III KIỂM SOÁT CỦA NHÀ Nước Đối Với HOẠTĐỘNG CHẤP HÀNH Và QUYẾT TOÁN NGÂN SÁCHNHÀ Nước

Kiểm soát hoạt động chấp hành và quyết toán ngân sáchnhà nước là quá trình xem xét việc tuân thủ pháp luật vềchấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước nhằm pháthiện, ngăn chặn nguy cơ vi phạm pháp luật trong quá trìnhchấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước.

Việc kiểm soát quá trình chấp hành ngân sách nhà nướccó thể được thực hiện bởi cả hai nhánh quyền lực công là cơquân lập pháp và cơ quan hành pháp, tuy rằng cơ chế kiểm~ soát của hai loại cơ quan này có sự khác nhau đáng kể.

1. Kiểm soát của cơ quan lập pháp

Với tư cách là cơ quan lập pháp, Quốc hội, Uỷ banThường vụ quốc hội không trực tiếp tiến hành các hành vikiểm soát hoạt động chấp hành, quyết toán ngân sách nhànước mà chỉ thực hiện chế độ giám sát đối với những nộidung thuộc thẩm quyền của mình.

- Kiểm soát của Quốc hội. Khoản 7Điều 15 Luật ngânsách nhà nước quy định: "Quốc hội giám sát việc thực hiệnngân sách nhà nước, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia,nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước, các côngtrình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinhtế xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quantrọng nhất '. Hoạt động giám sạt của Quốc hội đối với quátrình chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước được thựchiện bằng nhiều nội dung khác nhau,(l) cụ thể là:

+ Xem xét Báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủvề những vấn đề liên quan đến hoạt động chấp hành, quyếttoán ngân sách và giải trình những vấn đề phát sinh trướcQuốc hội.

+ Xem xét việc trả lời các chất vấn của các vị bộ trưởnggắn với nội dung chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước.

+ Có thể thành lập những uỷ ban lâm thời để điều tra vềnhững vấn đề gắn với chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước.

Dựa trên kết quả giám sát, Quốc hội có thể đưa ra quyếtđịnh thích hợp, bảo đảm hoạt động chấp hành, quyết toánngân sách Nhà nước được thực hiện theo đúng yêu cầu, mụcđích đã đặt ra.

Thực tế cho thấy, từ năm 2003 Quốc hội ngày càng pháthuy quyền giám sát của mình, đặc biệt là đối với những vấnđề liên quan đến quá trình chấp hành ngân sách nhà nước.

Đây là vấn đề luôn mang tính thời sự, chẳng hạn như tìnhtrạng thất thoát ngân sách trong cấp phát kinh phí và sử dụng ~kinh phí, đặc biệt là trong lĩnh vực chi ngân sách cho đầu tưxây dựng cơ bản; tình trạng sai phạm trong quá trình thực ~hiện các khoản thu về thuế, lệ phí và phí; sự bất hợp lý củachế độ tiền lương áp dụng cho đối tượng hưởng lương từngân sách nhà nước... Việc nâng cao, củng cố vai trò giámsát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động chấp hành và.quyết toán ngân sách là giải pháp được lựa chọn khá thànhcông ở nhiều nước trên thế giới và đương nhiên, giải phápnày cũng không phải là ngoại lệ đối với Việt Nam.

- Kiểm soát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Là cơ quanthay mặt cho Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốchội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền "giám sát việcthực hiện luật, nghị quyết của quốc hội, pháp lệnh, nghịquyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về lĩnh vực tài chính -ngân sách; giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước vàchính sách tài chính".(l) Thực hiện nhiệm vụ của mình, giữahai kỳ họp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể xem xét báocáo của Chính phủ về chấp hành, quyết toán ngân sách nhànước; xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn liênquan đến ngân sách nhà nước. Uỷ ban thường vụ Quốc hộicũng có thể xem xét báo cáo hoạt động của cơ quan cấp tỉnhkhi có dấu hiệu vi phạm pháp luật ngân sách nhà nước... Khicần thiết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng xem xét việc giảiquyết khiếu nại, tố cáo và tổ chức các đoàn giám sát để thựchiện giám sát hoạt động chấp hành ngân sách tại các cấpngân sách hoặc đối với các dự án phát triển kinh tế. Dựa trênkết quả giám sát, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể đình chỉviệc thi hành một phần hoặc toàn bộ đối với một văn bảnpháp luật về ngân sách nhà nước, kiến nghị cơ quan có thẩmquyền miễn nhiệm, bãi nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối vớicác cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật ngân sách với mứcđộ khác nhau.

