Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Các tiêu chí đánh giá văn bản quy phạm pháp luật khi tiến hành rà soát, hệ thống hoá.

2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

Để tiến hành rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả, cần nắm vững một số khái niệm sau đây:

2.1.1. Khái niệm văn bản

Văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp.

Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ.

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế...

Từ khái niệm văn bản, có thể xác định được khái niệm văn bản quy phạm pháp luật.

Khái niệm này đã được thể hiện trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam (năm 1996).

2.1.2. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. (Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996)

Văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:

1. Văn bản do Quốc hội ban hành: Hiến pháp, Luật (bao gồm Bộ luật và Luật), Nghị quyết.

Văn bản do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành: Pháp lệnh, Nghị quyết.

2. Văn bản do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác ở Trung ương ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, đó là:

a) Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước;

b) Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;

c) Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;

d) Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao; Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;

đ) Nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị , tổ chức chính trị - xã hội.

3. Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên; Văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp:

a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;

b) Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.

2.1.3. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có đầy đủ 4 yếu tố sau đây:

a) Là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành với hình thức được quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nêu trên đây.

b) Là văn bản được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo đúng trình tự, thủ tục quy định đối với từng hình thức văn bản tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 101/CP ngày 23.9.1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

c) Là văn bản có chứa các qui tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự liệu trước những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra; khi đó con người tham gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định.

d) Là văn bản được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế. Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm (chế tài hành sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự.v.v...).

Những văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhưng không có đủ 4 yếu tố trên thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Nguyễn Văn A vì có hành vi đánh cãi nhau, vi phạm điểm a khoản 1 Điều 5 Nghị định số 49/CP ngy 15/8/1996, hoặc Quyết định của Bộ trưởng Bộ X. về việc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính đối với Trần Văn B, là một công chức đang công tác tại Bộ X.

2.1.4. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được ban hành nhưng có kèm theo một văn bản dưới tên gọi khác như: Điều lệ, Quy chế, Bản quy định. Văn bản này là bộ phận không thể tách rời với văn bản quy phạm pháp luật. Hiệu lực của văn bản này phụ thuộc vào hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật mà nó được ban hành kèm theo. Tự bản thân văn bản này không thể tồn tại độc lập với đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quy chế thực hiện dân chủ ở xã được ban hành kèm theo Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 của Chính phủ; hoặc Quy chế về cơ sở giáo dục ban hành kèm theo Nghị định số 32/CP ngày 14/4/1997 của Chính phủ.

2.1.5. Điều ước quốc tế.

Điều ước quốc tế - một trong những hình thức văn bản pháp lý chủ yếu chứa đựng các quy phạm pháp luật quốc tế. Theo Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế (năm 1998) thì điều ước quốc tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết giữa nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và một hoặc nhiều quốc gia, tổ chức quốc tế hoặc chủ thể khác của pháp luật quốc tế.

Tên gọi của điều ước quốc tế rất khác nhau: Hiệp ước, Hiệp định, Công ước, Định ước, Nghị định thư, Công hàm trao đổi.v.v....

Ví dụ: Hiệp định tương trợ tư pháp giữa Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được ký kết ngày 19 tháng 10 năm 1998.

2.1.6. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản hành chính thông thường.

Các văn bản hành chính thông thường không phải là văn bản quy phạm pháp luật mà được ban hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi... của các cơ quan hành chính Nhà nước. Tuy nhiên, có trường hợp các văn bản này lại chứa đựng một số quy phạm pháp luật. Do vậy, khi tiến hành rà soát, hệ thống hóa, cần chú ý đến đặc điểm này và không nên bỏ qua chúng. Dưới đây là một số văn bản hành chính thông thường:

- Thông cáo là văn bản để thông báo công khai một quyết định hay một sự kiện quan trọng về đối nội, đối ngoại (ví dụ: Thông cáo về kết quả phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Thông cáo của Bộ Ngoại giao về chuyến đi thăm chính thức Cộng hoà Liên bang Nga của Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam).

- Thông báo là văn bản để thông tin về hoạt động của cơ quan Nhà nước nhằm truyền đạt kịp thời các quyết định của cơ quan có thẩm quyền (ví dụ: Thông báo của Bộ Tư pháp số 2335/TB-BTP ngày 20/12/2000 về việc thực hiện chế độ nghỉ hưu đối với công chức theo quy định của pháp luật hiện hành).

