Chương I
Luật Hành chính và Khoa học Luật Hành chính
Luật hành chính là ngành luật về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước
I. Khái niệm luật hành chính
1. Khái niệm chung
Trong khoa học luật hành chính thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản lý của nhà nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy hành chính nhà nước.
Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nướcự là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, trị an, an toàn xã hội, thỏa mãn những nhu cầu hàng ngày của nhân dân.
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp đối với toàn xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính trị mà quyền lực nhà nước là trung tâm. Nhưng Chính phủ thực hiện chức năng của quyền hành pháp đó tất yếu phải thông qua một hệ thống tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhà nước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công dân. Cho nên, nói đến quản lý hành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp hơn là quản lý của bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động.
Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền ban hành các quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnh một cách đơn phương và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các quyết định do nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính và trong các trường hợp các cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài sản của tư nhân vì lợi ích quốc gia. Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các lĩnh vực của đời sống xã hội với vi phạm đối tượng không được định trước.
Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, với quyền lực tự định có tính trội của hành chính nhà nước xuất hiện tùy thuộc vào thực tế quản lý. Và ai cũng biết rằng hành chính là thiết chế nắm giữ bộ máy công lực theo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền ban hành các quy định mà đời sống của nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng quyền hạn và tăng cường quyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội. Vì thế, không thể không đặt hoạt động hành chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân.
Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhà nước phải chấp nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lực nhà nước ban hành. Bộ máy hành chính được toàn quyền hành động cai quản và phục vụ nhưng phải đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do, lợi ích chính đáng của dân, nhưng phải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm tổn hại tới lợi ích hợp pháp của họ. Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của Luật hành chính - một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định những quyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khác khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính.
Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắt buộc, cấm đoán trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác với các quy phạm điều chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư. Luật hành chính lồng vào các quan hệ của chính trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và tự do, giữa xã hội và cá nhân. Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống như chấm dứt hợp đồng của các tư nhân, pháp nhân. Vì thế, tước bỏ hiệu lực một quyết định hành chính chỉ có quyền lực nhà nước mới có thể làm được điều đó. Để cho hệ thống hành pháp đứng đầu là Chính phủ phục tùng các quy phạm pháp luật thì trong mọi trường hợp phải bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật và sức mạnh của phán quyết của các thẩm phán. Vì vậy, Luật hành chính gắn liền với lịch sử phát triển của chính trị; chính các quan điểm chính trị được thể hiện trong đường lối, chính sách và Hiến pháp là nền tảng triết lý của Luật hành chính. Trên căn bản những triết lý chính trị mà Luật hành chính dựa vào làm cho nội dung của Luật hành chính khá phức tạp. Thêm vào đó sự phong phú của các quan hệ quản lý và phục vụ còn bổ sung tính đa diện của ngành luật này. Tuy thế, nói một cách khái quát Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tổ chức quản lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước.
2. Đối tượng điều chính của Luật hành chính
Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn:
- Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất;
- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án và Viện kiểm sát;
- Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền hành pháp.
Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước làm nảy sinh nhiều quan hệ xã hội, được tổng hợp lại những nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau đây:
- Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp trên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước;
- Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau;
- Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tổ chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội;
- Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân;
- Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất của Luật hành chính vì đây là mối quan hệ phát sinh hằng ngày hằng giờ trong cuộc sống.
- Trong tất cả các quan hệ kể trên đều có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì không thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp.
3. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính
Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà Luật hành chính sử dụng chủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy, ra mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từ bản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy. Trong quan hệ pháp luật hành chính thường bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người nhân danh quyền hành pháp được giao quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theo pháp luật). Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộc phải thi hành quyết định của quyền hành pháp phục tùng bên được giao quyền lực nhà nước. Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyền lực đó. Nó là quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản lý vào các đối tượng chịu sự quản lý, nhưng không trực thuộc về tổ chức.
Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chính phương pháp thỏa thuận. ở đây tồn tại sự thỏa thuận của các bên tham gia quan hệ. Ví dụ, trong ban hành các quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyết định chung như Thông tư liên bộ, Nghị quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổng liên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước Trung ương); hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết định về một vấn đề nào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thỏa thuận với cơ quan khác. Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang. Trong trường hợp này thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc - các quan hệ xuất hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành do thỏa thuận. Ngoài ra trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợp đồng với công chức ngoại ngạch... tuy có sự thỏa thuận, nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế. Trong hợp đồng hành chính, một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ra những điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải tuân theo1.
Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật Hành chính là một ngành luậùt độc lậùp trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó luật hành chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước.
4. Hệ thống Luật hành chính.
Luật hành chính không phải là tổng hợp một cách máy móc, giản đơn các quy phạm, mà là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ với nhau. Các quy phạm Luật hành chính gồm: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục.
Các quy phạm vật chất luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất luật hành chính (Luật hành chính theo nghĩa truyền thống).
Các quy phạm thủ tục luật hành chính tạo thành ngành luật được gọi là Luật thủ tục hành chính.
Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phần riêng.
Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm của phần chung quy định:
- Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước;
- Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước;
- Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức Nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp;
- Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính Nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật.
Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng thống kê v.v... các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế quốc dân (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giao thông vận tải...); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hóa - xã hội (văn hóa, giáo dục, thể thao, y tế, lao động bảo hiểm ...); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc phòng, tư pháp...
Các quy phạm thủ tục hành chính quy định về các loại thủ tục hành chính khác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hành chính, tạo thành ngành luật thủ tục (tố tụng) hành chính1.
II. NGUồN CủA LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
1. Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam
Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tùy thuộc vào quan niệm chung về nguồn của pháp luật. Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổ biến quan niệm coi nguồn của pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật. Không coi những tiền lệ pháp và tập quán pháp là nguồn của pháp luật. Quan niệm như vậy chỉ có tác dụng nhấn mạnh vai trò của những văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật đầy đủ và toàn diện. Thực tế ở nước ta trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả lệ tiền lệ pháp ở trình độ khái quát, tổng hợp cao dưới hình thức những văn bản hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính. ở nhiều nước đều coi những tiền lệ pháp là nguồn của Luật hành chính, và coi Luật hành chính là ngành luật của những tiền lệ pháp. Từ đó có thể coi nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật hành chính, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng dẫn xét xử của Tòa án.
Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằm trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước. Đó là những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, văn bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công đoàn), văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng liên đoàn lao động Việt Nam về tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động), và kể cả văn bản hướng dẫn xét xử của Tòa án nhân dân tối cao. Nhưng không phải tất cả các văn bản đó, mà chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới là nguồn của Luật hành chính.
Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quy phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác, nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính.
2. Phân loại nguồn Luật hành chính
Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính. Mỗi cách phân loại có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhất định.
+ Theo cấp độ hiệu lực pháp lý của văn bản có:
- Văn bản luật
- Văn bản dưới luat
+ Theo phạm vi hiệu lực có:
- Văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành
- Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành
+ Theo chủ thể ban hành văn bản có:
- Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp)
- Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực, ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân)
- Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được Nhà nước ủy quyền
- Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội...)
- Văn bản do Hội đồng thảm phán Tòa án nhân dân Tối cao ban hành hướng dẫn hoạt động xét xử trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
3.Một số văn bản - nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính.
- Hiến pháp là đạo luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật, là nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam. Trong Hiến pháp 1992 nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở, nền tảng hoặc trực tiếp là quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. Ví dụ, chương I Hiến pháp 1992 về chế độ chính trị, trong đó có nhưng quy định về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của hệ thống chính trị của nước ta, chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với xã hội, Nhà nước; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa các dân tộc; Điều 6 về nguyên tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về dân chủ XHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước, xã hội; Điều 12 về Pháp chế XHCN; chương III Về văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ; chương IV Về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam Xã hội chủ nghĩa là những căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực nói trên. Chương V Về quyền và nghĩa vụ của công dân là cơ sở của quy chế pháp lý của công dân. Luật hành chính cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy định nêu trên tạo thành chế định Luật hành chính về địa vị pháp lý hành chính của công dân. Chương VIII Về Chính phủ, Chương IX Về Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, quy định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, của Thủ tướng chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của ủy ban, Chủ tịch ủy ban nhân dân các cấp.
- Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 30 tháng 9 năm 1992, công bố ngày 2 tháng 10 năm 1992, có vị trí đặc biệt quan trọng của hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam. Căn cứ vào chương VIII của Hiến pháp 1992 (từ Điều 109 đến Điều 117), Luật này quy định cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trình tự lập Chính phủ, cơ cấu tổ chức, hình thức làm việc, thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó thủ tướng, với các Bộ trưởng, với ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ.
Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính Nhà nước ở nước ta.
- Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (Luật sửa đổi) (thông qua ngày 20 tháng 6 năm 1994 công bố ngày 5 tháng 7 năm 1994, sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ngày 30 tháng 6 năm 1989) có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân. Các quy định trong luật này về ủy ban nhân dân chủ yếu tập trung tại chương III cụ thể hóa các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từ Điều 118 đến Điều 125). Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch ủy ban nhân dân, nhiều vấn đề thuộc địa vị pháp lý của ủy ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân về mối quan hệ giữa ủy ban, Chủ tịch ủy ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ở địa phương.
- Các đạo luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực như Bộ luật hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v...là nguồn quan trọng của Luật hành chính là cơ sở pháp Luật hành chính để quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêng của Luật hành chính.
- Pháp lệnh và nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội ( hoặc của Hội đồng Nhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ tịch nước ban hành trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng của Luật hành chính. Trong đó quan trọng đặc biệt là Pháp lệnh. Các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh hải quan, Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước, về quản lý các ngành và lĩnh vực như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng v.v...là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính.
- Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi có Hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam. Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị định Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ (Nghị định 15/CP của Chính phủ ban hành ngày 2 tháng 3 năm 1993; Nghị định 11/CP của Chính phủ ngày 24 tháng 01 năm 1998 ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ, các Nghị định hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ...). Các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính tạo nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớn của Luật hành chính.
- Các Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành và lĩnh vực (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước.
Trong các các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ý nghĩa quan trọng.
- Các Nghị quyết, Thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị- xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một số trường hợp.
- Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
- Các văn bản hướng dẫn hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân Tối cao cũng được coi là nguồn của Luật hành chính, đó là Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành chính nhà nướcv.v.
- Ngoài ra, các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của ủy ban nhân dân các cấp, có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của Luật hành chính. Ngoài ra các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước theo tên gọi theo quy định của Hiến pháp năm 1992, còn có những văn bản ban hành trước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả một số Sắc luật, Sắc lệnh của Chủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam.
Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của các chủ thể ban hành văn bản, vào nội dung pháp lý của từng văn bản, giới hạn về thời gian, về lãnh thổ và về đối tượng thi hành của văn bản đó.
4. Hệ thống hóa nguồn Luật hành chính
Luật hành chính là ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của Luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa các quy phạm của Luật hành chính. Từ thực tế đó dẫn đến tình trạng là các văn bản - nguồn của Luật hành chính chồng chéo, mâu thuẫn thiếu thống nhất đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn đề không được điều chỉnh. Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra mâu thuẫn giữa các văn bản, làm lộn xộn trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, công tác hệ thống hóa nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết.
Hệ thống hóa nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định.
Hệ thống hóa nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hành chính cân đối hoàn chỉnh thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật, pháp lệnh ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của pháp luật hành chính; làm cho nội dung các quy định của pháp luật hành chính phù hợp với những nhu cầu của quản lý hành chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu tiện lợi cho việc sử dụng.
Hoạt động hệ thống hóa nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo hai phương thức: Tập hợp hóa và pháp điển hóa.
- Theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướng chính phủ về việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Thông tư số 145/BT ngày 28-12-1992 của Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn bản đăng trên Công báo có giá trị như văn bản chính. Công báo đăng các loại văn bản:
- Các Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội, Biên bản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và của ủy ban Thường vụ Quốc hội.
- Các Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước.
- Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
- Các Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong cả nước.
- Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký hoặc tham gia.
- Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước, về tặng thưởng các danh hiệu vinh dự của Nhà nước. Công bố việc phân vạch địa giới hành chính cho một xã, phường hay một huyện, một tỉnh v.v. Công báo không đăng ký các văn bản có nội dung bí mật quốc gia.
Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể, và một số loại văn bản cá biệt cụ thể quan trọng do Thủ tướng ban hành. Công báo được xuất bản mỗi tháng được 2 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãi phục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội và công dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài tại Việt Nam. Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hóa. Đó chỉ là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật. Hơn nữa Công báo chỉ đăng các văn bản của cơ quan nhà nước ở Trung ương, còn ở địa phương chưa có quy định thống nhất trong việc công bố các văn bản, vì vậy sẽ là hợp lý, nếu mỗi cơ quan nhà nước cần có một ấn phẩm chính thức công bố văn bản do mình ban hành. Bởi vì, đó là ấn phẩm chính thức có giá trị như bản chính.
Ngoài Công báo, ở nước ta hiện nay không có một ấn phẩm chính thức nào của các cơ quan nhà nước ở Trung ương khác làm chức năng công bố các văn bản nguồn của Luật hành chính. Trong những năm gần đây, ở một số địa phương (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) đã ban hành các ấn phẩm đăng nghị quyết của Hội đồng nhân dân và những văn bản quan trọng của ủy ban nhân dân, sẽ là hợp lý nếu có quy định của Chính phủ để thống nhất trong lĩnh vực này nhằm tạo điều kiện để nhân dân biết và thực hiện thống nhất các quy định của chính quyền địa phương.
Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn đề, theo ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v... phát hành thành những tuyển tập. Tùy theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng văn bản, loại văn bản, các phần của từng văn bản được đưa vào các tuyển tập có khác nhau. Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính.
- Pháp điển hóa là hình thức hệ thống hóa pháp luật quan trọng nhất. Pháp điển hóa gắn liền với tập hợp hóa. Công tác này có ý nghĩa to lớn trực tiếp bảo đảm pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước. Đồng thời công tác này thúc đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính, bởi kết quả pháp điển hóa là một bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật.Khác với hoạt động tập hợp hóa, pháp điển hóa chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Do tính đa dạng, phức tạp các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hóa tòan ngành như Luật hình sự, dân sự, lao động, v.v, mà chỉ có thể pháp điển hóa từng vấn đề, từng loại chế định. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hàng hải, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân v.v...
III. LUẬT HÀNH CHÍNH TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM
1. Vai trò của Luật hành chính
Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành pháp được thực hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) là một quyền rất quan trọng. Khác với hai loại hoạt động khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên liên tục, nó diễn ra hàng ngày hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước từ cấp Trung ương đến tận từng xã, phường đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lý toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội của đất nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Bản thân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng. Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều chỉnh:
Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy đinh cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy.
Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước - hệ thống cơ quan nhà nước đông đảo, đa dạng và phức tạp nhất. Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, sắp xếp bộ máy, giải thể các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại , giải thể và phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát, trình tự hoạt động..., có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả của các cơ quan, đơn vị ấy và của Nhà nước nói chung.
Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong thực hiện công vụ. Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là một chủ thể quan trọng của quản lý hành chính nhà nước, là người trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ chức năng quản lý hành chính nhà nước, đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong biên chế hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà nước của đội ngũ cán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v...) cũng như của đội ngũ công chức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính điều chỉnh.
Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc phải phân định rõ chức năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội. Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính.
Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa quy định về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân của luật nhà nước, đồng thời trong nhiều lĩnh vực còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới; mặt khác, còn định ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản cũng như không cơ bản của công dân, qui định các biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâm phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự.
Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính. Nó định ra những giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước đối với những đối tượng bị quản lý. Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước về kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị.
Đồng thời Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo vệ sức khỏe, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông phòng cháy chữa cháy...) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối tượng bị quản lý - xí nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở, bảo vệ tính mạng và sức khỏe cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống và làm việc bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệmhình sự. Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục do Luật hành chính quy định. Do vậy, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách thủ tục hành chính Nhà nước.
Thứ bảy, ngoài những vấn đề chung Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội.
Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hóa quá trình phát triển kinh tế - xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ khoa học - kỹ thuật, và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ.
Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ điều chỉnh chủ yếu trong mọi ngành kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị, trong một số vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế độ phục vụ Nhà nước của lực lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản của Luật hành chính qui định như: Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam,v.v... điều chỉnh). Luật hành chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quy chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người không quốc tịch,v.v...). Từ đó càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng.
Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoán kết hợp với trao quyền, tạo khuôn khổ pháp lý Luật hành chính có vai trò lớn bảo đảm trật tự hóa các quan hệ xã hội và hoạt động phục vụ công cho đời sống công dân.
2. Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật
a. Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước
Luật nhà nước (còn gọi là Luật Hiến pháp) có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước ta, vì các quan hệ xã hội mà Luật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất. Luật nhà nước quy định các chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội và đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước và công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết lập hệ thống bộ máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị trí, chức năng, thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp). Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật nhà nước rộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Văn bản cơ bản của hệ thống pháp luật Việt Nam cũng là văn bản cơ bản chứa các quy phạm luật nhà nước, là Hiến pháp. Hiến pháp và các văn bản khác của Luật nhà nước quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động quản lý. Luật hành chính cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung các quy định của Luật Nhà nước, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định về tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, về các quyền, tự do của công dân.
b. Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật dân sự
Luật hành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản. Nhưng quan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phục tùng vì tài sản trong quản lý hành chính nhà nước là công sản; còn quan hệ tài sản trong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thường điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chất lượng, về cơ chế định giá... Trên cơ sở các quyết định quản lý hành chính nhà nước (mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điều chỉnh) đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua, bán sản phẩm, v.v...Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền kinh tế nhiều thành phần như hiện nay. Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện, nước, nhà ở và các dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân hay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hành chính.
Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một pháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự. Ví dụ, cơ quan quản lý có thể ký hợp đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc và các hàng tiêu dùng, v.v...
c. Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động
Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt - cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước.
Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng - Luật hành chính. Ví dụ, người công dân có một số điều kiện cần thiết có thể ký hợp đồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội dung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là người ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyết định, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định). Cán bộ cán bộ, công chức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao động, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan, giám đốc xí nghiệp... Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Nhưng ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ, người công dân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản lý hành chính nhà nước với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó.
Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát công tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động. Hoạt động này do Luật hành chính quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật lao động.
Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động công vụ nhà nước. ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật chúng đan xen vào nhau. Dù là cán bộ, công chức nhà nước nhưng trong nhiều trường hợp vẫn có thể ký những hợp đồng lao động. Các điều kiện cơ bản để được tuyển dụng vào biên chế Nhà nước, quyền được nghỉ ngơi, được trả lương phù hợp với thành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi thường khi gây thiệt hại cho tài sản Nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động... do Luật lao động điều chỉnh. Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành chính quy định. Trong nhiều trường hợp các quy phạm luật hành chính do các cơ quan quản lý ban hành quy định cụ thể điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và chế độ khác do pháp luật lao động quy định.
Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chỉ do Luật hành chính điều chỉnh. Ví dụ, thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực, ngành quản lý hành chính nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộ phận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an hay khi bổ nhiệm các chức lãnh đạo trong bộ máy hành chính.
d. Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính - Luật Tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của Nhà nước, trước hết là quan hệ về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của Nhà nước (chủ yếu mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhập quốc dân.
Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính công, một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh. Do đó, có quan điểm cho rằng Luật tài chính là một bộ phận của Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành luật độc lập.
Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính, mà còn từ Luật nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự. Luật nhà nước quy định các chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước. Các nguyên tắc của Luật dân sự được áp dụng trong bản thân một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân các quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v...) một dạng đặc biệt của quan hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền Nhà nước.
Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý công tác tài chính (ví dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và của Luật tài chính. Cho nên, để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tài chính. Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức công tác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành chính - một loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sự đúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh.
e. Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự.
Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình phạt tương ứng được áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng.
Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc giao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý hành chính nhà nước, lưu thông hàng hóa, văn hóa phẩm. Trong một số trường hợp khi vi phạm các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do tái phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây hay có thể gây hậu quả nghiêm trọng).
Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng nhiều hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vây, muốn xác định những hành vi đó là tội phạm hay vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai ngành luật. Cần lưu ý rằng tội phạm khác với vi phạm hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn. Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính. Trình tự xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau.
f. Luật hành chính cũng giao kết với Luật đất đai - ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai, và người sử dụng đất đai. Đó là những quan hệ liên quan đến đất đai - khách thể của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhà nước.
Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hóa đất đai đúng mục tiêu, hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao.
Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước. Quan hệ đất đai chỉ xuất hiện, thay đổi hoặc chấm dứt khi có quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất cho người sử dụng.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đai đúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế giữ gìn độ phì của đất trồng trọt, v.v... Trong những trường hợp do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xử phạt hành chính người sử dụng vi phạm quy định của Luật đất đai. Người sử dụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực nhà nước. Như vậy, Luật hành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ do Luật đất đai điều chỉnh...
Tóm là, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với các bộ phận pháp luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơ cấu thành hệ thống pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điều chỉnh. Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh. Và từ đó các quy phạm luật hành chính nhằm buộc và cấm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội là tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp đồng hành chính trong dịch vụ công.
B. KHOA HọC LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
I. QUAN NIệM Về KHOA HọC LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, xắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành chính.
1.Đối tượng nghiên cứu của Khoa học luật hành chính.
Khoa học luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu là:
+ Những vấn đề của lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ tới ngành Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhà nước trong cơ chế quản lý xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước với quyền lực nhà nước và các dạng hoạt động khác của nhà nước; cơ cấu,bản chất, chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc chính trị và tổ chức của quản lý hành chính nhà nước, v.v...);
+ Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính, hệ thống hóa và pháp điền hóa Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm luật hành chính;
+ Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các quan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực của chúng, tính đơn phương, tính trực thuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính...), quan hệ và cơ chế bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các chủ thể, tham gia quan hệ pháp luật hành chính.
+ Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý.
+ Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính;
+ Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước.
+ Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội.
+ Tài phán hành chính.
Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực Nhà nước, khoa học Luật hành chính đề xuất những kiến nghị khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và phức tạp của quản lý hành chính nhà nước khi chuyển sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước.
Đồng thời, khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiệm vụ cấp thiết làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường và khoa luật các trường đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính Nhà nước đặc biệt là hệ thống các khái niệm và phạm trù khoa học được sử dụng trong môn học đó.
2. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của khoa học luật hành chính
Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính, và những vấn đề quản lý hành chính liên quan trực tiếp với ngành luật đó.
Cơ sở phương pháp luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng, duy vật. Để nghiên cứu và phát hiện quy luật tác động điều chỉnh của Luật hành chính đối với các quan hệ xã hội không thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, cũng như những khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại. Chúng cho phép nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm riêng của sự phát triển Luật hành chính nói chung và từng chế định của Luật hành chính nói riêng, quan hệ chặt chẽ giữa nó với các ngành luật khác, triển vọng phát triển và hoàn thiện ngành luật này.
Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và phép biện chứng duy vật, khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: trừu tượng khoa học, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích thuần túy quy phạm pháp luật so sánh, nghiên cứu xã hội cụ thể (phương pháp xã hội học cụ thể), hệ thống, thống kê, v.v...
Cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác-Lênin. Các tác phẩm kinh điển của C.Mác và Ph.Anghen về Nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa là nền tảng lý luận cho khoa học Luật hành chính Việt Nam như: Hệ tư tưởng Đức, Tuyên ngôn Đảng cộng sản. Đặc biệt, cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các tác phẩm của V.I. Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, quản lý hành chính nhà nước công nông đầu tiên dưới sự lãnh đạo của V.I. Lênin. Có giá trị trực tiếp đối với khoa học Luật hành chính là các tác phẩm như: Nhà nước và cách mạng, Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô-viết, Ghi chép về quy tắc quản lý các cơ quan Xô-viết, Chúng ta phải tổ chức lại bộ kiểm tra công nông như thế nào, Thà ít mà tốt Pháp chế và song trùng trực thuộcv.v... Trong các tác phẩm này, Lênin đã đưa ra những quan điểm lý luận quan trọng nhất của khoa học Luật hành chính Xô-viết. Đối với khoa học Luật hành chính Việt Nam những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về Nhà nước, pháp luật và pháp chế, về nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn bản pháp luật được ban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chính trong di sản qúy báu đó chúng ta tìm thấy sự vận dụng sáng tạo vào thực tiễn Việt Nam những nguyên lý của chủ nghĩa Mác-Lênin và di sản trí tuệ nhân loại về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước và sự điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ xã hội.
Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các nghị quyết của các cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương, đường lối, chính sách, nhưng nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính Nhà nước, các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ VI, lần thứ VII, lần thứ VIII, lần thứ IX và các nghị quyết Trung ương Đảng. Đặc biệt, chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước nói chung, thực hiện cuộc cải cách lớn đối với bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật nói riêng đã đặt cơ sở cho một bước phát triển rất quan trọng của khoa học Luật hành chính và ngành Luật hành chính Việt Nam.
Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính, còn có các bản Hiến pháp Việt Nam 1946, 1959, 1980, 1992, và các văn bản pháp luật có liên quan, các tác phẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta, tác phẩm của các luật gia, các nhà hành chính học.
Đối với lý luận Luật hành chính Việt Nam những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thế giới, trước hết là của các nước xã hội chủ nghĩa quan trọng. Hệ thống các khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật hành chính Việt Nam bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý Luận luật hành chính xã hội chủ nghĩa.
Đồng thời không thể không tham khảo, tiếp thu những yếu tố hợp lý của khoa học Luật hành chính của các nước có chế độ chính trị xã hội khác nhau, rằng đó là trí thức chung của nhân loại, nhất là những luận thuyết về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước, về quản lý hành chính như Nhà nước pháp quyền, phân lập các quyền hành chính học phát triển v.v...
II.Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính và các khoa học xã hội.
Khoa học Luật hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa học pháp lý và khoa học xã hội khác. Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận về Nhà nước và pháp luật, của khoa học luật Nhà nước cũng như những luận điểm, khái niệm, phạm trù của triết học nói chung, kinh tế chính trị học hành chính học v.v...là cơ sở lý luận của khoa học hành chính.
Khoa học luật hành chính có quan hệ đặc biệt mật thiết với khoa học quản lý, là một bộ phận cấu thành của nó. Khoa học quản lý nghiên cứu các quan hệ quản lý. Do tính chất của quan hệ quản lý nên nó có phạm vi rất rộng. Cũng vì vậy, quan hệ quản lý được rất nhiều ngành khoa học khác nhau nghiên cứu dưới những góc độ khác nhau. Tập hợp tất cả các bộ phận nghiên cứu về hoạt động quản lý của nhiều ngành khoa học lại tạo thành khoa học quản lý. Về quản lý được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: triết học, chính trị học, kinh tế học, điều khiển học, luật học, hành chính học v.v...Như vậy, khoa học quản lý là khoa học mang tính tập hợp.
Ngày nay, do sự phức tạp và tính không xác định về đối tượng của khoa học quản lý nhà nước , nên nhiều khi người ta đã đồng nhất khoa học quản lý nhà nước với khoa học luật hành chính. Khoa học "lý luận quản lý nhà nước" là khoa học mang tính tổng hợp mà khoa học luật hành chính có liên quan chặt chẽ. Song cần phân biệt hai khoa học này.
Lý luận quản lý nhà nước là một khoa học tổng hợp nghiên cứu bản thân hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới nhiều góc độ, khía cạnh: chính trị, kinh tế, pháp luật, đạo đức, tâm lý, tổ chức-kỹ thuật,... Bởi vậy, cần có quan điểm tổng thể để tìm phương án kết hợp chặt chẽ mọi nhân tố ấy trong quản lý nhà nước, xuất phát từ đó mà hình thành khoa học lý luận quản lý nhà nước. Nó nghiên cứu các quan hệ quản lý nhà nước nói chung trong đó có quan hệ mang tính tổ chức-pháp lý nhưng có quan hệ không mang tính chất đó.
Còn khoa học Luật hành chính nghiên cứu bản thân hệ thống quy phạm luật hành chính và các quan hệ mang tính chất tổ chức - pháp lý hành chính trong quản lý hành chính nhà nước, tức là các quan hệ pháp luật hành chính (quan hệ quản lý được các quy phạm luật hành chính điều chỉnh).
Hai khoa học có mối quan hệ mật thiết cũng như hệ thống quy phạm luật hành chính liên quan với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi quá trình xây dựng tổ chức bộ máy quản lý được điều chỉnh bằng quy phạm luật hành chính, nhưng không thể đồng nhất chúng. Cần nhìn thấy sự khác nhau giữa công cụ điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh. Đôi khi vẫn có những khoảng trống trong sự điều chỉnh pháp luật hoạt động quản lý, thậm chí có mâu thuẫn giữa thực tiễn quản lý và hệ thống quy phạm. Ngoài ra các quan hệ quản lý hành chính nhà nước còn được điều chỉnh bởi các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, các quy phạm đạo đức, tập quán... Mặt khác, khi xem xét sự điều chỉnh của Nhà nước đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ bên ngoài, thì quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quy phạm luật hành chính, mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính, Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân gia đình, v.v... Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý, mà cả hoạt động bị quản lý. Vì vậy, Luật hành chính không điều chỉnh toàn bộ hoạt động quản lý, tuy nó là công cụ điều chỉnh rất quan trọng.
Sự liên quan chặt chẽ với nhau của hai khoa học này còn thể hiện ở chỗ, các luận điểm khoa học của lý luận quản lý hành chính nhà nước là một trong những cơ sở phương pháp luận trực tiếp nhất của khoa học Luật hành chính. Mặt khác, là một khoa học tổng hợp, lý luận quản lý hành chính nhà nước sử dụng những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính. Và cả hai khoa học đều sử dụng vào mục đích của mình những phạm trù chung nhất của khoa học quản lý được ngành điều khiển học xây dựng nên.
Khoa học Luật hành chính là hệ thống những vấn đề nghiên cứu được sắp xếp theo trật tự lôgic chặt chẽ, trên cơ sở quan hệ nội tại giữa các chế định pháp luật hành chính. Tuy có quan hệ chặt chẽ với hệ thống ngành luật, nhưng hệ thống khoa học không đồng nhất với hệ thống ngành luật đó, nó còn nghiên cứu những vấn đề lý luận chung cùng với những quy luật phát triển, lịch sử phát triển của ngành Luật hành chính và những vấn đề lý luận. Do đó không đồng nhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý, với Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam. Luật hành chính với tư cách một ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học Luật hành chính. Vì vậy cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học với Luật hành chính với tư cách một môn học trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, cử nhân luật. Khái niệm môn học hẹp hơn khoa học. Môn Luật hành chính không bao gồm tất cả các trí thức về Luật hành chính, mà chỉ bao gồm hệ thống kiến thức của khoa học này được sắp xếp theo một chương trình cụ thể phù hợp với một đối tượng học viên, cán bộ nghiên cứu và thực tiễn nào đó.
