Hiện nay, cụm từ sáng kiến pháp luật được sử dụng tại nhiều bài viết, tài liệu và trong nhiều cuộc hội thảo. Tuy nhiên, trong các quy định của pháp luật hoàn toàn không sử dụng cụm từ này. Điều này đã dẫn đến việc hiểu khác nhau, chưa hoàn toàn thống nhất về khái niệm sáng kiến pháp luật :

            Có ý kiến cho rằng “sáng kiến pháp luật” là bước khởi đầu của quy trình lập pháp, là cơ sở để hình thành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và quyền sáng kiến pháp luật bao gồm quyền của các chủ thể do luật định được trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, cách giải thích này có điểm chưa hợp lý vì nếu “sáng kiến pháp luật” là bước khởi đầu của quy trình lập pháp, là cơ sở để hình thành Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội thì khó lý giải tại sao quyền trình dự án luật, pháp lệnh lại thuộc về quyền sáng kiến pháp luật? theo quy định của pháp luật thì một dự án luật, pháp lệnh chỉ được trình ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi đã qua các bước của quy trình lập pháp như soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến…

            Có ý kiến cho rằng quyền “sáng kiến pháp luật” được thực hiện ở các giai đoạn khác nhau của quy trình lập pháp và quyền này bao gồm quyền của các chủ thể do luật định được trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

             Có ý kiến cho rằng quyền “sáng kiến pháp luật” bao gồm không chỉ quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội mà còn có cả quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vì pháp luật hiện hành đang quy định về cả 3 loại quyền này của các chủ thể có thẩm quyền tương ứng.

            - Cũng có ý kiến cho rằng khái niệm sáng kiến pháp luật phải được hiểu theo nghĩa rộng không phải chỉ là quyền của các chủ thể có thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh mà còn là quyền của mọi công dân, cơ quan, tổ chức trong việc đưa ra các đề nghị, kiến nghị về xây dựng luật, pháp lệnh.

            Có thể nói, hoạt động lập pháp là một trong các chức năng cơ bản và là hoạt động chủ yếu nhất của Nghị viện các nước nói chung và của Quốc hội nước ta nói riêng. Các quyền trình dự án luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội và của các chủ thể khác do luật định đều là những quyền có vị trí rất quan trọng trong quy trình lập pháp, có vai trò ảnh hưởng quyết định tới hiệu quả và chất lượng của hoạt động lập pháp. Để nâng cao hơn nữa vị trí, vai trò của đại biểu Quốc hội với tính chất là những người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội, thì rất cần thiết phải có cơ chế hỗ trợ đại biểu Quốc hội thực hiện có hiệu quả cả 3 quyền cụ thể nêu trên. Từ những ý kiến khác nhau về quyền sáng kiến pháp luật như đã trình bày ở trên, theo tôi để tránh sự tranh cãi thì nên nêu thẳng tên các quyền có liên quan đến vấn đề này theo đúng tên gọi được pháp luật quy định, đó là quyền trình dự án luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

 Quy định của pháp luật về quyền trình dự án luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội

Do tính chất quan trọng của các quyền trình dự án luật; kiến nghị về luật trong hoạt động lập pháp nên các quyền này được ghi nhận trong Hiến pháp và tiếp đó được mở rộng và cụ thể hoá ở các văn bản pháp luật.

Từ các quy định của Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức TAND, Luật tổ chức VKSND, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật…., có thể nêu ra nội dung của các quyền trình dự án luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh như sau:

            - Quyền trình dự án luật, pháp lệnh: là quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh ra trước Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự, thủ tục do luật định của các chủ thể có thẩm quyền. Các chủ thể có thẩm quyền được Hiến pháp (Điều 87) và pháp luật (Luật tổ chức Quốc hội, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật…) quy định bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của mặt trận. Quyền trình dự án luật được thực hiện bằng việc trình dự án luật mới, dự án luật sửa đổi, bổ sung luật hiện hành (Điều 71 Luật tổ chức Quốc hội - Điều này của Luật tổ chức Quốc hội không quy định về quyền trình dự án pháp lệnh).

                - Quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh: là quyền chỉ riêng có của đại biểu Quốc hội  trong việc đề nghị với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội  xem xét, quyết định  việc soạn thảo một dự án luật, dự án pháp lệnh. Quyền kiến nghị về luật được thực hiện bằng việc kiến nghị ban hành luật mới, hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành (Điều 71 Luật tổ chức Quốc hội - Điều này của Luật tổ chức Quốc hội không quy định về quyền trình kiến nghị về pháp lệnh).

            - Quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh: là quyền của các chủ thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định đưa các dự án luật, pháp lệnh vào Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội để trình Quốc hội xem xét, thông qua (Điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm luật).

            Như vậy, có thể thấy rằng chỉ có đại biểu Quốc hội mới có đủ cả 3 quyền nêu trên. Lịch sử phát triển của pháp luật quy định về vấn đề này cho thấy vai trò của đại biểu Quốc hội ngày càng được khẳng định và mở rộng. Các Hiến pháp năm 1946, 1959 chưa quy định đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật. Hiến pháp năm 1980 mới bắt đầu khẳng định quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội, tuy nhiên quyền của đại biểu Quốc hội khi đó cũng chỉ được quy định giống các chủ thể có thẩm quyền khác. Chỉ tới Hiến pháp năm 1992, đại biểu Quốc hội ngoài quyền trình dự án luật còn được bổ sung thêm quyền kiến nghị về luật (mà các chủ thể khác không có).

            Trình tự, thủ tục thực hiện các quyền nêu trên được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm luật với các nội dung cơ bản như sau:

- "Điều 22. Lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

…

2. Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật được quy định tại Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ. Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế - xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản. Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng được gửi đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ.

…"

- “Điều 24. Bảo đảm thực hiện chương trình

…

Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự án pháp lệnh đã được quyết định trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo, bảo đảm chất lượng và thời hạn trình dự án”

- ''Điều 25. Thành lập Ban soạn thảo

…

2. Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp sau đây:

a) Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực;

b) Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình;

c) Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trình;

d) Dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình.

...''

- ''Điều 28. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết

1. Cơ quan, tổ chức trình dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a) Chỉ đạo Ban soạn thảo trong quá trình xây dựng dự án, dự thảo;

b) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến dự án, dự thảo;

c) Xem xét, quyết định việc trình dự án luật, dự thảo nghị quyết ra Quốc hội, trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trong trường hợp chưa trình được dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết theo chương trình thì phải kịp thời báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội và nêu rõ lý do.

2. Đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự án pháp lệnh có nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại khoản 1 Điều này. Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình.

….''

            - Đồng thời, Luật BHVBQPPL quy định tương đối rõ ràng về trình tự, thủ tục đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh: giống như trình tự, thủ tục trình dự án luật, pháp lệnh của các chủ thể khác.

            Thực trạng đại biểu Quốc hội thực hiện các quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

            Hiện nay, chưa có báo cáo chính thức tổng kết việc đại biểu Quốc hội thực hiện các quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, qua thực tiễn có thể nhận thấy hầu hết các dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, MTTQVN và các tổ chức thành viên đưa ra đề nghị xây dựng và trình dự án trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; còn các đại biểu Quốc hội hầu như rất ít thực hiện các quyền này. Do hiện nay pháp luật chưa quy định cụ thể về trình tự đại biểu Quốc hội trình kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nên nếu hiểu các ý kiến phát biểu của đại biểu Quốc hội về CTXDL,PL tại Hội trường cũng là việc trình kiến nghị thì trên thực tế đại biểu Quốc hội mới chủ yếu thực hiện hoạt động này. Việc đại biểu Quốc hội gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tới Ủy ban thường vụ Quốc hội để Ủy ban thường vụ Quốc hội dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội cũng rất ít được thực hiện và nếu có được thực hiện thì cũng không có nhiều trường hợp được chấp nhận. Còn việc đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì gần như là cá biệt (theo thông tin được biết, thì trong một khóa Quốc hội trước đây có một đại biểu Quốc hội trình dự án luật về thuế sử dụng đất nông nghiệp; trong khóa XI, có một đại biểu Quốc hội đề nghị cho trình một dự án Pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội).