Tham gia vào hoạt động giám sát chấp hành ngân sáchcòn có Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội trong nhữngtrường hợp cần thiết.(l)

- Kiểm soát của đại biểu Quốc hội. Với tư cách là ngườiđại diện cho dân chúng, đại biểu Quốc hội cũng tham giavào quá trình giám sát hoạt động chấp hành, quyết toán ngânsách nhà nước. Đại biểu Quốc hội được quyền tự tiến hànhhoạt động giám sát hoặc tham gia hoạt động giám sát củaĐoàn đại biểu quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Uỷ bancủa Quốc hội ở địa phương.

- Kiểm soát của Hội đồng nhân dân các cấp. Hội đồngnhân dân các cấp có trách nhiệm "giám sát việc thực hiệnngân sách đã được hội đồng nhân dân quyết định".(2) Theođó, nhiệm vụ giám sát hoạt động chấp hành ngân sách củaHội đồng nhân dân các cấp thực hiện những nội dung chủyếu sau:

+ Giám sát hoạt động chấp hành các khoản thu ngân sáchnhà nước tại địa phương. Đối với hoạt động chấp hành thungân sách, việc giám sát tính hợp pháp của các khoản thungân sách ở địa phương cần được chú trọng. Thực tiễn chothấy các khoản thu ngân sách ở địa phương trong nhiềutrường hợp không được thực hiện hợp pháp.

+ Giám sát hoạt động chấp hành các khoản chi ngân sáchtại địa phương. Hoạt động chi ngân sách luôn đặt ra yêu cầuđúng pháp luật, có hiệu quả và tiết kiệm. Vì vậy, hoạt độnggiám sát chấp hành chi ngân sách của nội động nhân dâncũng chú trọng tới vấn đề trên. Đối với hoạt động chi cónguồn gốc từ đóng góp của công chúng, hội đồng nhân dâncần phối hợp với các tổ chức xã hội tại địa phương để hoạtđộng giám sát có hiệu quả.

Để thực hiện tết nhiệm vụ giám sát, hội đồng nhân dâncác cấp cần phải dựa trên một số cơ sở pháp lý cơ bản như:

+ Hệ thống các văn bản pháp luật ngân sách nhà nước docơ quan có thẩm quyền ban hành. Hoạt động chấp hành ngânsách địa phương được thực hiện trên cơ sở các văn bản phápluật do chính quyền trung ương và các văn bản do chínhquyền địa phương ban hành (chẳng hạn, ban hành các loạiphí áp dụng cho địa phương đó; phân chi các khoản thu giữacác cấp ngân sách địa phương). Các văn bản do địa phươngban hành thường là cơ sở để các cấp ngân sách địa phươngthực hiện do tính chi tiết và cụ thể.

+ Dự toán ngân sách đã được hội đồng nhân dân quyết định.

+ Các chương trình, mục tiêu kinh tế - xã hội ở địa phương.

+ Các dự án đầu tư được sử dụng từ nguồn kinh phí dovay, đóng góp theo nguyên tắc tự nguyện của tổ chức, cá nhân.

2. Kiểm soát của cơ quan hành pháp

Nếu hoạt động kiểm soát của hệ thống cơ quan lập phápthực hiện chủ yếu thông qua quá trình giám sát thì hoạt độngkiểm soát của hệ thống cơ quan hành pháp là việc kiểm tra,thanh tra trực tiếp đối với hoạt động chấp hành và quyết toánngân sách nhà nước.

Kiểm soát chung đối với chấp hành, quyết toán ngânsách nhà nước thuộc về trách nhiệm của Chính phủ. Nộidung kiểm soát hoạt động chấp hành ngân sách của Chínhphủ bao gồm:

- Kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước, báo cáoQuốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thực hiệnngân sách nhà nước, các dự án và công trình quan trọng quốcgia, các chương trình phát triển kinh tế xã hội, các công trìnhxây dựng cơ bản quan trọng khác.

- Kiểm tra nghị quyết của hội đồng nhân dân cấp tỉnh vềcác vấn đề thuộc lĩnh vực tài chính - ngân sách. Trường hợpnghị quyết trái với quy định của cơ quan nhà nước cấp trên,Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thực hiện và đề nghị Uỷban thường vụ Quốc hội bãi bỏ.(l)

Đối với từng hoạt động cụ thể, cơ quan tài chính có tráchnhiệm kiểm soát hoạt động dựa trên những tiêu chuẩn, địnhmức, điều kiện áp dụng cho từng loại chủ thể, từng lĩnh vựckhác nhau.