Để phục vụ cho công tác đào tạo cử nhân hành chính, cao học quản lý nhà nước, chương trình môn học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luật hành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính.
Chương II:
QUY PHạM PHáP LUậT HàNH CHíNH Và QUAN Hệ PHáP LUậT HàNH CHíNH
I KHáI NIệM, NộI DUNG Và ĐặC TRưNG CủA QUY PHạM PHáP LUậT HàNH CHíNH
1. Khái niệm
Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính một loại quy phạm pháp luật cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng.
+ Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác không có hiệu quả thì Nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v... Thí dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành bản Quy chế làm việc của Chính phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-01-1998 của Chính phủ ban hành bản Quy chế làm việc của Chính phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm luật hành chính nói riêng. Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói cách khác quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì khó có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước.
Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Trong chừng mực nhất định các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính nhất là của công dân.
Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính pháp luật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc đồng thời quy định tương ứng trách nhiệm tương ứng của nó. Đó là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước thì đồng thời pháp luật quy định nghĩa vụ phải tuân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ, quyền tố cáo, quyền khiếu nại của công dân)
2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính
Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lênh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quy phạm luật hành chính.
Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau:
+ Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động, hoặc cấm hành động, theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định.
+ Có loại quy phạm cho phép lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy phạm đã quy định trước;
+ Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong những trường hợp sử dung các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ: công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra. Do đo,ự tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có các loại quy phạm bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độ thì khác nhau.
Tùy thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hòa với quy phạm cấm.
Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và vận dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công thức chỉ được làm những gì mà luật cho phép. Về nguyên tắc, công thức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế kỷ luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà nước.
II. Cơ CấU QUY PHạM LUậT HàNH CHíNH
Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)1.
Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời câu hỏi ai? khi nào, trong những hoàn cảnh điều kiện nào?
Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ trả lời câu hỏi, phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào?
Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước?
Song quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng.
Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì...) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền (ví dụ, phần giả định trong Điều 38 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý thì người có thẩm quyền có thể.... Chúng ta thường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính.
Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ, các văn bản về thẩm quyền các cơ quan quản lý).
Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ, Điều 39 về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ban hành ngày 6-7-1995. Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương, mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ, trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất của cán bộ, v.v...)
Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, hải quan, xử phạt vi phạm hành chính và vân vân), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định qua nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
III. PHâN LOạI QUY PHạM PHáP LUậT HàNH CHíNH
Luật hành chính một ngành lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương ban hành.
Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau.
1.Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục, quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào.
Như vậy Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính.
Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau.Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.
a. Các quy phạm vật chất luật hành chính gồm các chế định sau:
- Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;
- Về à địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;
- Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở như xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp...
- Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;
- Về công vụ, công chức nhà nước;
- Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;
- Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;
- Về quyết định hành chính nhà nước;
- Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;
- Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;
- Về giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân;
Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp, về công nghiệp; về giao thông vận tải...
b.Các quy phạm thủ tục Luật hành chính
Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng.
Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm:
- Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục;
- Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;
- Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng.
- Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quyết định đã ban hành.
Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành:
- Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân.
- Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác.
Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất dễ dần đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính.
Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.
* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở Nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp trên... Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính.
Thủ tục tiến hành những công việc thuộc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm:
- Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;
- Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;
- Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:
+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;
+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước.
* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức công dân.
Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng.
Trước hết, là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định có thể gọi đây là thủ tục cho phép.
Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân.
Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng bách tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua.
Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua.
Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:
- Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;
- Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước.
- Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính.
- Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;
- Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính.
* Thủ tục văn thư:
Việc giải quyết công việc nội bộ Nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính Nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỉ mỉ, phức tạp và tính chất văn thư tùy thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng Nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ làm căn cứ cho giải quyết công việc.
Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện... và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ, bản chính và bản sao v.v...
Tóm lại, thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật và nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi phải tỷ mỷ, đúng thể thức và tùy thuộc vào các loại việc.
Việc căn cứ vào tính chất hoạt động của hành chính nhà nước là giải quyết trực tiếp công việc của Nhà nước và của công dân để phân ra các loại thủ tục hành chính chỉ là ước lệ, có tính chất tương đối và để nghiên cứu. Còn trong thực tiễn các thủ tục đan xen, thống nhất với nhau. Thực hiện một thủ tục nội bộ đòi hỏi phải tiến hành những công việc thuộc thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. Và cũng tương tự như vậy khi thực hiện các thủ tục liên hệ.
2. Các cách phân loại khác.
Quy phạm luật hành chính còn có thể phân loại theo nhiều cách khác. Theo phạm vi điều chỉnh ta có các quy phạm chung, quy phạm điều chỉnh quản lý ngành và liên ngành; theo hiệu lực pháp lý ta có quy phạm luật và dưới luật; theo cơ quan ban hành ta có quy phạm do Quốc hội, UBTVQH…. cho đến Uỷ ban nhân dân các cấp. Điều cần lưu ý là mọi cơ quan, tổ chức đều có thể đặt ra những quy tắc mang tính nội bộ chẳng hạn như các quy chế .
IV. HIệU Lực VăN BảN QUY PHạM PHáP LUậT HàNH CHíNH
Cũng giống như các loại văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy phạm luật hành chính Việt Nam có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành.
Pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc chung về thời gian bắt đầu có hiệu lực của văn bản, tức là của quy phạm pháp luật chứa trong đó. Ví dụ, ở Liên Xô (cũ), về nguyên tắc các quy phạm luật hành chính bắt đầu có hiệu lực từ khi được ban hành (thông qua) và trong trường hợp cần thiết là thời điểm truyền đạt đến người thi hành. ở nước ta, trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không có bất kỳ một quy định chung nào về thời điểm bắt đầu có hiệu lực văn bản. Thông tư số 02/BT ngày 11-1-1982 của Bộ trưởng Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về Hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời gian văn bản có hiệu lực thi hành và khi quy định hiệu lực thời gian, phải có hiệu lực bắt đầu từ ngày nào. Nghĩa là, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Nhưng tới thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ Hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước thay cho thông tư số 02 nói trên, không có quy định nào về thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tiễn ban hành văn bản của các cơ quan hành chính Nhà nước, việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.
Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc mọi ngành luật trong hệ thống pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm quy phạm pháp luật ( năm 1996) quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật.
1. Hiệu lực về thời gian
ở nước ta về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ( năm 1996).
- Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản pháp luật liên tịch có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký văn bản. Đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp thì văn bản có thể quy định hiệu lực sớm hơn.
- Trong trường hợp thật cần thiết văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực trở về trước, nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau:
+ Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó, pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;
+ Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau:
- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản.
- Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó.
- Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng mới chỉ quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trưng ương. Thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.
2. Hiệu lực về không gian (tức là theo phạm vi lãnh thổ) của quy phạm luật hành chính, về nguyên tắc, phụ thuộc vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Theo tiêu chuẩn này mà ta có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc, trong phạm vi từng địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức , công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương., quy phạm chung và ngành, quy phạm có hiệu lực trong nội bộ các đơn vị, tổ chức...
3. Hiệu lực về phạm vi đối tượng thi hành có quy phạm chung (có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức chẳng hạn như: các quy tắc an toàn giao thông bảo đảm trật tự nơi công cộng, bảo vệ môi trường, v.v...) và quy phạm riêng (có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức v.v...). Những quy phạm do các cơ quan quản lý lĩnh vực, ngành ban hành nói chung có hiệu lực với đối tượng trong phạm vi ngành. Nhưng trong đó nhiều quy phạm do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước liên ngành ban hành có hiệu lực đối với cả những đối tượng không trực thuộc.
Các quy tắc chung này được áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của Luật hành chính.
V. THựC HIệN QUY PHạM LUậT HàNH CHíNH
Pháp luật chỉ có ý nghĩa khi được thực hiện trên thực tế. Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh pháp luật là một yêu cầu khách quan của quản lý xã hội bằng pháp luật. Do đó, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau.
Thực hiện pháp luật, thực chất làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm luật hành chính là việc biến những yêu cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ thể luật hành chính. Các chủ thể được chỉ rõ trong các quy phạm luật hành chính.
Quy phạm luật hành chính được thực hiện dưới các hình thức sau:
1. Tuân thủ quy phạm luật hành chính - là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó các chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính cấm. Thí dụ: một công dân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các nghị định về xử phạt hành chính ngăn cấm (không thực hiện hành vi vi phạm hành chính), nghĩa là công dân đó đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó.
2. Thi hành quy phạm luật hành chính - là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực (làm việc phải làm). Thí dụ: pháp luật quy định công dân nam từ 18 tuổi đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một nam công dân trong độ tuổi trên bằng hành động của mình lên đường nhập ngũ, phục vụ trong quân đội đúng thời gian quy định, nghĩa là người đó đã thi hành pháp luật.
3. Sử dụng quy phạm luật hành chính - là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó chủ thể tự do thực hiện hay không thực hiện quyền chủ thể của mình đã được pháp Luật hành chính quy định. Thí dụ: pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có thẩm quyền. Một công dân gửi đơn khiếu nại (hay không gửi đơn) lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích của mình bị vi phạm, nghĩa là người đó đã sử dụng quy phạm luật hành chính.
4. áp dụng quy phạm luật hành chính- là hoạt động ban hành các văn bản cá biệt để giải quyết những việc cụ thể - cá biệt trên cơ sở quy phạm luật hành chính. Việc áp dụng là cần thiết để thực hiện các quy phạm, ứ nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: cán bộ, công chức nhà nước sau một thời gian phục vụ công vụ nhất định theo quy định được lên lương. Trong trường hợp này, quy phạm luật hành chính tương ứng sẽ được áp dụng nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đó ra ự quyết định lên lương cho người cán bộ, công chức căn cứ vào các tiêu chuẩn nêu trong quy phạm đó. Hoặc là khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt, có nghĩa quy phạm luật hành chính về xử phạt hành chính không được thực hiện.
Khác với tuân thủ, thi hành và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm chỉ do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện vì chỉ có họ mới có quyền nhân danh quyền lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt - cụ thể. Hoạt động áp dụng quy phạm luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể là Tòa án, cơ quan tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền.
VI. QUAN Hệ PHáP LUậT HàNH CHíNH
1. Khái niệm quan hệ pháp luật hành chính
Trong sách báo khoa học Luật hành chính có hai loại quan điểm khác nhau về quan hệ pháp luật hành chính, phụ thuộc vào các quan điểm về bản thân khái niệm quan hệ pháp luật và quan điểm về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính.
Quan điểm thứ nhất cho rằng: quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội1 được quy phạm pháp luật điều chỉnh, do đó quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội được quy phạm luật hành chính điều chỉnh.
Quan điểm thứ hai cho rằng: quan hệ pháp luật là hình thức pháp lý của các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, là áo khoác pháp lý của các quan hệ xã hội. Có nghĩa là các quan hệ xã hội bất kỳ dưới tác động của các quy phạm pháp luật tương ứng sẽ khoác lên mình một hình thức pháp lý. Nói cách khác, quan hệ xã hội được thể hiện dưới hình thức pháp lý nhất định.
Những người theo quan điểm thứ nhất đã đồng nhất giữa quan hệ xã hội và quan hệ pháp luật. Trong đời sống xã hội thực tế các quan hệ xã hội bao giờ cũng tồn tại một cách khách quan, nó xuất hiện trước khi có pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh những quan hệ xã hội, nhưng không ứ điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ có tính phổ biến, phổ quát cao. Như vậy không có sự trùng khít giữa quan hệ xã hội hiện thực với những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh. Do vậy không phải mọi quan hệ xã hội đều được pháp luật điều chỉnh. Những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh chỉ là một bộ phận của quan hệ xã hội nói chung. Ngoài ra, còn nhận thấy rằngứ, các quan hệ xã hội, ngoài sự điều chỉnh của pháp luật còn chịu sự điều chỉnh của các quy phạm chính trị, quy phạm đạo đức, phong tục tập quán, quy tắc tôn giáo v.v...
Như vậy quan hệ xã hội là nội dung, cái gốc của quan hệ pháp luật, còn quan hệ pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội.
Từ những vấn đề nêu trên có thể kết luận: Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước dưới tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới một hình thức pháp lý, thể hiện ở những điểm sau:
- Các bên tham gia (chủ thể) quan hệ pháp luật hành chính có thể là các cơ quan, cán bộ, công chức Nhà nước, các xí nghiệp và tổ chức cơ sở nhà nước, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch.
- Quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện một cách tự động, đồng thời với quy phạm luật hành chính. Quy phạm chỉ là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp luật, chứ không mặc nhiên trực tiếp tạo ra nó. Chỉ khi xuất hiện những sự kiện pháp lý cụ thể và chủ thể tương ứng do quy phạm hành chính quy định thì quan hệ pháp luật hành chính mới phát sinh.
- Cần phân biệt chủ thể Luật hành chính với chủ thể quan hệ pháp luật hành chính. Chủ thể Luật hành chính được quy phạm luật hành chính xác định luôn có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhưng có thể không thực hiện nó vì có thể trong một thời gian dài không tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính nào với bất cứ ai (ví dụ: một công dân bất kỳ là chủ thể của Luật hành chính nhưng không thực hiện vi phạm hành chính thì không thể là chủ thể của quan hệ này). Còn chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, cũng như bản thân quan hệ pháp luật hành chính, luôn cụ thể, vì quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh khi thực hiện quy phạm. Như vậy, phải tồn tại chủ thể cụ thể và tồn tại sự kiện pháp lý (hành vi, sự biến) làm phát sinh quan hệ pháp luật cụ thể có sự tham gia của chủ thể đó. Cũng có những quyền và nghĩa vụ chủ thể được thực hiện mà chủ thể của luật không cần tham gia vào quan hệ pháp luật cụ thể nào (ví dụ: quyền tự do ngôn luận). Nghĩa là, trong trường hợp này chủ thể của luật không trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật, hoặc quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý được thực hiện thông qua người khác.
Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là cái mà vì nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh. Nói cách khác, đó là lý do, nguyên cớ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Các quy phạm luật hành chính trực tiếp quy định khách thể, các quyền và nghĩa vụ qua lại của các bên tham gia quan hệ gắn liền với khách thể đó.
Hành vi con người rất đa dạng về mục đích, ý nghĩa và nội dung. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào những quan hệ pháp luật hành chính nhằm thỏa mãn những nhu cầu kinh tế, chính trị, tinh thần của mình. Sự thỏa mãn đó đạt được thông qua những hành vi hướng tới các đối tượng vật chất, tinh thần hoặc thông qua những hành vi thực hiện các quyền, nghĩa vụ như: quyền khiếu nại, tố cáo, quyền lập hội v.v... Như vậy, các giá trị vật chất, giá trị tinh thần mà cá nhân, cơ quan, tổ chức hướng tới là khách thể của quan hệ pháp luật mà vì nó mà họ tham gia. Khách thể của quan hệ pháp luật pháp luật hành chính rất đa dạng, phong phú, tuỳ từng quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà xác định khách thể của quan hệ đó.
2- Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính
Là một dạng của quan hệ pháp luật, quan hệ pháp luật hành chính cũng mang những đặc điểm chung của quan hệ pháp luật là: tính ý chí, một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến trúc pháp lý, một loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật, các bên tham gia quan hệ có những quyền và nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó, là loại quan hệ xã hội được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng hàng loạt các biện pháp khác nhau, kể cả biện pháp cưỡng chế.
Quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm riêng sau đây:
Một là, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành đây là hoạt động mang tính chất tổ chức - quyền lực, là loại hoạt động mà trên cơ sở của nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi , chấm dứt. Đây là đặc điểm đầu tiên, đặc điểm cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính. Có nghĩa hoạt động hành chính là giới hạn của quan hệ pháp luật hành chính.
Thứ hai , để quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện phải có sự tham gia của bên bắt buộc là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mà trong đó chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, là bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý, nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước tham gia quan hệ, nếu không có sự tham gia của nó thì quan hệ quản lý hành chính nhà nước không xuất hiện, có nghĩa là quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính nó có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ phải tuân theo.
Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước. Nhưng khi chuyển sang nền hành chính phát triển, nhà nước chuyển dần một số công dịch nhà nước cho cá nhân, hay tổ chức của các cá nhân, hay tổ chức xã hội đảm nhiệm, thì việc điều hành thực hiện các công dịch đó dựa vào luật công, do vậy giữa các chủ thể đó có thể xuất hiện quan hệ hành chính.
Thứ ba là, quan hệ pháp luật hành chính có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào - cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, công dân, v.v... Song, khác với quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của bên kia trong quan hệ.
Điều quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực của nhà nước, để thực hiện những quyền hạn được quy phạm luật hành chính quy định. Ví dụ, quyết định của Bộ trưởng thực hiện các quy phạm luật hành chính có ý nghĩa pháp lý trực tiếp làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính với các chủ thể khác thuộc quan hệ quản lý của Bộ theo địa chỉ của quyết định mà không cần có sự đồng ý của các chủ thể đó. Đồng thời, sự tham gia của cơ quan nhà nước Bộ trưởng vào các quan hệ đó, thông thường không chỉ là quyền, mà còn là nghĩa vụ trực tiếp được ghi trong quy phạm luật hành chính.
Mặt khác, quan hệ pháp luật hành chính phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thì cũng không đòi hỏi phải có sự đồng ý của bên kia, tức là của cơ quan nhà nước. Ví dụ, khi công dân gửi đơn khiếu nại tới cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thì cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó có nghĩa vụ phải xem xét và trả lời theo thời hạn do luật định đối với từng loại khiếu nại, không phụ thuộc vào ý muốn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó. Quan hệ pháp luật đã xuất hiện căn cứ vào sự kiện đưa đơn khiếu nại của công dân. Trong những trường hợp này, không chỉ cơ quan nhà nước mà ngay cả công dân cũng đã hành động trên cơ sở yêu cầu của pháp luật và cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật đề ra đối với trường hợp công dân gửi đơn khiếu nại.
Thứ tư là, tranh chấp giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính, theo pháp luật nước ta được giải quyết chủ yếu theo trình tự hành chính. Thí dụ, khi cá nhân hay tổ chức không đồng ý với một quyết định hành chính hay hành vi hành chínhcủa cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức của cơ quan đó thì cá nhân, tổ chức đó có thể khiếu nại tới cơ quan đã ra quết định hành chính hoặc với cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính. Nếu không thoả mãn với quyết định giải quết khiếu nại lần đầu thì có thể khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại lần đầu, trong một số trường hợp có thể khiếu kiện tới tòa án về những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, trong một số lĩnh vực nhất định, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết lần đầu của cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ năm là, nếu bất kỳ bên nào vi phạm yêu cầu của quy phạm luật hành chính thì người đó phải chịu trách nhiệm trước nhà nước - trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho nhà nước, chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia như trong quan hệ pháp luật dân sự. Đại diện cho nhà nước ở đây, có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể là Tòa án (Tòa án xử phạt hành chính những người có hành vi cản trở việc xét xử ở phiên tòa.
Trong một số trường hợp bên cạnh việc chủ thể vi phạm hành chính chịu trách nhiệm trước Nhà nước thì còn phải chịu trách nhiệm trước bên kia. Đó là trường hợp vi phạm hành chính gây thiệt hại về tài sản có giá trị dưới 1.000.000 đồng mà các bên không tự thỏa thuận được thì người có thẩm quyền xử phạt quyết định mức bồi thường, nhưng thiệt hại từ trên 1.000.000 đồng được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự (Điều 17 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
3. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính
Quan hệ pháp luật hành chính có thể phân loại theo nhiều cách khác nhau, căn cứ vào những tiêu chí khác nhau.
Theo tính chất quan hệ giữa các bên ta có các quan hệ pháp luật hành chính dọc và ngang. Quan hệ dọc là quan hệ trong đó một bên phải phục tùng bên kia do giữa hai bên có quan hệ trực thuộc nhau về tổ chức, hoặc một bên đại diện cho quyền lực nhà nước, tuy không phải là cấp trên trực tiếp của bên kia, song hành động và quyết định của nó có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với bên kia và được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính đặc thù tiêu biểu nhất chẳng hạn quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, với Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh. Hoặc quan hệ giữa người có thẩm quyền xử phạt hành chính với cá nhân, tổ chức bị xử phạt.
Quan hệ ngang là quan hệ giữa các bên không những không trực thuộc nhau về tổ chức, mà trong quan hệ đó ý chí của các bên được biểu hiện theo phương pháp thỏa thuận (ví dụ, việc ban hành các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).
Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước, thông thường, quan hệ ngang sẽ chuyển hóa dần thành quan hệ dọc. Ví dụ, trong các giai đoạn của trình tự ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch thì tồn tại quan hệ ngang giữa các cơ quan tham gia ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch đó. Nhưng khi nghị quyết, thông tư liên tịch đã được ban hành thì nghị quyết, thông tư liên tịch đó là căn cứ làm phát sinh quan hệ dọc giữa mỗi cơ quan đã tham gia ban hành nghị quyết thông tư liên tịch với các chủ thể khác thuộc hệ thống của mình. Quan hệ ngang cũng thường tồn tại trong quá trình chuẩn bị hoặc thảo luận trước khi ra quyết định đơn phương, khi nhà làm luật quy định cơ quan ban hành phải thỏa thuận trước với các cơ quan .
Thí dụ khi xây dựng các đề án trình Chính phủ thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì đề án có quyền mời các Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan có liên quan đến bàn việc chuẩn bị đề án... Gửi dự thảo đề án đến các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh có liên quan để lấy ý kiến. Cơ quan được hỏi ý kiến phải trả lời trong thời hạn nhất định, nếu quá thời hạn đó mà không trả lời thì coi như đồng ý và phải chịu trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành mình (mục 1 và 2 Điều 13 Quy chế làm việc của Chính phủ). Trong trường hợp công dân gửi đơn kiến nghị, khiếu nại v.v. thì trước khi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định đơn phương thì giữa công dân đó và cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đã xuất hiện quan hệ ngang.
Như vậy, trong các trường hợp nêu trên quan hệ ngang, ở mức độ khác nhau chủ yếu mang tính chất thủ tục, cũng có trường hợp đó là quan hệ vật chất (quan hệ nội dung), nhưng chưa phổ biến. Các quan hệ ngang là tiền đề cho sự hình thành quan hệ dọc.
- Căn cứ vào mục đích, ý nghĩa của quan hệ pháp luật hành chính có thể chia các quan hệ pháp luật hành chính thành: các quan hệ phát sinh trong quá trình tổ chức, thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước ( gọi là quan hệ tích cực) và các quan hệ có liên quan tới hoạt động bảo vệ pháp luật, chống vi phạm trong quản lý hành chính nhà nước ( quan hệ bảo vệ pháp luật).
- Căn cứ nội dung cụ thể của các quan hệ ta có các quan hệ vật chất và phi vật chất.
- Theo vị trí, vai trò của các chủ thể ta có quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, và quan hệ có sự tham gia của công dân và tổ chức xã hội.
- Theo phương thức bảo vệ ta có các quan hệ được bảo vệ theo trình tự thủ tục hành chính và theo trình tự thủ tục tư pháp.
- Căn cứ tính chất các quan hệ ta có các quan hệ vật chất (quan hệ nội dung) và quan hệ thủ tục ( quan hệ hình thức). Quan hệ vật chất là những quan hệ xã hội chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm vật chất luật hành chính, còn quan hệ thủ tục chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm thủ tục luật hành chính.
4. Cơ sở phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính
Các quan hệ pháp luật hành chính không mặc nhiên sinh ra cùng lúc với quy phạm luật hành chính. Quy phạm luật hành chính là điều kiện cần nhưng chưa đủ để quan hệ luật hành chính xuất hiện. Chúng phát sinh, thay đổi, chấm dứt phụ thuộc vào những hoàn cảnh, điều kiện được quy định trong phần giả định của quy phạm pháp luật hành chính mà nhà làm luật gắn sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt của chúng với sự tồn tại của quy phạm luật hành chính. Đó là những sự kiện pháp lý. Sự kiện pháp lý có thể là hành vi (hành động haỳ không hành động) hoặc sự biến. Hành vi được chia thành: Hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp.
Loại hành vi hợp pháp rất đa dạng, có thể là quyết định hành chính hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đó là các quyết định được ban hành phù hợp yêu cầu của pháp luật nhằm giải quyết những việc cụ thể, liên quan tới chủ thể cụ thể, làm phát sinh những hậu quả pháp lý cụ thểồ. Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thể hiện bằng những hành động hợp pháp của họ như đưa đơn yêu cầu, kiến nghị khiếu nại, tố cáo tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.
Hành vi không hợp pháp là những hành vi không phù hợp, vi phạm các yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính. Đó là các vi phạm hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính mà nội dung của nó là việc áp dụng đối với cá nhân, hay tổ chức có lỗi các biện pháp cưỡng chế được quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: các biện pháp trách nhiệm hành chính). Hành vi không hợp pháp rất đa dạng có thể là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước trái pháp luật cùng với hậu quả của sự thi hành quyết định đó (bắt người trái phép, khám nhà ở trái phép v.v...), có thể là hành vi bất hợp pháp của công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Những hành vi bất hợp pháp dẫn đến sự xuất hiện quan hệ pháp luật bảo vệ, quan hệ pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính.
Sự biến là những hiện tượng tự nhiên xuất hiện không phụ thuộc ý chí con người, cũng là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Nhưng không phải mọi hiện tượng tự nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật quy định. Ví dụ: khi có thiên tai các cơ quan nhà nước được sử dụng một số quyền hạn đặc biệt làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính như khi có bão lụt được trưng dụng nhân lực, gỗ tre...để chống lụt; việc sinh con cũng là sự kiện phát sinh nghĩa vụ bố mẹ đăng ký khai sinh đồng thời với quyền và nghĩa vụ của ủy ban nhân dân xã, phường phải làm thủ tục đăng ký hộ khẩu và cấp giấy chứng sinh.
PHầN II
CHủ THể CủA LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
Chương III
Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà Nước – CHủ Thể Cơ BảN CủA LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
I. KHáI QUáT CHUNG Về CHủ THể LUậT HàNH CHíNH VIệT NAM
Để trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính, trước hết phải là chủ thể pháp luật hành chính.
Chủ thể pháp luật hành chính là những cá nhân, tổ chức có khả năng trở thành các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính có những quyền và nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở những quy phạm pháp luật hành chính. Quan hệ pháp luật hành chính là một loại quan hệ pháp luật, là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội, có tính ý chí, do đó chủ thể của pháp luật hành chính chỉ là cá nhân hoặc tổ chức.
Chủ thể pháp luật hành chính được nhà nước trao cho năng lực chủ thể pháp luật hành chính, tức là khả năng trở thành chủ thể pháp luật hành chính, chủ thể quan hệ pháp luật hành chính, mà khả năng đó được nhà nước thừa nhận.
Năng lực chủ thể pháp luật hành chính bao gồm hai yếu tố: năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính.
Năng lực pháp luật hành chính là khả năng của chủ thể có được quyền chủ thể và mang các nghĩa vụ pháp luật hành chính được nhà nước thừa nhận. Như vậy, chủ thể pháp luật hành chính là các cá nhân, tổ chức có năng lực pháp luật hành chính. Năng lực pháp luật nói chung, năng lực pháp luật hành chính nói riêng luôn thay đổi các giai đoạn phát triển lịch sử, tùy thuộc nào các điều kiện kinh tế, văn hóa xã hội, chính trị, trình độ phát triển của nền dân chủ xã hội.
Năng lực hành vi pháp luật hành chính là khả năng thực tế của chủ thể pháp luật hành chính được nhà nước thừa nhận, bằng các hành vi của mình thực hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp luật hành chính tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính.
Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính của các chủ thể pháp luật hành chính không phải là một thuộc tính vốn có của con người, mà xuất hiện trên cơ sở pháp luật hành chính, phụ thuộc vào ý chí, quyền lực của nhà nước.
Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính là những thuộc tính pháp lý có liên quan mật thiết với nhau. Chủ thể pháp luật hành chính chỉ có năng lực pháp luật mà không có năng lực hành vi pháp luật hành chính thì không thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, tức là không thể trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, năng lực pháp luật hành chính là tiền đề, điều kiện cho năng lực hành vi pháp luật hành chính. Cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính thì đồng thời phải có cả năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính. Nói cách khác, cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính phải có hai điều kiện cần và đủ: điều kiện cần - có năng lực pháp luật hành chính, điều kiện đủ - có năng lực hành vi pháp luật hành chính.
Các chủ thể của luật hành chính, như đã nêu là các cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể pháp luật hành chính. Các cá nhân - chủ thể luật hành chính là những công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không có quốc tịch sinh sống, lao động, học tập trên lãnh thổ Việt Nam. Các tổ chức là các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính sự nghiệp, đơn vị vũ trang...
Năng lực chủ thể pháp luật hành chính của công dân xuất hiện từ khi sinh ra, từ thời điểm đó công dân được công nhận là chủ thể pháp luật nói chung, chủ thể pháp luật hành chính nói riêng. Cuộc sống, sức khỏe tự do, danh dự, nhân phẩm các giá trị xã hội của họ được pháp luật bảo vệ. Nhưng năng lực chủ thể đó phát triển tăng dần về khối lượng cùng với độ tuổi và đến một độ tuổi nhất định thì phát triển đầy đủ.
Trong hai yếu tố của năng lực chủ thể pháp luật hành chính thì năng lực pháp luật hành chính của công dân xuất hiện từ khi sinh ra, còn năng lực hành vi pháp luật hành chính xuất hiện dần vì trẻ em chưa nhận thức đầy đủ về hành vi của mình, về hậu quả hành vi của mình nên chưa thể tự mình thực hiện được các quyền và nghĩa vụ do pháp luật hành chính quy định. Theo quy định của pháp luật hành chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính còn phụ thuộc vào tình trạng sức khỏe, trình độ văn hóa, v.v... Có trường hợp năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân còn bị hạn chế theo quy định của pháp luật và quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành (như người điên, người tâm thần, người mắc bệnh truyền nhiễm, vi phạm hành chính v.v...). Pháp luật hành chính quy định không thống nhất về độ tuổi có năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân. Các đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính gồm: Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý, người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra (khoản 1, mục a Điều 5 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6-7-1995).
Các tổ chức cũng là chủ thể phổ biến của quan hệ pháp luật hành chính. Các tổ chức gồm: các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan quản lý hành chính nhà nước), cơ quan quyền lực nhà nước, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân..., các tổ chức xã hội (Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Công đoàn, Đoàn thanh niên, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, các tổ chức quần chúng xã hội...) các tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang, tổ chức sự nghiệp, nhà nước nói chung.