- Công văn (công thư) là văn bản giao dịch chính thức giữa các cơ quan Nhà nước với nhau hay giữa các cơ quan Nhà nước với đoàn thể, tổ chức xã hội; để trình với cấp trên một đề án, một dự thảo văn bản; đề nghị cơ quan cấp trên giải quyết một việc cụ thể; giải quyết đề nghị của cơ quan cấp dưới; đôn đốc cơ quan cấp dưới thực hiện các quyết định của cấp trên.

- Công điện là văn bản để thông tin hoặc truyền đạt nhanh lệnh của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong những trường hợp cần thiết và cấp bách mà bằng cách gửi công văn thông thường sẽ không kịp thời gian. (Ví dụ Công điện của Thủ tướng Chính phủ gửi ủy ban nhân dân các tỉnh về phòng, chống bão, lũ lụt...)

2.1.7. Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với các văn bản áp dụng pháp luật.

Văn bản áp dụng pháp luật là văn bản pháp lý cá biệt mang tính quyền lực do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các quy phạm pháp luật, nhằm xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật. Đây là các văn bản mang tính cá biệt, chỉ áp dụng một lần như quyết định bổ nhiệm, nâng bậc lương, khen thưởng, kỷ luật; quyết định xử phạt vi phạm hành chính; quyết định hay bản án của Tòa án.

2.2 Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

2.2.1. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật:

Theo Điều 75, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được tính như sau:

- Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố.

Trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật này quy định cụ thể ngày có hiệu lực khác thì áp dụng theo quy định đó. Ví dụ: Luật Hôn nhân và Gia đình số 22/2000/QH10 quy định tại Điều 109 là luật có hiệu lực từ ngày 01/01/2001, thì hiệu lực của luật tính từ thời điểm này mà không tính từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực từ ngày đăng Công báo, trừ trường hợp văn bản có quy định ngày có hiệu lực khác.

- Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền khác ở Trung ương ban hành có hiệu lực sau mười lăm ngày kể từ ngày ký hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu có quy định tại văn bản đó. Ví dụ: Nghị định số 03/2000/NĐ-CP ngày 03/02/2000 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày 03/02/2000, căn cứ vào Điều 38 của Nghị định nói trên.

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.

2.2.2. Hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật.

Theo Điều 76, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật mới có thể được quy định hiệu lực trở về trước. Nói chung, đối với các trường hợp mà văn bản quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn thì văn bản đó không quy định hiệu lực trở về trước.

2.2.3. Những trường hợp ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật.

Theo Điều 77, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy phạm pháp luật ngưng hiệu lực trong những trường hợp sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật bị đình chỉ thi hành, thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc:

+ Không bị hủy bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực;

+ Bị hủy bỏ thì văn bản hết hiệu lực.

- Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải quy định rõ tại quyết định đình chỉ thi hành, quyết định xử lý của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền .

- Quyết định đình chỉ, quyết định xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải được đăng Công báo, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.

Ví dụ: Nghị định số 18/CP ngày 24/02/1997 của Chính phủ quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực ngân hàng. Nghị định này đã bị tạm hoãn thi hành bằng Quyết định số 764/TTg ngày 10/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ (đăng trên Công báo số 20, năm 1997, trang 1342).

2.2.4. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực.

Theo Điều 78, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hay một phần trong các trường hợp sau:

- Hết thời hạn có hiệu lực ghi trong văn bản;

- Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan Nhà nước đã ban hành văn bản đó;

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền;

- Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hay một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới. ở đây, cần lưu ý một điểm là trong thực tế, rất nhiều trường hợp văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau chỉ quy định ngắn gọn tại phần "Điều khoản thi hành" một câu "Những quy định trước đây trái với văn bản này đều bị bãi bỏ". Điều này dẫn đến sự lúng túng của người thực hiện vì có thể giải thích khác nhau và hiểu khác nhau. Có người cho là trái, có người cho là không trái với văn bản mới, do đó dẫn đến hiện tượng áp dụng không thống nhất vì không biết là những quy định trong các văn bản cũ trái hay vẫn còn phù hợp.

