các khoản chi của ngân sách địa phương cũng gồm nhiềuloại và được chia thành nămxóm lớn: chi đầu tư phát triển,chi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy độngchođầu tư xây dựng của địa phương, chi bổ sung quỹ dự trữ tàichính của cấp tỉnh và chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.

Như vậy, so với nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương,nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương có nhẹ hơn cả vềkhoản mục chi cũng như nội dung của từng khoản mục chi.

Điều đó có thể thấy rõ qua danh mục các nhiệm vụ chi ngânsách của trung ương và địa phương, ví dụ: địa phương không cónhiệm vụ chi viện trợ và chi cho vay như trung ương. Điều đócòn thể hiện trong nội dung của từng khoản mục chi vì trongtừng khoản mục, nội dung chi của trung ương bao gồm cảnhững khoản chi mà nội dung chi của địa phương không có.

4.5. Phân phối thu, chi cho ngân sách cấp huyện và cấp xã

Việc phân giao cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi chotừng cấp ngân sách huyện và xã do Hội đồng nhân dân tỉnhquyết định. Như vậy, hội đồng nhân dân tỉnh có quyền chủđộng phân phối thu, chi cho ngân sách cấp dưới trên cơ sởcăn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa phương mình quảnlý và phải quán triệt các nguyên tắc pháp lý nhất định.

Điều 34 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đề ra bốnnguyên tắc pháp lý định hướng quyết định phân phối thu, chicủa hội đồng nhân dân tỉnh.

Thứ nhất, việc phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi chotừng cấp ngân sách địa phương phải phù hợp với phân cấpnhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và phù hợpvới đặc điểm của từng vùng cũng như với trình độ quản lýcủa từng địa phương.

Thứ hai, việc phân chia nguồn thu cho ngân sách cấp xãphải thoả mãn tỷ lệ tối thiểu mà pháp luật quy định.

Thứ ba, khi quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia cáckhoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương,hội đồng nhân dân tỉnh phải căn cứ vào tỷ lệ phần trăm phânchia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ giao và cácnguồn thu ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ.

Thứ tư, khi phân giao nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp thịxã thành phố thuộc tỉnh, phải có nhiệm vụ chi đầu tư xâydựng các công trình công cộng phục vụ cho ngành giáo dục,cho hoạt động giao thông đô thị và cho các sinh hoạt khác.

Ngoài các khoản thu được tỉnh phân bổ, chính quyền xãvà các cấp tương đương được phép huy động các khoản đónggóp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân để xây dựng cáccông trình kết cấu hạ tầng của địa phương mình. Tuy nhiên,việc huy động, quản lý và sử dụng nguồn thu này phải tuânthủ quy định của pháp luật.