Các tổ chức là chủ thể luật hành chính có đặc trưng:
- Có cơ cấu tổ chức thống nhất nhất được các văn bản pháp luật, quy chế, điều lệ của các tổ chức đó quy đinh;
- Có năng lực pháp luật hành chính xác định.
- Năng lực pháp luật hành chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính được Nhà nước quy định xuất hiện đồng thời với việc thành lập chính thức các tổ chức ấy. Năng lực hành vi pháp luật hành chính được thực hiện thông qua cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho cơ quan, tổ chức, giám đốc xí nghiệp, thủ trưởng cơ quan;
- Hoạt động của các tổ chức được gắn với những lĩnh vực nhất định của quản lý hành chính nhà nước.
Do chủ thể của Luật hành chính rất đa dạng, chúng tôi chỉ tập trung xem xét tới một số chủ thể điển hình.
II. KHáI NIệM Và ĐặC ĐIểM của Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà nước
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, có đặc điểm chung của cơ quan nhà nước. Đặc điểm chung ấy là cơ sở để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội. Đồng thời, cơ quan hành chính nhà nước có những đặc thù so với cơ quan khác của Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.
1 - Những đặc điểm của cơ quan nhà nước
- Cơ quan nhà nước là một tập thể người hoặc một người, có tính độc lập tương đối về cơ cấu tổ chức. Cơ cấu tổ chức bộ máy và quan hệ công tác của cơ quan do chức năng nhiệm vụ của nó quy định, có tính độc lập và có quan hệ về tổ chức và hoạt động với cơ quan khác trong một hệ thống, với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nói chung, quan hệ đó do vị trí chính trị - pháp lý của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước quyết định.
- Nhà nước thành lập các cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Vì vậy, nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước thẩm quyền nhất định. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được trao. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định. Các quyền là yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền, quyết định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có quyền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) phải thực hiện. Bởi vì khi thực hiện các quyền cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội, cơ quan xã hội.
Quyền ban hành quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất trong thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Trên cơ sở Hiến pháp, Luật, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước ra những quyết định pháp luật buộc đối tượng nhất định phải tuân thủ. Ngoài ra mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, có thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định. Quyền áp dụng những hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là những yếu tố quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan đó.
- Các cơ quan nhà nước chỉ hành động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước có giới hạn về không gian (lãnh thổ) về thời gian và đối với đối tượng nhất định. Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước hành động một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chỉ chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận động, nhưng việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà là nghĩa vụ của nó. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước gồm tổng thể các quyền, nghĩa vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực - pháp lý mà nhà nước trao cho bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, chức năng nhà nước. Các quyền hạn đó là yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền.
Các quyền, nghĩa vụ, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và các yếu tố pháp lý khác tạo nên địa vị pháp lý của cơ quan.
Để xác định địa vị pháp lý của bất kỳ cơ quan nhà nước nào cần phải xác định được những vấn đề căn bản sau:
- Cơ quan đó ở cấp nào (Trung ương, hay địa phương).
- Chức năng cơ bản của cơ quan đó (lập pháp, hành pháp, tư pháp, hỗ trợ tư pháp), cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, tòa án hay viện kiểm sát.
- Cơ quan đó được thành lập như thế nào, bởi cơ quan nào, nó phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước cơ quan nào?
- Cơ quan đó có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nào, và văn bản do nó ban hành bị cơ quan nào đình chỉ, bãi bỏ, hủy bỏ v.v...
- Cơ quan đó được ban hành văn bản pháp luật có tên gọi như thế nào, hiệu lực pháp lý của chúng về thời gian, không gian, đối tượng thi hành.
- Cơ quan đó được mang biểu tượng Nhà nước như thế nào.
- Nguồn tài chính cho hoạt động của nó?
- Cơ quan đó có là pháp nhân công quyền hay không?
Như vậy, xác định địa vị pháp lý của cơ quan nhà nước là xác định vị trí, chỗ đứng của nó trong bộ máy nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật, trên cơ sở xác định các mối liên hệ quan hệ của nó với các cơ quan, tổ chức khác và với công dân.
2. Những đặc điểm đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước
- Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động mang tính dưới luật, được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật.
- Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục, và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối chính sách, pháp luật vào cuộc sống.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống nhất là Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
+ Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc trong những quy chế...
+ Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp, hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó.
+ Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của tòa án. Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng giám sát của Viện kiểm sát thông qua hoạt động kiểm sát chung (trừ hoạt động của Chính phủ), của Tòa án thông qua hoạt động xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế và hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát và Tòa án trong những trường hợp nhất định và trong thời hạn do luật định. Ngược lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể là căn cứ pháp lý để Viện kiểm sát và tòa án thực hiện hoạt động kiểm sát và xét xử. Một số văn bản pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp điều chỉnh một số vấn đề tổ chức nội bộ của Viện kiểm sát và tòa án.
Các cơ quan hành chính nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn đó là những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp trực thuộc, nhưng Tòa án và Viện kiểm sát không có những đối tượng quản lý loại này.
Các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất của Luật hành chính.
III. PHâN LOạI CáC Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
Các cơ quan hành chính nhà nước được phân loại dựa vào những căn cứ khác nhau:
- Căn cứ pháp lý để thành lập;
- Trình tự thành lập;
- Vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính;
- Tính chất thẩm quyền của cơ quan hành chính;
- Hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc, v.v...
1 - Theo căn cứ pháp lý để thành lập có các cơ quan hiến định (do Hiến pháp quy định việc thành lập cơ quan đó) và cơ quan được thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật. Loại thứ nhất gồm Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ngang bộ (những cơ quan này do Quốc hội trực tiếp biểu quyết quyết định), ủy ban nhân dân các cấp (được thành lập ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ). Loại thứ hai gồm cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng cục, Cục, Vụ, Viện, Sở, phòng, ban. Các cơ quan thành lập trên cơ sở Hiến pháp có vị trí pháp lý khá ổn định, về căn bản phù hợp với sự ổn định của Hiến pháp. Các cơ quan thành lập trên cơ sở các đạo luật và các văn bản dưới luật thường ít ổn định, nhưng có tính năng động hơn, phù hợp với những thay đổi của đời sống quản lý hành chính nhà nước.
2 - Theo trình tự thành lập, có cơ quan hành chính nhà nước được thành lập do được bầu ra (ủy ban nhân dân các cấp - Điều 123 Hiến pháp 1992), và được lập ra (Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ). Trình tự lập cơ quan rất phức tạp kết hợp cả bầu, bổ nhiệm, đề nghị danh sách để phê chuẩn (xem khoản 7, 8 Điều 84 Hiến pháp 1992).
Có cơ quan hành chính nhà nước do cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp thành lập (Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ, ủy ban nhân dân các cấp), do Chính phủ thành lập (một số tổng cục, Viện, học viện... cơ quan thuộc Chính phủ), do ủy ban nhân dân thành lập (Sở, Phòng, Ban...).
3. Theo vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước chia thành: cơ quan hành chính cao nhất đứng đầu hệ thống hành pháp (Chính phủ, Điều 109 Hiến pháp 1992); các cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở Trung ương (các bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng cục, Viện, học viện thuộc Chính phủ...), các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (ủy ban nhân dân, sở, phòng ban - cơ quan chuyên môn của UBND).
Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở Trung ương (các Bộ...) có nhiệm vụ quản lý các ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND, các cơ quan chuyên môn của UBND) - có nhiệm vụ quản lý trong phạm vi một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định.
4. Theo tính chất thẩm quyền, các cơ quan hành chính nhà nước được phân thành: Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng. Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp, là những cơ quan quản lý chung mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi cả nước hoặc trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã...). Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng quản lý trong phạm vi ngành hoặc lĩnh vực, do đó có thể phân cơ quan thẩm quyền riêng thành: cơ quan quản lý ngành ví dụ như Bộ, Sở, phòng nông nghiệp, công nghiệp... cơ quan quản lý liên ngành (theo chức năng) ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Lao động, Sở, Phòng Tài chính, Lao động....
5. Theo hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc, có các cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, chế độ thủ trưởng, hoặc kết hợp giữa chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng.
Hoạt động của Chính phủ và ủy ban nhân dân các cấp có xu hướng chuyển mạnh sang kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng nhằm nêu cao vai trò, trách nhiệm người đứng đầu cơ quan (xem các Điều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992).
Theo Điều 115, và 124 Hiến pháp 1992, thì những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của ủy ban nhân dân phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như vậy, ngoài những quyền hạn của mình được pháp luật quy định, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch ủy ban nhân dân còn được quyền giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc ủy ban nhân dân.
Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo chế độ thủ trưởng được áp dụng đối với những cơ quan đòi hỏi giải quyết các công việc mang tính tác nghiệp cao và chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân. Thủ trưởng cơ quan là người lãnh đạo, về nguyên tắc quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền cơ quan, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định của cơ quan. Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Chế độ này được áp dụng đối với các cơ quan như Bộ, tổng cục, sở, phòng, ban. Trong quá trình giải quyết công việc những cơ quan này có thể sử dụng hình thức làm việc tập thể để thảo luận những vấn đề quan trọng, nhưng quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhất.
Trong khoa học pháp lý còn có quan niệm khác về cơ quan hành chính nhà nước, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là quản lý. Vì vậy trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước còn gồm cả ban lãnh đạo xí nghiệp, công ty1. Chúng tôi cho rằng cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm cả những cơ quan ấy, nếu xếp chúng vào hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì không hợp với những quy định Hiến pháp 1992. Thực ra đó chỉ là tổ chức thực hiện chức năng hành chính doanh nghiệp.
IV. Hệ THốNG CáC Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển của kinh tế, văn hóa - xã hội, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật... Nói gọn lại là tùy thuộc vào yêu cầu quản lý hành chính nhà nước của từng giai đoạn của cách mạng.
Các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một chính thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ chặt chẽ ràng buộc với nhau. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu, mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống. Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác của Nhà nước (cơ quan quyền lực, Tòa án, Kiểm sát). Tính thống nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được quyết định bởi tính thống nhất về nghiệp vụ, chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước - chức năng chấp hành và điều hành do những cơ quan ấy thực hiện. Hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Cơ sở tổ chức, hoạt động trong những cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp.
Theo Hiến pháp 1992 hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước gồm có:
+ Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất (Chính phủ) Điều 109 Hiến pháp 1992.
+ Cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc Chính phủ. Cơ quan quản lý ở Trung ương (các Bộ, các cơ quan khác của Chính phủ).
+ Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. (ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban của ủy ban nhân dân).
Hiến pháp 1992 còn có một chương về Chủ tịch nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước (Nguyên thủ Quốc gia). Có những quyền hạn mang tính chất của cơ quan lập pháp như: công bố Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, đề nghị ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại Pháp lệnh, Nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội và trong trường hợp cần thiết đưa vấn đề trên ra Quốc hội (có thể gọi đây là quyền phủ quyết Pháp lệnh). Với tư cách nguyên thủ Quốc gia Chủ tịch nước thực hiện một số quyền hạn mang tính chất hành pháp (xem các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12 Điều 103) và bảo đảm hoạt động độc lập của Tòa án và Viện kiểm sát (xem khoản 8 - Điều 103). Vì vậy, chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1992 được quy định như một biểu tượng của Quốc gia, không nắm quyền hành pháp với tư cách là Tổng thống.
V. CHíNH PHủ - Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC CAO NHấT
1 - Vị trí của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước
Ghi nhận của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một mô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Chế định Chính phủ trong Hiến pháp là sự thể chế hóa đường lối đổi mới của Đảng được khẳng định trong văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII Đảng cộng sản Việt Nam là: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước vững mạnh từ Trung ương đến cơ sở, thể hiện quan điểm của Đảng, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công rành mạch giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Đồng thời, chế định Chính phủ quy định trong Hiến pháp 1992 thể hiện tính kế thừa và phát triển những chế định về Chính phủ trong Hiến pháp 1946, 1959 và Hiến pháp 1980, có tính đến những tư tưởng về nhà nước pháp quyền hiện nay.
Nội dung tinh thần cơ bản chế định Hiến pháp về Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ do Quốc hội thông qua tại kỳ thứ nhất Quốc hội khóa IX ngày 10-9-1992 nhằm phát huy hơn nữa vai trò của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toàn diện, tập trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nền kinh tế quốc dân và các mặt đời sống xã hội. Đồng thời nêu cao vai trò lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Để hiểu một cách có hệ thống về Chính phủ cần xem xét khái quát sự hình thành, phát triển của chế định này qua các Hiến pháp nước ta.
Theo Điều 43 Hiến pháp 1946 thì Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Như vậy Chính phủ được xác định là cơ quan cao nhất của quyền hành pháp. Quy định này có tính tới nguyên lý cơ bản của thuyết "Phân lập các quyền". Nhưng vì Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (Điều 22 Hiến pháp 1946), do đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của quyền lập pháp. Đó là đặc điểm của việc áp dụng tư tưởng phân biệt các quyền vào điều kiện Việt Nam.
Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành pháp nhà nước tạo thành hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện toàn bộ chức năng quản lý hành chính nhà nước. Chính phủ là cơ quan thi hành các đạo luật và nghị quyết của Nghị viện, đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện... bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn (Điều 52). Người đứng đầu Chính phủ là Chủ tịch nước. (Điều 44).
Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi về chế định Chính phủ. Về tên gọi, Chính phủ đổi thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. Chế định Chủ tịch nước tách thành chế định độc lập. Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã quy định Chính phủ có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tế.
Hiến pháp 1980 có những thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước. Chế định Chủ tịch nước hòa nhập với chế định ủy ban Thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng bộ trưởng. Nhưng không chỉ thuần túy đổi tên, mà thay đổi cách thành lập, chế độ làm việc. Vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, về mặt pháp lý bị hạn chế so với quyền hạn của Thủ tướng. Nhưng vẫn như Hiến pháp 1959, theo Hiến pháp 1980, chức năng hành pháp chủ yếu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Vì Quốc hội vẫn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều cần lưu ý là Quốc hội có thể định ra những quyền hạn cho mình, có thể quy định thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết. Có nghĩa Quốc hội có thể quy định cho mình cả những quyền hành pháp và tư pháp.
Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104). Các quyền hạn và nghĩa vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điều 107).
Như vậy, cả ba Hiến pháp (1946; 1959 và 1980) đều thể hiện tinh thần chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) chủ yếu được trao cho hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện.
Theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi thành Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp 1992 và Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ (1992) quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980 cũng là Chính phủ. Đứng đầu Chính phủ là Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, nhưng đứng đầu chính phủ theo Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ (1992) là Thủ tướng. Việc thay đổi tên gọi như vậy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, của các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan ngang Bộ. Mặt khác xác định vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ, Thủ tướng trong cơ cấu quyền lực.
Căn cứ vào vị trí pháp lý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phủ là: Chính phủ thống nhất việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước.
Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, nhưng có phân công rành mạch giữa ba quyền và theo vị trí pháp lý và chức năng nói trên, Chính phủ là một thiết chế chính trị và hành chính nắm quyền hành pháp, với chức năng cụ thể là có quyền lập quy để thực hiện các luật do quyền lập pháp định ra; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước; quyền tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước và quản lý nhân sự của bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chức năng tham gia quá trình lập pháp.
Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn rộng lớn theo quy định của Điều 112 Hiến pháp và Chương II Luật Tổ chức Chính phủ công bố ngày 2-10-1992. Chính phủ còn có toàn quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thẩm quyền của Quốc hội và ủy ban Thường vụ Quốc hội. Với vị trí trên, Chính phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không bao gồm các cơ quan lập pháp và tư pháp); nó chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương.