Để phục vụ quá trình kiểm tra, giám sát của Nhà nước vànhân dân đối với hoạt động chấp hành, quyết toán ngân sáchnhà nước, cơ quan kiểm toán nhà nước có vai trò đặc biệtquan trọng.

Theo thông lệ quốc tế, kiểm toán nhà nước là tổ chức đặcbiệt được thành lập để thực hiện chức năng kiểm toán báocáo tài chính, kiểm toán tuân thủ( 1~ và kiểm toán hoạt động(2)đối với các đơn vị được kiểm toán. Như vậy, hoạt động kiểmtoán ~ gắn với quá trình kiểm tra tổng thể hoạt động chấphành, quyết toán ngân sách nhà nước của tất cả các chủ thểcó liên quan, từ các cấp ngân sách, đến các đơn vị sử dụngngân sách và các đối tượng khác có quản lý, sử dụng vốn tàisản nhà nước. Cho dù tổ chức kiểm toán nhà nước có đượcthiết kế theo mô hình nào (là cơ quan của Chính phủ hay làcơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập) thì cơ quan nàyvẫn có chức năng cơ bản là tiến hành các hoạt động kiểmtoán mang tính độc lập với các chủ thể khác và chỉ tuân theotheo pháp luật. Nhiệm vụ của kiểm toán nhà nước là kiểmtra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báocáo tài chính, quyết toán ngân sách; tính tuân thủ, tính hiệuquả, tính kinh tế và tính hiệu lực trong quản lý, sử dụng ngânsách, vốn và tài sản nhà nước. Kiểm toán nhà nước thực hiệndựa trên những căn cứ nhất định, theo các chuẩn mực doTổng kiểm toán nhà nước ban hành.

3. Kiểm soát của nhân dân đối với quá trình chấphành, quyết toán ngân sách nhà nước

Chấp hành ngân sách, suy đến cùng là hoạt động củanhân dân, phục vụ lợi ích cho nhân dân. Điều đó có nghĩa,nhân dân có vai trò không thể thiếu trong quá trình kiểm soáthoạt động ngân sách nói chung và hoạt động chấp hành, quyết toán ngân sách nhà nước nói riêng.

Nhân dân có thể tham gia kiểm soát hoạt động chấphành, quyết toán ngân sách nhà nước bằng con đường trựctiếp hoặc gián tiếp.

Bằng con đường trực tiếp, thông qua chế độ thực hiệndân chủ cơ sở, người dân có thể tham gia kiểm soát hoạtđộng chấp hành, quyết toán ngân sách ở tất cả các cấp ngânsách, các đơn vị sử dụng ngân sách.

Để tạo căn cứ cho quá trình kiểm soát trực tiếp hoạt độngchấp hành, quyết toán ngân sách, pháp luật quy định tất cảcác cấp ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách phải thựchiện công khai tài chính.(l) Cụ thể là:

- Các cấp ngân sách phải công khai chi tiết số liệu dựtoán, quyết toán ngân sách nhà nước theo các chi tiêu đãđược Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn.

- Các đơn vị sử dụng ngân sách phải công khai việc phânbổ và sử dụng kinh phí ngân sách hàng năm.

Bằng con đường gián tiếp, nhân dân thực hiện kiểm soátgián tiếp qua người đại diện hoặc tổ chức đại diện như các tổchức chính trị - xã hội, Quốc hội, hội đồng nhân dân. Thôngqua những cuộc tiếp xúc, lấy ý kiến cử tri, người dân có cơhội bày tỏ ý kiến của mình với người đại diện đối với hoạtđộng chấp hành, quyết toán ngân sách ở tất cả các chủ thể cósử dụng ngân sách. Mặc dù khẳng định vị trí, vai trò củangười dân trong quá trình kiểm soát chấp hành, quyết toánngân sách nhà nước nhưng thực tế cho thấy, vai trò củangười dân chưa thực sự được phát huy. Có rất nhiều quy chếdân chủ cơ sở được ban hành, với nhiều cấp độ khác nhaunhưng chúng chưa thực sự đi vào đời sống và chưa đáp ứngđược yêu cầu thực tế đặt ra. Chế độ công khai tài chính, côngkhai phương thức thực hiện thu ngân sách, sử dụng kinh phíngân sách cho đầu tư được triển khai rất khác nhau ở các địaphương, các đơn vị sử dụng ngân sách, làm hạn chế cơ hộikiểm soát của dân chúng.