            Tình trạng trên do nhiều nguyên nhân. Có thể nêu ra một số nguyên nhân cơ bản như sau:

                - Đa số các đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm, ngoài công việc đại biểu còn phải thực hiện các công việc theo nhiệm vụ nơi mình công tác. Trong khi đó, để trình được dự án luật, pháp lệnh thì phải cần rất nhiều thời gian để thực hiện cả một quy trình của việc xây dựng luật, pháp lệnh.

            - Để có thể đưa ra được một đề nghị, kiến nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh có chất lượng (với các nội dung như sự cần thiết, phạm vi điều chỉnh và các nội dung cơ bản, dự báo tác động kinh tế-xã hội….) và đặc biệt là trường hợp soạn thảo dự án luật, pháp lệnh thì cần phải có kinh phí tài chính và bộ phận giúp việc có chuyên môn cao. Tuy nhiên, hầu hết các đại biểu Quốc hội không có bộ phận giúp việc riêng cho mình trong hoạt động đại biểu và kinh phí để bảo đảm xây dựng dự án mới chỉ được quy định rất chung (do VPQH bảo đảm điều kiện), chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện.

            - Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hiện nay luôn quá tải vì vậy để đưa được một dự án vào chương trình không phải là việc đơn giản. Trong tình hình này, thì đề nghị của các chủ thể như Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, Ủy ban của Quốc hội …(là các chủ thể có năng lực và điều kiện hơn trong việc xây dựng dự án) sẽ dễ được Quốc hội chấp nhận hơn so với đề nghị của các cá nhân đại biểu Quốc hội.

            - Việc đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ít có tiền lệ, quy trình, thủ tục còn nhiều điểm chưa được cụ thể do đó nhiều đại biểu Quốc hội còn chưa quan tâm và còn e dè trong việc thực hiện.

Một số kiến nghị

            Xuất phát từ những vấn đề về lý luận và thực tiễn như đã trình bày ở 2 phần trên, xin đề xuất một vài kiến nghị về việc hoàn thiện quy trình xây dựng luật, pháp lệnh để góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho đại biểu Quốc hội thực hiện các quyền trình dự án luật, pháp lệnh kiến nghị về luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:

            - Pháp luật cần phân biệt rõ ràng hơn về kiến nghị về luật, pháp lệnh và về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội vừa có quyền đưa ra đề nghị, vừa có quyền đưa ra kiến nghị. Vậy cũng cần làm rõ giá trị pháp lý của mỗi loại quyền này.

- Luật BHVBQPPL quy định yêu cầu rất chặt chẽ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, chuẩn bị công phu (cụ thể là : phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh, những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế - xã hội; dự kiến nguồn lực thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo). Riêng đối với kiến nghị của ĐBQH thì không quy định về yêu cầu đối với kiến nghị. Trong điều kiện hoạt động hiện nay của QH nước ta, để ĐBQH có thể thực hiện quyền kiến nghị của mình thì không nên yêu cầu quá cao đối vơi các kiến nghị (khác với các cơ quan, tổ chức khác có đủ bộ máy, nguồn lực để thực hiện các yêu cầu đặt ra đối với đề nghị xây dựng về luật, pháp lenẹh). Tuy nhiên, không phải vì vậy mà pháp luật không cần quy định một yêu cầu nào đối với kiến nghị. Việc đặt ra những yêu cầu nhất định đối voiứ kiến nghị (phù hợp với khả năng thực hiện của ĐBQH) sẽ bảo đảm nanag cao trách nhiệm của đại biểu, nâng cao chất lượng của kiến nghị, bảo đảm sự thống nhất trong việc thực hiện, đồng thời tạo điều kiện cho QH, các cơ quan có thẩm quyền khác trong việc nghiên cứu, xem xét các kiến nghị. Mặt khác, chỉ khi các kiến nghị có căn cứ, có cơ sở thì các kiến nghị đó mới dễ được chấp nhận và khi đó thì quyền của đại biểu về kiến nghị mới đi vào thực chất.

Tuy nhiên, để đại biểu Quốc hội có điều kiện thực hiện được các quyền này thì cũng giống như đối với quyền trình dự án luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội cũng phải được Văn phòng Quốc hội hoặc Đoàn đại biểu Quốc hội bảo đảm các điều kiện cần thiết để xây dựng các kiến nghị, đề nghị (tương tự quy định của Luật BHVBQPPL: “Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình”).

Đồng thời, cần phải quy định: kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội gửi tới Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được đưa vào dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội để Quốc hội xem xét, quyết định.