- Chính phủ do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa Quốc hội. Trong kỳ họp này Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách của Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuẩn. Quy định pháp lý này vừa xác định vai trò và trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng là người lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời cũng chính là xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trưởng trong tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.
- Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự giám sát của Quốc hội và ủy ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc thông qua các ủy ban Thường trực của Quốc hội. Chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Chính phủ là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính phủ và các thành viên phải trả lời trong các kỳ họp của Quốc hội các điều chất vấn của đại biểu Quốc hội.
- Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhất của đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý của Nhà nước và điều hòa trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại.
- Chính phủ lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa phương. Sự lãnh đạo đó thể hiện trên hai mặt:
Thứ nhất, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản pháp quy dưới luật (Nghị quyết, Nghị định, Quyết định), có tính bắt buộc trên phạm vi cả nước, để thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các Nghị quyết của Quốc hội và UBTV Quốc hội. Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản pháp quy đó. Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội đồng nhân dân định ra các biện pháp thực hiện các quyết định của Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ, đồng thời đề ra các nghị quyết cho ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện.
Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Cộng hòa XHCN Việt Nam, là cấp trên cao nhất của toàn bộ hệ thống hành chính Nhà nước, từ bộ máy hành chính Trung ương đến các ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan, công sở hành chính, sự nghiệp trong cả nước. Chính phủ lãnh đạo UBND các cấp một cách trực tiếp trong việc thực hiện các nhiệm vụ điều hành của bộ máy hành chính Nhà nước, UBND có nhiệm vụ chấp hành các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên; nhưng HĐND không được quyết định trái với luật pháp và những quyết định của các cơ quan nhà nước cấp trên, của Chính phủ và các Bộ trưởng.
2. Nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền của Chính phủ
(xem Chương VIII Điều 112 Hiến pháp 1992 và Chương II Luật tổ chức Chính phủ Cộng hòa XHCN Việt Nam).
Thẩm quyền của Chính phủ bao gồm:
- Quyền kiến nghị lập pháp: dự thảo các văn bản luật trình Quốc hội và dự thảo Pháp lệnh trình ủy ban Thường vụ Quốc hội (sáng kiến lập pháp), dự thảo trình Quốc hội dự án kế hoạchnhà nước và ngân sách nhà nước, dự thảo trình Quốc hội các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên cơ sở đường lối chính sách của Đảng và pháp luật Nhà nước.
- Quyền lập quy (dưới quyền lập pháp của Quốc hội) tức là ra những văn bản quản lý hành chính nhà nước dưới luật có tính chất quy phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách, pháp luật, bảo vệ lợi ích nhà nước, bảo đảm trật tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Các văn bản pháp quy của chính phủ có giá trị pháp lý trong cả nước: Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng ban hành dưới danh nghĩa của tập thể Chính phủ hoặc của Thủ tướng Chính phủ; kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó của mọi cơ quan ở Trung ương và chính quyền địa phương.
- Quyền quản lý và điều hành toàn bộ công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa - xã hội... theo đúng đường lối chính sách của Đảng, luật pháp của Nhà nước và hệ thống pháp quy của Chính phủ.
- Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thành lập các cơ quan quan trực thuộc Chính phủ và cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo các UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do Hội đồng nhân dân bầu ra; chỉ đạo việc tổ chức các cơ quan chuyên môn ở địa phương.
- Quyền tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo đơn vị ấy kinh doanh theo định hướng kế hoạch, đúng cơ chế, đúng pháp luật.
- Quyền hướng dẫn, kiểm tra HĐND; Thủ tướng có quyền đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị ủy ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ các quyết định đó. Thủ tướng có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, những Quyết định, Chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
3. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ
Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, do Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.
Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác.
Theo luật tổ chức Chính phủ 1992 thì không có cơ quan thường trực của Chính phủ (trước đây là Thường vụ Hội đồng Bộ trưởng gồm: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng và Bộ trưởng- Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng) như luật cũ. Thực tế cho thấy đó là môt thiết chế không hợp lý.
Chính phủ hoạt động bằng các hình thức căn bản như sau:
+ Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ.
+ Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các phó Thủ tướng là những người giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mặt thì một phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ.
+ Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việc chung của Chính phủ và với tư cách là người đứng đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ.
Hiệu lực của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt động trên.
Việc thực hiện chế độ làm việc phải đảm bảo nguyên tắc là Chính phủ hoạt động với hai danh nghĩa: tập thể Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, không có danh nghĩa Thường vụ Chính phủ.
- Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (Điều 19 Luật Tổ chức Chính phủ).
Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn đề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến lược kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ thuật chung của cả nước, cho các ngành và địa phương cụ thể, đó là: chương trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án luật trình Quốc hội và dự án pháp lệnh trình ủy ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế hoạch ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các vấn đề quan trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình Quốc hội về việc thành lập, sáp nhập, giải thể các Bộ, các cơ quan ngang Bộ; việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.
4. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ
Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp. Với vị trí pháp lý như vậy, Thủ tướng có những nhiệm vụ quyền hạn, thẩm quyền quy định trong Điều 114 Hiến pháp 1992 và Chương III Luật tổ chức Chính phủ. Thủ tướng triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ; đề nghị Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, quyết định, chỉ thị của UBND và chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ; bổ nhiệm, nhiễm nhiệm, cách chức các Thứ trưởng và chức vụ tương đương; phê chuẩn việc bầu cử; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Theo pháp luật và quy chế hiện hành, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và luật pháp quy định thuộc thẩm quyền của mình (Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ).
Thủ tướng chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ.
Để tăng cường sự chỉ đạo của Thủ tướng, cũng như để đề cao vai trò và trách nhiệm của các phó Thủ tướng, các phó Thủ tướng được Thủ tướng phân công phụ trách khối hay lĩnh vực, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc điều hòa phối hợp công việc của các Bộ trưởng, bảo đảm sự thống nhất lãnh đạo của Thủ tướng không có tình trạng phân tán. Cũng không vì việc phân công, chỉ đạo theo từng khối của từng Phó Thủ tướng mà làm giảm nhẹ và suy yếu vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Bộ trưởng, tôn trọng chế độ tập thể của Chính phủ nhưng không làm giảm nhẹ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ cũng như vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Bộ trưởng.
Để giúp Chính phủ chuẩn bị một đề án lớn, do sự phát triển có tính chất liên ngành ngày càng rộng và sâu, có thể thành lập Hội đồng hoặc ủy ban thường xuyên hoặc lâm thời thuộc Chính phủ. Các Hội đồng và ủy ban này với địa vị pháp lý và cơ cấu tổ chức hợp lý, có thể làm việc đạt hiệu quả thiết thực với tư cách là cơ quan nghiên cứu, tư vấn, chuẩn bị đề án hoặc giao trách nhiệm chỉ đạo phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng liên ngành.
VI. Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA Bộ, Cơ QUAN NGANG Bộ
1. Quan niệm về Bộ
Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước (Điều 22, Luật Tổ chức Chính phủ).
Điều 116 Hiến pháp 1992 quy định: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật.
Phạm vi quản lý hành chính nhà nước của Bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công, bao gồm hoạt động của mọi tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội... hoặc mọi tổ chức hành chính, sự nghiệp thuộc các thành phần khác nhau và trực thuộc các cấp chính quyền, các đoàn thể, các tổ chức xã hội khác nhau, hoạt động của mọi công dân, cũng như hoạt động của mọi tổ chức và của người nước ngoài tại Việt Nam trên lĩnh vực thuộc Bộ quản lý.
Bộ trưởng, một mặt, là thành viên của Chính phủ, cơ quan hành pháp cao nhất, tức là mang tính quyền lực chính trị trong quyền lực thống nhất; mặt khác, là người thủ trưởng đứng đầu Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước đối với ngành hay lĩnh vực, để quản lý các ngành hay lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước.
Nhưng mỗi ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc sự nghiệp, mỗi lĩnh vực không nhất thiết phải thành lập một Bộ riêng để quản lý, làm như vậy có nghĩa là, đồng nhất ngành với Bộ. Ngành kinh tế - kỹ thuật là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp ngành hoạt động theo nguyên tắc và phương thức kinh doanh; các ngành văn hóa - giáo dục - xã hội là những ngành sự nghiệp, còn bộ là một phạm trù tổ chức Nhà nước, là cơ quan Trung ương quản lý hành chính nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước. Sự nhầm lẫn giữa hai phạm trù rất dễ dẫn đến sai lầm trong tổ chức và quản lý. Không nhất thiết có một ngành hình thành do chuyên môn hóa ngày càng sâu thì phải có một Bộ chủ quản. Thực tiễn cho thấy do tác động của cách mạng khoa học - kỹ thuật, các ngành ngày càng phát triển mạnh mẽ và gắn bó nhau. Do sự phát triển thông tin trong khoa học quản lý, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho xí nghiệp, cho nên, tuy ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất hẹp, nhưng về quản lý của nhà nước thì nên tổ chức Bộ quản lý ngày càng bao quát và quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực một cách tổng hợp hơn.
Xu thế ngày nay của các nước là sát nhập các Bộ, tổ chức lại ủy ban nhà nước trên tinh thần giảm mạnh số Bộ quản lý ngành cũng như Bộ quản lý chức năng. Đây là một tất yếu khách quan, gắn với cơ cấu kinh tế phát triển và với cơ chế thị trường và kinh doanh XHCN.
Các đơn vị sản xuất - kinh doanh được tổ chức lại thành những liên ngành, toàn quốc hay khu vực, chuyên ngành hay tổng hợp, và được trao quyền tự chủ rộng rãi trong sản xuất - kinh doanh. Khi đối tượng quản lý thay đổi thì chủ thể quản lý cũng phải thay đổi cho phù hợp.
Có hai loại Bộ, thông thường, người ta phân biệt: Bộ quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, và Bộ quản lý đối với lĩnh vực (cũng có thể gọi là Bộ quản lý tổng hợp, hay quản lý chức năng, hay quản lý liên ngành).
- Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan nhà nước Trung ương của Chính phủ thực hiện sự quản lý hành chính nhà nước theo từng lĩnh vực lớn (kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao động, giá, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ...) liên quan đến hoạt động của tất cả các Bộ, các cấp quản lý hành chính nhà nước, các tổ chức trong xã hội và công dân. Bộ quản lý lĩnh vực có nhiệm vụ giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội chung; xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các quy định chính sách, chế độ chung (tham mưu cho Chính phủ), hoặc tự mình ra những pháp quy về lĩnh vực mình phụ trách, và hướng dẫn các cơ quan nhà nước và các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội thi hành; kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật nhà nước trong hoạt động của các Bộ và các cấp về lĩnh vực mình quản lý, đồng thời có trách nhiệm phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho Bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.
- Bộ quản lý ngành, là cơ quan nhà nước Trung ương của Chính phủ có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kỹ thuật, văn hóa, xã hội: (như nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thương mại, văn hóa, giáo dục, y tế), có thể tập hợp với nhau thành một hay một nhóm liên ngành rộng. Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước.
2. Cơ cấu tổ chức của Bộ
Theo Nghị định 15/CP (điều 4) cơ cấu tổ chức của Bộ gồm:
a. Các cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước:
- Các vụ.
- Thanh tra.
- Văn phòng.
Một số Bộ được tổ chức Cục, Tổng cục, có chức năng quản lý hành chính nhà nước chuyên ngành.
- Các cơ quan chức năng có nhiệm vụ nghiên cứu (tham mưu) những vấn đề cơ bản, chiến lược, chính sách của ngành hay lĩnh vực, và giúp Bộ trưởng thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước.
Bộ phận này gồm các vụ (vụ tổng hợp và các vụ chuyên môn). Phải thu gọn các tổ chức vụ, định rõ nhiệm vụ, sắp xếp lại bộ máy rất gọn nhẹ, tinh giảm biên chế, bố trí những cán bộ có năng lực tổng hợp, nghiên cứu, phân tích và có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao để có thể đề xuất các biện pháp tốt nhất.
Các cơ quan chức năng nên thực hiện cách làm việc theo chế độ chuyên gia, hết sức tránh việc lấy lượng bù chất. Không nên tạo ra bộ máy và cách làm việc nhiều tầng nấc, (Bộ trưởng, thứ trưởng, vụ trưởng, vụ phó, phòng, tổ chuyên môn...) đặt ra nhiều cấp trung gian, đẻ ra chủ nghĩa quan liêu và làm thui chột những cán bộ giỏi, không phát huy được tài năng.
Các cơ quan tham mưu có nhiệm vụ tổng hợp tình hình, đề xuất với Bộ trưởng ý kiến chỉ đạo toàn ngành; bao gồm các đơn vị do Bộ trực tiếp quản lý và các đơn vị do địa phương quản lý.
b. Các tổ chức sự nghiệp trực thuộc Bộ
Các tổ chức sự nghiệp như: nghiên cứu khoa học - kỹ thuật và giáo dục (bệnh viện, trường, viện nghiên cứu)... Đối với các Bộ quản lý các ngành sự nghiệp, những tổ chức này là những đơn vị cơ bản thực hiện nhiệm vụ của ngành. Viện nghiên cứu ở các Bộ là rất cần thiết, nhưng phải xác định mục đích nghiên cứu mà đề ra các phương hướng có tính chất chiến lược, dài hạn, cơ bản phục vụ cho mục tiêu chung. Vì vậy nếu các Viện nghiên cứu hiện ở các Bộ đang làm nhiệm vụ nghiên cứu ứng dụng cho sản xuất là chủ yếu thì nên chuyển chúng về các Liên hiệp sản xuất, và hướng tới thành lập các Liên hiệp sản xuất - khoa học. Dần dần chuyển các viện sang hạch toán kinh tế từng phần và tiến tới hạch toán đầy đủ hơn. Kiên quyết chấm dứt tình trạng biến các tổ chức nghiên cứu (viện, trung tâm) thành những tổ chức kinh viện, không gắn và không phục vụ sản xuất, không có hiệu quả thiết thực, hoặc nhẹ về nghiên cứu và ứng dụng tiến bộ kỹ thuật mà thiên về chạy theo kinh doanh lấy lãi. Việc thành lập viện, trường đều phải tiến hành theo quy hoạch, kế hoạch, và có cân nhắc thận trọng, phù hợp với điều kiện kinh tế và mục đích đặt ra về nghiên cứu khoa học - kỹ thuật.
- Các tổ chức kinh doanh (như xí nghiệp, công ty, tổng công ty...) là doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Bộ không nằm trong cơ cấu hành chính của Bộ; nó là những tổ chức kinh doanh trực tiếp thực hiện nhiệm vụ sản xuất kinh doanh của các ngành thuộc Bộ quản lý; nhưng nó là nơi thể hiện cuối cùng hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của Bộ ở cấp độ trung ương.
Trên cơ sở phân tích kinh tế - kỹ thuật, trình độ cơ cấu tổ chức của xí nghiệp từng ngành mà tổ chức những hình thức liên hiệp sản xuất - kinh doanh toàn quốc hay khu vực, Trung ương hay địa phương, liên hiệp ngang, dọc, hay kết hợp ngang với dọc; quy định mức độ liên hoàn và kinh doanh tổng hợp hợp lý. Sự ra đời các Tổng công ty dẫn đến phải xác định quản lý theo 2 cấp hay 3 cấp, và từ đó có thể giảm mạnh các vụ, cục.