2.2.5. Hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng.

Theo Điều 79, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì:

- Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước Trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản có quy định khác. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo ngày 02/12/1998 quy định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Luật này có hiệu lực trong phạm vi toàn lãnh thổ Việt Nam và được áp dụng đối với mọi công dân, cơ quan, tổ chức trong việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Ví dụ: Chỉ thị số 27/CT-UB-NC ngày 10/8/1996 của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về việc triển khai thực hiện Nghị định số 19/CP ngày 06/4/1996 của Chính phủ ban hành Quy chế giáo dục tại xã, phường, thị trấn đối với những người vi phạm pháp luật. Chỉ thị này có hiệu lực trong phạm vi địa bàn hành chính của thành phố Hồ Chí Minh.

- Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực đối với cơ quan, tổ chức, người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hoặc Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Ví dụ: Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính ngày 06/7/1995 quy định tại điểm d, khoản 1, Điều 5 về việc cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thì bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.

2.2.6. Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật.'

Theo Điều 80, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì:

- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực, trong trường hợp văn bản có quy định hiệu lực trở về trước, thì áp dụng theo quy định đó;

- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn;

- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật quy định về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau;

- Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.

2.3 Tiêu chí đánh giá văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình rà soát, hệ thống hoá.

2.3.1. Tiêu chí hợp hiến, hợp pháp, thống nhất.

Đây là tiêu chí đặc biệt quan trọng đối với các văn bản quy phạm pháp luật. Sự vi phạm tiêu chí này sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới giá trị pháp lý của chính văn bản quy phạm pháp luật đó. Tiêu chí pháp lý được thể hiện cụ thể như sau:

a. Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản được ban hành đúng thẩm quyền.

Thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước đã được quy định từ Điều 13 đến Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và tại Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật này (xem Phụ lục 4a). Nếu trái với các quy định tại các văn bản nói trên thì văn bản pháp luật đó không đảm bảo tiêu chí pháp lý.

b. Văn bản quy phạm pháp luật phải có nội dung phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên.

c. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật phải đồng bộ, không mâu thuẫn, chồng chéo:

+ Tính đồng bộ thể hiện ở sự thống nhất giữa các quy định trong mỗi ngành luật, mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm trong một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể;

+ Mâu thuẫn, là giữa các văn bản đã ban hành điều chỉnh một vấn đề lại có các quy định khác nhau, thậm chí trái ngược nhau;

+ Chồng chéo: Là trường hợp các văn bản do nhiều cơ quan ban hành cùng quy định về một vấn đề (giống nhau hoặc trái ngược nhau).

2.3.2. Tiêu chí thứ hai: tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật.

a. Văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với thực tế tình hình kinh tế - xã hội.

Sự phù hợp này thể hiện ở việc các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không bị "tụt hậu" hoặc "vượt xa" thực trạng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước hay của từng địa bàn khu vực. Ví dụ: sau Đại hội Đảng lần thứ VI, khi bước vào kinh tế thị trường, vẫn có những tỉnh ra quyết định không cho nông dân bán nông sản dư thừa - đây là một quyết định "tụt hậu".

b. Văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với văn hoá, truyền thống, phong tục, tập quán tiến bộ của dân tộc.

Các yếu tố văn hoá, truyền thống, phong tục, tập quán và pháp luật trong quá trình phát triển có ảnh hưởng lẫn nhau, cùng tạo ra sức mạnh chung. Nếu văn bản quy phạm pháp luật đi chệch hoặc trái với tiêu chí văn hoá, phong tục, tập quán của dân tộc thì khó phát huy được tác dụng. Về áp dụng phong tục, tập quán. Điều 6 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2000 quy định: "Trong quan hệ hôn nhân và gia đình, những phong tục, tập quán thể hiện bản sắc của mỗi dân tộc mà không trái với những nguyên tắc quy định tại Luật này thì được tôn trọng và phát huy". Đây là một quy định phù hợp với điều kiện Việt Nam.

c.Văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với đối tượng tác động.

Để văn bản quy phạm pháp luật được mọi người tự giác thực hiện, các quy định trong văn bản đó phải phản ánh được các quyền và lợi ích hợp pháp của họ, phù hợp với lợi ích chung của xã hội. Do vậy, các quy định pháp luật về trách nhiệm của cá nhân hay tổ chức cần phải phù hợp với điều kiện vật chất, tinh thần, độ tuổi, tâm sinh lý, trình độ nhận thức của người thi hành... thì mới đảm bảo được khả năng thi hành cao.