            - Luật BHVBQPPL cần có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục đại biểu Quốc hội trình kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Đây là một quyền quan trọng của đại biểu Quốc hội; trong Hiến pháp và Luật chỉ có quy định về việc trình dự án luật, pháp lệnh, trình kiến nghị về luật, pháp lệnh ra trước Quốc hội, UBTVQH, không có quy định về việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ra trước QH, UBTVQH, điều đó chứng tỏ tầm quan trọng của việc trình kiến nghị. Vì vậy, việc trình kiến nghị cũng phải được đưa vào dự kiến Chương trình kỳ họp QH như đối với việc trình dự án luật. (Theo tôi, không thể coi việc đại biểu gửi kiến nghị tới Ủy ban thường vụ Quốc hội là việc trình kiến nghị trước Quốc hội vì kiến nghị đó có thể không được các cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vào dự kiến Chương trình; cũng không thể coi việc đại biểu phát biểu tại Hội trường về Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đồng nhất với việc trình kiến nghị vì theo quy định của Luật TCQH, kiến nghị của đại biểu Quốc hội phải được Ủy ban pháp luật thẩm tra…)

            - Luật BHVBQPPL đã quy định tương đối rõ ràng về trình tự, thủ tục đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh: giống như trình tự, thủ tục trình dự án luật, pháp lệnh của các chủ thể khác. Tuy nhiên trên thực tế, quy định này khó được thực hiện nếu không khắc phục được một số vấn đề sau đây trong quy định của pháp luật cũng như trong tổ chức thực hiện luật:

            + Sau khi Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được Quốc hội thông qua thì vấn đề quan trọng là làm sao để đại biểu Quốc hội có nguyện vọng trình dự án được giao việc trình dự án. Đây là vấn đề liên quan đến khâu tổ chức thực hiện Chương trình. Theo tôi, Ủy ban thường vụ Quốc hội nên quan tâm, khuyến khích việc này và trước hết nên bắt đầu từ các dự án luật, pháp lệnh đơn giản, phù hợp với khả năng và điều kiện của đại biểu Quốc hội.

            + Luật BHVBQPPL quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo trong trường hợp dự án do đại biểu Quốc hội trình. Đại biểu Quốc hội sẽ chỉ đạo Ban soạn thảo trong việc soạn thảo. Tuy nhiên, trên thực tế quy định sẽ khó thực hiện có hiệu quả (khác với các trường hợp khác như khi Chính phủ là cơ quan trình thì các Bộ sẽ là thường trực cơ quan soạn thảo; quan hệ giữa Chính phủ với các Bộ là quan hệ hành chính, chỉ đạo, điều hành…). Tôi cho rằng cần có quy định cụ thể hơn về mối quan hệ cũng như trách nhiệm của Ban soạn thảo với đại biểu Quốc hội trình dự án. Đồng thời cũng cần quy định theo hướng Ủy ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soan thảo trên cơ sở đề nghị của đại biểu Quốc hội về các thành viên Ban soạn thảo.

            + Cần có quy định về việc tạo điều kiện thời gian cho đại biểu Quốc hội trong trường hợp đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh (hiện nay, Luật TCQH quy định đại biểu Quốc hội được dành ít nhất 1/3 thời gian làm việc để thực hiện nhiệm vụ đại biểu. Theo tôi, trong trường hợp đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì thời gian này phải được quy định tăng lên).

            + Việc xây dựng các dự án đòi hỏi kinh phí rất lớn. Hiện nay kinh phí xây dựng pháp luật từ NSNN mới chỉ là kinh phí hỗ trợ. Đối với các cơ quan, tổ chức trình dự án luật thì các cơ quan này còn có điều kiện huy động các nguồn lực khác dành cho soạn thảo. Nhưng đại biểu Quốc hội thì không có điều kiện thực hiện điều này.  Vì vậy, trong trường hợp đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì cần phải có quy định riêng về kinh phí xây dựng luật, pháp lệnh.

            + Luật BHVBQPPL quy định: “Văn phòng Quốc hội bảo đảm điều kiện cần thiết cho Ban soạn thảo dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình”. Tuy nhiên, quy định này còn rất chung, chưa có cơ chế cụ thể để thực hiện.