Trong cơ chế mới, đơn vị sản xuất - kinh doanh có quyền tự chủ mở rộng trong phạm vi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch cân đối lớn, pháp luật chính sách của Đảng và Nhà nước, đơn vị sản xuất hàng hóa được quyền tự đặt kế hoạch sản xuất - kinh doanh, mở rộng quan hệ vay mượn, mua bán, liên kết, liên doanh, và tự chịu trách nhiệm về hiệu quả kinh tế, tài chính trong khuôn khổ mà kế hoạch, chính sách và pháp luật cho phép. Từ việc xác định quan hệ giữa đơn vị kinh doanh với cơ quan quản lý hành chính nhà nước như vậy, đòi hỏi phải đổi mới bộ máy quản lý hành chính nhà nước của các Bộ.
3. Vai trò và các mối quan hệ của Bộ trưởng
a. Vai trò của Bộ trưởng
Như trên đã nói: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước. Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, cũng là một thiết chế chính trị và hành chính trong phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công. Cho nên Bộ trưởng cũng có những chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quản lý, tổ chức và nhân sự với tư cách là cơ quan thẩm quyền riêng (còn Chính phủ là cơ quan thẩm quyền chung).
Về trách nhiệm, Điều 117 Hiến pháp 1992 cũng đã quy định: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực ngành mình phụ trách.
- Về thẩm quyền ban hành văn bản
Điều 116 Hiến pháp 1992 cũng đã quy định: "... căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và các cơ sơ"ỷ.
Bộ ban hành những văn bản quy phạm pháp luật cụ thể thuộc thẩm quyền để chấp hành những luật, pháp lệnh, văn bản của Quốc hội, của ủy ban TVQH, của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Thủ tướng. Những quy định do Bộ ban hành đều có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với tất cả các Bộ, các UBND, các tổ chức và công dân trong cả nước.
b. Các mối quan hệ của Bộ trưởng
- Quan hệ với Quốc hội
Bộ trưởng chịu trách nhiệm không chỉ trước Thủ tướng Chính phủ mà cả trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách; phải trình bày vấn đề và trả lời chất vấn của Quốc hội, của ủy ban Thường vụ Quốc hội, của các ủy ban của Quốc hội và của đại biểu Quốc hội.
- Quan hệ giữa Bộ trưởng với Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ:
Vị trí, quyền hạn và hoạt động của Bộ trưởng gắn bó với vị trí, quyền hạn hoạt động của Chính phủ đã nói trên và theo sự phân định giữa cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng.
Bộ trưởng hoạt động và quản lý vừa là với tư cách thành viên Chính phủ vừa là với tư cách thủ trưởng của Bộ; hai tư cách thống nhất với nhau, và chỉ có thống nhất, kết hợp làm tốt nhiệm vụ với hai tư cách đó thì Chính phủ và Bộ mới mạnh được. Bộ trưởng chịu trách nhiệm giải quyết các vấn đề thuộc quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền của Bộ, và chịu sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ.
Căn cứ vào nguyên tắc tổ chức Chính phủ, vị trí pháp lý của mỗi bộ phận trong thiết chế chung, Thủ tướng Chính phủ, các phó Thủ tướng phụ trách khối không bao biện làm thay Bộ trưởng và ngược lại, Bộ trưởng không ỉ lại và dồn việc cho Thủ tướng và Phó thủ tướng. Tuy luật pháp đã có quy định rõ, nhưng do cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp, do tổ chức, quy chế và phong cách làm việc chưa khoa học, do chế độ trách nhiệm chưa nghiêm, một phần do trình độ tổ chức và quản lý chung của cán bộ, cho nên khuynh hướng nói trên trước đây thường xảy ra và đang được khắc phục. Khắc phục nó không chỉ đơn thuần là vấn đề quy chế làm việc, mà là cả một loạt công việc kết hợp một cách đồng bộ, thực hiện nhất quán và kiên quyết.
- Quan hệ giữa các Bộ trưởng
Các Bộ trưởng có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau; tùy thuộc lẫn nhau, phối hợp với nhau, và khi cần thì ra những quyết định liên bộ; có quyền hướng dẫn và kiểm tra các Bộ thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành hay lĩnh vực, có quyền kiến nghị Bộ khác đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định của cơ quan đó trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của Bộ, tức là trái với nội dung quản lý thống nhất của ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách; nếu yêu cầu đó không được chấp nhận thì trình lên Thủ tướng xem xét và quyết định.
- Quan hệ với chính quyền địa phương
Trong phạm vi quyền hạn nhiệm vụ, thẩm quyền được giao, Bộ trưởng có quyền chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra UBND các cấp thực hiện các nhiệm vụ công tác, thuộc ngành, lĩnh vực, theo đúng nội dung quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực, có quyền đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng bãi bỏ những quy định của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với các văn bản của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách và chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó. Trong trường hợp UBND tỉnh, thành phố không nhất trí với quyết định đình chỉ việc thi hành của Bộ trưởng thì vẫn phải chấp hành, nhưng có quyền kiến nghị với Thủ tướng.
Bộ trưởng có quyền kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ phụ trách.
Về phía mình, Bộ phải tôn trọng quyền quản lý trên lãnh thổ của chính quyền địa phương theo pháp luật quy định, và phải chú ý những ý kiến, kiến nghị của UBND về các vấn đề thuộc chính sách, chế độ của ngành, lĩnh vực mà Bộ mình phụ trách để xem xét, điều chỉnh, sửa đổi nếu cần thiết.
4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng
Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ được quy định trong điều 22 Chương IV Luật Tổ chức Chính phủ và Nghị định 15/CP của Chính phủ (2-3-1993) về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với ngành, lĩnh vực. Bọ trưởng có các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản sau:
- Chuẩn bị các dự án pháp luật (luật, pháp lệnh) và các dự án khác theo sự phân công của Chính phủ, về những vấn đề thuộc phạm vi quản lý hành chính nhà nước của Bộ để Chính phủ xem xét và trình Quốc hội, UBTVQH quyết định.
Trên cơ sở pháp luật của Nhà nước, Bộ trưởng ban hành các văn bản cụ thể, hướng dẫn chế độ quản lý và kế hoạch hóa theo cơ chế thị trường, các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể, các chế độ, thể lệ quản lý, các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm, các định mức về kinh tế - kỹ thuật để làm cơ sở quản lý ngành hay lĩnh vực.
Nâng cao hiệu lực và chất lượng quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi Bộ phải xem trọng và nâng cao năng lực nghiên cứu, soạn thảo các văn bản pháp luật, tham gia có hiệu quả cao công tác lập pháp và phải làm tốt công tác lập quy.
- Về quy hoạch, kế hoạch: trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội - khoa học - công nghệ thuộc ngành hay lĩnh vực phụ trách; phương hướng mục tiêu và các cân đối lớn của kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn (bao gồm các thành phần kinh tế trong cả nước thuộc ngành hoặc lĩnh vực công tác do Bộ phụ trách) để định hướng cho các ngành, các địa phương, các đơn vị cơ sở xây dựng quy hoạch, kế hoạch của mình; tổng hợp và phân tích hoạt động kinh tế - kỹ thuật toàn ngành. Bộ trưởng có trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch trong phạm vi cả nước.
Để xây dựng các phương án có chất lượng, Bộ phải tổ chức điều tra cơ bản, nghiên cứu khoa học - kỹ thuật về ngành hoặc lĩnh vực, tổ chức dự báo xu hướng phát triển kinh tế - xã hội. Để làm đúng chức năng của mình, Bộ phải tập trung sức vào nghiên cứu những vấn đề cơ bản của sự phát triển ngành hay lĩnh vực.
- Về tài chính: Quản lý lĩnh vực tài chính ngày càng có ý nghĩa to lớn trong quản lý hành chính nhà nước đối với nền kinh tế thị trường và đối với xã hội nói chung. Bộ Tài chính phối hợp với ủy ban khoa học Nhà nước xây dựng trình Chính phủ kế hoạch tài chính toàn ngành hoặc lĩnh vực gắn với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, chương trình mục tiêu bao gồm phần do bộ quản lý và thực hiện. Để đề cao trách nhiệm quyền hạn của Bộ trong phạm vi tổng mức thu, chi được duyệt, Bộ trưởng có quyền điều chỉnh chi tiết để thực hiện nhiệm vụ được giao, nhưng không được thay đổi mục tiêu kế hoạch đã được duyệt. Bộ phải rất quan tâm quản lý hạch toán, kế toán, kiểm toán, đánh giá việc bảo tồn vốn, sử dụng vốn và tài sản được Nhà nước giao cho Bộ, các tổ chức sự nghiệp và các doanh nghiệp do Bộ trực tiếp quản lý về mặt Nhà nước.
- Xây dựng trình Chính phủ kế hoạch hợp tác quốc tế và tổ chức chỉ đạo thực hiện kế hoạch ấy; trình Chính phủ việc ký kết, tham gia, phê duyệt các điều ước quốc tế; tổ chức thực hiện và hướng dẫn các Bộ, các ủy ban nhân dân thực hiện việc hợp tác quốc tế theo kế hoạch và sự phân công của Chính phủ. Theo dõi, chỉ đạo các đơn vị tổ chức thuộc ngành hoặc lĩnh vực triển khai các quan hệ hợp tác quốc tế trong hoạt động kinh doanh, sự nghiệp theo các hiệp định ký kết với nước ngoài. Quan hệ hợp tác quốc tế ngày càng mở rộng. Luật đầu tư nước ngoài mở ra triển vọng lớn, có những xí nghiệp có vốn đầu tư của nước ngoài ở trên đất nước ta. Các Bộ quản lý ngành cũng như lĩnh vực có trách nhiệm lớn, và đây là một nhiệm vụ đặt ra nhiều vấn đề mới và đòi hỏi kiến thức, năng lực mới.
- Về tổ chức, cán bộ, công chức nhà nước: Xây dựng và hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ; trình Chính phủ quyết định phân cấp nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước cho UBND địa phương; trình Thủ tướng Chính phủ ban hành (hoặc Bộ ban hành trong phạm vi và thẩm quyền căn cứ vào chính sách chung của Nhà nước) các quy định về hệ thống tổ chức của ngành, về các chính sách, chế độ quản lý, về tổ chức và cán bộ bao gồm các chức danh, tiêu chuẩn công chức, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng, tiền lương, khen thưởng, kỷ luật, nghỉ hưu... đối với cán bộ, công chức của ngành hoặc lĩnh vực công tác thuộc phạm vi quản lý của Bộ.
Bộ trưởng đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thứ trưởng và các chức vụ tương đương; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức vụ trưởng, phó vụ trưởng và chức vụ tương đương.
- Tiến hành thanh tra các Bộ khác, các ủy ban nhân dân, các tổ chức và công dân trong việc chấp hành luật pháp, thực hiện các chủ trương, chính sách, chế độ, thể lệ quản lý hành chính nhà nước thuộc ngành hoặc lĩnh vực công tác của Bộ.
Thực hiện khen thưởng, kỷ luật hoặc kiến nghị khen thưởng, kỷ luật các tổ chức và cá nhân có thành tích xuất sắc hoặc vi phạm pháp luật và chính sách, gây thiệt hại đến lợi ích chung.
- Nội dung quản lý hành chính nhà nước của Bộ trưởng đối với các đơn vị kinh doanh
Đối tượng quản lý của bộ quản lý ngành bao gồm các tổ chức, đơn vị cùng ngành thuộc mọi thành phần, trên mọi địa bàn. Bộ quản lý thống nhất toàn ngành, nhưng một số các đơn vị kinh doanh hoặc sự nghiệp thuộc ngành lại do các bộ khác và các cấp chính quyền địa phương quản lý. Vì vậy, tính chất, mức độ và quyền quản lý của Bộ trưởng trong quản lý ngành đối với từng loại đối tượng có khác nhau.
Đối với các đơn vị sản xuất - kinh doanh và đơn vị sự nghiệp do Bộ quản lý Bộ trưởng phải điều hòa, phối hợp hoạt động của các đơn vị, giải quyết những vấn đề nảy sinh trong thực hiện kế hoạch và nhiệm vụ công tác vượt quá thẩm quyền của đơn vị trực thuộc. Nhưng nguyên tắc chung là Bộ không can thiệp sự vụ có tính chất tác nghiệp vào hoạt động kinh doanh của đơn vị kinh doanh.
- Đối với các tổ chức sự nghiệp trực thuộc Bộ thì Bộ có nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn:
+ Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập, tách, nhập, giải thể hoặc chuyển quyền sở hữu tài sản;
+ Quy định nhiệm vụ và cấp kinh phí;
+ Hướng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra...;
+ Bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ lãnh đạo;
- Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc quyền địa phương.
Bộ trưởng có quyền ra những quy định pháp lý mà UBND phải thi hành. Theo hệ thống tổ chức hành chính hiện hành, thì các sở và cơ quan quản lý ngành hay lĩnh vực ở các tỉnh và thành phố là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố giúp UBND thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước các ngành hay lĩnh vực ở địa phương; đồng thời chịu sự chỉ đạo của Bộ về chuyên môn. Đó là chế độ song trùng phụ thuộc, trừ những ngành có tính sự nghiệp hay doanh nghiệp thống nhất theo chiều dọc trong cả nước, như: hải quan, thuế, bưu điện, ngân hàng nhà nước, đường sắt...
Sự quản lý ngành hay lĩnh vực của Bộ thông suốt và thống nhất trên toàn quốc thông qua các cơ quan chuyên môn địa phương, trực tiếp là thông qua các sở. Các sở chịu hai chiều phụ thuộc; Bộ chỉ đạo các cơ sở địa phương về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật của ngành hoặc lĩnh vực công tác.
Về cán bộ (Điều 8 NĐ 15 CP (ngày 2-3-1993) Bộ thỏa thuận việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức giám đốc sở để Chủ tịch UBND tỉnh - thành phố ra quyết định; trường hợp không nhất trí, thì Chủ tịch quyết định và chịu trách nhiệm.
Pháp luật nêu cao và tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng quản lý trong cả nước và đối với địa phương; nhưng nó cũng đòi hỏi Bộ trưởng chỉ đạo, giúp đỡ, phát huy cao độ tính chủ động, sáng tạo của địa phương; thực hiện phân cấp nhưng đúng đắn có căn cứ khoa học, giao đủ quyền hạn, trách nhiệm gắn với nghĩa vụ, quyền lợi; phân giao cơ sở và giải quyết phương tiện, tạo điều kiện cho địa phương làm nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ.
Ngoài nhiệm vụ, quyền hạn chung của Bộ trưởng, Bộ trưởng quản lý theo ngành còn có trách nhiệm:
+ Chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị do mình trực tiếp quản lý.
+ Chỉ đạo về nội dung công tác của ngành và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ thuộc quyền quản lý thống nhất của bộ đối với các cơ quan đơn vị thuộc ngành do các địa phương trực tiếp quản lý.
+ Hướng dẫn về nghiệp vụ và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ thuộc quyền quản lý thống nhất của Bộ đối với các đơn vị thuộc ngành do các Bộ khác trực tiếp quản lý.
Bộ trưởng quản lý theo lĩnh vực về kế hoạch, tài chính ngoài các nhiệm vụ chung nói trên cho các Bộ, còn có trách nhiệm (Xem điều 11 - Nghị định 15/CP):
+ Xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội, trên cơ sở chiến lược kinh tế - xã hội xây dựng dự án kế hoạch tổng hợp và các cân đối liên ngành của từng kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm trình Chính phủ thông qua làm cơ sở cho các Bộ, ủy ban nhân dân địa phương xây dựng kế hoạch của mình.
+ Xây dựng kế hoạch tài chính quốc gia tổng hợp dự án ngân sách của các Bộ và các địa phương thành dự toán, ngân sách Nhà nước trình Chính phủ thông qua để trình Quốc hội.
+ Theo dõi việc thực hiện kế hoạch và ngân sách Nhà nước của các Bộ, các địa phương, trình Thủ tướng Chính phủ các biện pháp điều hành kịp thời về kế hoạch và ngân sách Nhà nước cũng như các chính sách kinh tế - xã hội khác.
+ Hướng dẫn và kiểm tra các ngành, các cấp, các đơn vị trong cả nước chấp hành các chính sách chế độ thuộc lĩnh vực mình phụ trách, phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành, các cấp, các đơn vị hoàn thành nhiệm vụ.
+ Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định việc sử dụng dự trữ quốc gia.
VII. Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC ở ĐịA PHươNG
1. ủy ban nhân dân
a) Vai trò của ủy ban nhân dân: ủy ban nhân dân do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND (điều 123, Hiến pháp 1992). UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do Hội đồng nhân dân giao, vừa do UBND cấp trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ; là cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước ở địa phương. Như vậy, UBND có vị trí pháp lý riêng nhưng gắn bó mật thiết với Hội đồng nhân dân. Với vị trí như vậy, UBND có hai tư cách thống nhất:
+ Là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND chịu trách nhiệm thi hành những nghị quyết của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND.
+ Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết của HĐND mà cả những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của Nhà nước. UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác vừa trước HĐND cùng cấp, vừa trước UBND cấp trên; đối với cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ. UBND các cấp dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chình nhà nước nhất.
Để tăng cường tính hệ thống thứ bậc của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, Hiến pháp 1992 quy định: Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn việc bầu cử; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ( điều 114).
b. Về nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của UBND
UBND có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:
+ Tuyên truyền giáo dục pháp luật, kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp trong cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương;
+ Bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện nhiệm vụ xây dựng lực lượng vũ trang và xây dựng quốc phòng toàn dân..., quản lý hộ khẩu, hộ tịch ở địa phương, việc cư trú, đi lại của người nước ngoài ở địa phương;
+ Phòng chống thiên tai, bảo vệ tài sản Nhà nước và của công dân; chống tham nhũng, buôn lậu, làm hàng giả, và các tệ nạn xã hội khác;
+ Quản lý tổ chức, biên chế, lao động, tiền lương, đào tạo cán bộ, công chức, bảo hiểm xã hội;
+ Tổ chức và chỉ đạo công tác thi hành án ở địa phương;
+ Tổ chức thực hiện việc thu, chi ngân sách của địa phương; phối hợp với các cơ quan hữu quan để bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các loại thuế và các khoản thu khác ở địa phương.
+ Quản lý địa giới đơn vị hành chính ở địa phương.
ủy ban nhân dân có trách nhiệm phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của HĐND cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, xây dựng đề án trình Hội đồng nhân dân xét và quyết định (Điều 42 của Luật Tổ chức HĐND và UBND(sửa đổi). Đó là một nhiệm vụ cực kỳ quan trọng quyết định phần lớn chất lượng và kết quả của kỳ họp HĐND. Sự tồn tại của Thường trực Hội đồng nhân dân không giảm trách nhiệm đó của ủy ban nhân dân mà chỉ làm cho sự chuẩn bị được tốt hơn.
c. Tổ chức và hoạt động của UBND
UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, gồm có Chủ tịch, Phó chủ tịch và ủy viên. Chủ tịch là đại biểu HĐND, các thành viên khác không nhất thiết là đại biểu. Kết quả bầu cử phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn (UBND tỉnh thì do Thủ tướng phê chuẩn). Quyền phê chuẩn đó, cũng như quyền của Chủ tịch UBND cấp trên điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp là nhằm yêu cầu tăng cường tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành pháp và nền hành chínhnhà nước.
UBND là một thiết chế tập thể, nhưng như Điều 124 của Hiến pháp 1992 đã quy định: Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND. Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập thể và ra quyết định theo đa số.
ủy ban nhân dân làm việc theo chế độ tập thể, trong đó mỗi thành viên UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND, UBND và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Nhưng trong tập thể ấy, Chủ tịch UBND là người đứng đầu, lãnh đạo công việc của UBND, chỉ đạo các thành viên khác thực hiện công việc được UBND phân công. UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số những việc quan trọng như chương trình làm việc, kế hoạch và ngân sách, các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế xã hội, thông qua báo cáo của UBND trước HĐND, đề án thành lập mới, sát nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn; đề án phân vạch và điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở địa phương Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng của mình.
- Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi) cũng đã định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND. Chủ tịch làngười lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Chủ tịch phân công công tác cho Phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND.
Trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được giải quyết, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân còn có quyền: phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới; điều động miễn nhiệm cách chức Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của UBND cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình và những văn bản sai trái của UBND, chủ tịch UBND cấp dưới; đình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 1994 (sửa đổi) đã bỏ thiết chế Thường trực UBND và chức danh ủy viên thư ký UBND. Điều đó nói rõ: UBND hoạt động và thực hiện quyền hạn của mình chỉ với hai tư cách: UBND và Chủ tịch UBND.
2. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND không phải là cơ quan Hiến định. Hiến pháp chỉ gián tiếp nói tới cơ quan này. Luật Tổỷ chức HĐND và UBND 1994 ( sửa đổi) cũng chỉ dùng ở mức những quy định chung về vị trí, tính chất của cơ quan chuyên môn thuôùc UBND. Tỏ chức và hoạt động của các cơ quan chuên môn thuôùc UBND do Chính phủ quy định dưới hình thức Nghị định và cơ quan chuyên môn thuộc UBND do UBND quyết định thành lập. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND là bộ máy giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất của ngành hoặc lĩnh vực công táctừ trung ương xuống đến cơ sở.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND đa phần được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc " hai chiều trực thuộc", được thể hiện ở chỗ:
- Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuôùc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên và khi cần thiết thì báo cáo công tác trước HĐND;
- Người đứng đầu cơ quan chuyên môn do Chủ tịch UBND cùng cấp bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thoả thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên. Thí dụ, Giám đốc Sở ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chủ tịchUBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bổ nhiệm, nhưng trước khi bỏ nhiệm có sự thoả thuận với với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ quản lý ngành, lĩnh vực tương ứng. Nhưng nếu Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không đồng ý thì Chủ tịchUBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vẫn có quyền quyết định bổ nhiệm và chịu trách nhiệm về quyết định bổ nhiệm đó.
Như vậy, về tính chất quan hệ thì tính trực thuộc ngang của cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ bản, có tính trội hơn so với quan hệ dọc. Tuy nhiên, có một số cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều ngang ( Văn phòng), có một số cơ quan chỉ trực thộc theo chiều dọc ( qân đội, công an, bưu điện...). Cơ quan chuyên môn thuôùc UBND tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, tuy vậy có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng khác trong thiết lập tổ chức và hoạt động.
Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan chuyên môn thuộc UBND có quyền ra các quyết định mang tính pháp lý và kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó.
VIII. PHươNG PHáP Và HìNH THứC QUảN Lý CủA CáC Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
1. KHáI NIệM Và Hệ THốNG CáC PHươNG PHáP QUảN Lý CủA CáC Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
a. Khái niệm phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Với tính cách là một dạng hoạt động nhà nước, hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong đời sống xã hội nước ta, đặc biệt là giai đoạn chuyển đổi cơ chế kinh tế hiện nay. Sự ổn định và năng động của hệ thống các quan hệ xã hội hình thành trên cơ sở nền kinh tế thị trường tùy thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Để quản lý tất các quá trình xã hội trong điều kiện mới, cần tăng cường hiệu lực bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Gắn với việc tăng cường hiệu lực hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước một trong những vấn đề đặt ra là phải hoàn thiện các phương pháp quản lý của những cơ quan đó. Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng chính là những phương pháp được áp dụng trong quản lý hành chính nhà nước.
Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là những phương thức, cách thức mà các cơ quan nhà nước đó sử dụng để tác động lên khách thể của quản lý nhằm đạt được những mục đích đã đề ra.
Các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là phương pháp thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý. Điều này thể hiện ở chỗ:
- Các phương pháp đó được áp dụng trong hoạt động chấp hành và điều hành, tức một loại hoạt động có tính nhà nước chứ không phải hoạt động có tính chất xã hội của các tổ chức xã hội;
- Trong các phương pháp đó thể hiện ý chí của Nhà nước;
- Nội dung của các phương pháp được xem xét thể hiện thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước;
- Những phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định.
Khi nghiên cứu phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần thấy mối liên hệ giữa các cơ quan ấy với các đối tượng bị quản lý. Với tính cách là một yếu tố cấu thành của hệ thống quản lý, mối liên hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước và các đối tượng bị quản lý là sự tác động qua lại giữa chúng. Một mặt của mối liên hệ đó là sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đôi tượng quản lý. Sự tác động này luôn luôn được thực hiện thông qua những cách thức, phương pháp nhất định. Xem xét các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần chú ý:
- Những phương pháp đó được áp dụng để tác động tới các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân.
- Trong các phương pháp được xem xét thể hiện mối liên hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức nói trên.
Trong khoa học Luật hành chính, thuật ngữ phương pháp đôi khi còn được hiểu theo nghĩa rộng hơn. Nó không chỉ là phương thức, cách thức tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng quản lý mà còn là phương thức, cách thức tổ chức, hoạt động trong nội bộ một cơ quan, công sở nhất định. Những phương thức, cách thức này chưa biểu hiện sự tác động của cơ quan, công sở đó ra bên ngoài hệ thống. Thí dụ: để bảo đảm chế độ trách nhiệm rõ ràng trong một cơ quan, người ta ban hành văn bản phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho mỗi bộ phận, mỗi công chức. Một thí dụ khác: để ban hành một quyết định nhằm thiết lập tổ chức, trật tự trong nội bộ một công sở, thủ trưởng công sở đó sử dụng phương pháp xã hội học - cụ thể để tham khảo ý kiến các cá nhân tổ chức có liên quan. Những hoạt động trên là những phương pháp quản lý nội bộ. ở đây chưa nói lên sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng quản lýồ. Do chưa thể hiện mối liên hệ của các cơ quan hành chính nhà nước với các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng quản lý nên nhiều nhà khoa học cho rằng những phương pháp trên chưa phải là phương pháp quản lý.
Tóm lại, trong hoạt động chấp hành và điều hành, các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng nhiều phương pháp khác nhau. Một bộ phận trong số những phương pháp đó được coi là những phương pháp tổ chức nội bộ. Những phương pháp này có vai trò trợ giúp cho sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Lựa chọn tối ưu những phương pháp quản lý trong điều kiện cụ thể, tình hình cụ thể là yếu tố cực kỳ quan trọng để các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết tốt những nhiệm vụ, chức năng của mình, nâng cao tính tổ chức, kỷ luật trong hoạt động chấp hành và điều hành.
b - Hệ thống các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước rất đa dạng, được phân loại dựa vào nhiều tiêu chí khác nhau.
Hai phương pháp chung nhất có đặc trưng tổng hợp của hoạt động chấp hành và điều hành là phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế. Quan hệ tối ưu giữa thuyết phục và cưỡng chế tạo ra cơ sở để thực hiện tất cả các phương pháp quản lý hành chính nhà nước khác. Do tầm quan trọng của chúng, thuyết phục và cưỡng chế hành chính sẽ được xem xét chi tiết ở phần tiếp theo. ở đây chúng ta xem xét một số phương pháp trên cơ sở những cách phân loại cơ bản.
- Căn cứ vào bản chất của sự tác động, các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được phân thành: phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế.
Phương pháp hành chính là những phương thức tác động tới các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng quản lý thông qua quy định trực tiếp nghĩa vụ của họ, qua những mệnh lệnh dựa trên quyền lực nhà nước và phục tùng. Sử dụng phương pháp này là cần thiết ở mọi lĩnh vực của hoạt động chấp hành và điều hành. Bởi vì bất kỳ cơ quan hành chính (nhà chức trách) nào cũng phải sử dụng quyền hạn được trao để quản lý. Tuy thế, phạm vi sử dụng phương pháp hành chính cũng có giới hạn của nó. Trong nhiều trường hợp, phương pháp hành chính cần được kết hợp với phương pháp kinh tế.
Phương pháp kinh tế là những phương thức tác động gián tiếp đến hành vi của các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý bằng việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế. áp dụng phương pháp này có nghĩa là tạo ra những điều kiện vật chất, khuyến khích vật chất, nhằm khơi dậy lòng nhiệt tình hăng say của con người để họ thực hiện tốt các quy định của Nhà nước. Những đòn bẩy kinh tế được sử dụng như: giá cả, tiền thưởng, lãi suất, tín dụng v.v... Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường hiện nay, phương pháp kinh tế ngày càng phát huy tác dụng cao và đóng vai trò, quan trọng, đặc biệt trong quản lý kinh tế.
Hai phương pháp hành chính và kinh tế có quan hệ chặt chẽ với nhau. Phương pháp hành chính là phương tiện để đưa phương pháp kinh tế vào cuộc sống, vì một chính sách đòn bẩy kinh tế chỉ có thể được áp dụng chúng dưới hình thức văn bản pháp luật hành chính.
- Trên cơ sở mức độ của sự tác động, những phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được chia ra: phương pháp điều chỉnh, phương pháp lãnh đạo chung và phương pháp quản lý trực tiếp.
Phương pháp điều chỉnh là xác định đường lối chung trong việc phát triển ngành, lĩnh vực.
Cần phân biệt phương pháp điều chỉnh với chức năng điều chỉnh trong quản lý nhằm đảm bảo trạng thái trật tự của hoạt động chấp hành, điều hành. Phương pháp điều chỉnh được thể hiện bằng việc ban hành các quyết định quy phạm mang tính tích cực.
Phương pháp lãnh đạo chung thể hiện ở việc đưa những đường lối chung trong việc phát triển ngành, lĩnh vực quản lý vào thực tiễn, vạch ra những nhiệm vụ có tính chất định hướng cho những cá nhân, tổ chức thuộc khách thể. Phương pháp này thường được thực hiện thông qua việc ban hành các quyết định, chính sách.
Phương pháp quản lý trực tiếp là sự tác động trực tiếp, thường xuyên lên các hành vi của cá nhân hoạt động của tổ chức thuộc đối tượng bị quản lý nhằm đạt được những mục tiêu đã đề ra, nó còn được gọi là phương pháp quản lý tác nghiệp mang tính liên tục. Phương pháp này thường được áp dụng ở các cơ quan hành chính cấp thấp, các tổ chức cơ sở, các xí nghiệp, công ty, thông qua việc ban hành các quyết định cá biệt cụ thể hoặc hoạt động chỉ đạo, tổ chức trực tiếp.
- Xuất phát từ mục đích được chỉ ra, những phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được chia ra: phương pháp lập chương trình mục tiêu, phương pháp phân tích đánh giá những kết quả nhận được.
Trong một số ngành và lĩnh vực quản lý, phương pháp quản lý theo chương trình mục tiêu đang được áp dụng. Triển vọng nó sẽ trở thành phương pháp chung. Thí dụ: quản lý chương trình điện khí hóa, chương trình lương thực, thực phẩm v.v... Chương trình được thực hiện do sự phối hợp của nhiều cơ quan nhiều ngành trong đó có cơ quan chủ trì do Nhà nước cử ra.
Phương pháp kiểm tra nhằm bảo đảm tính ổn định của khách thể, làm nó phát triển đúng theo dự kiến ban đầu theo định hướng đã định. Khác với phương pháp theo dõi, quan sát, kiểm tra còn bao hàm cả sự tác động, chỉnh lý, chấn chỉnh hoạt động của các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Hoạt động kiểm tra như một thuộc tính của quản lý.
Phương pháp phân tích, đánh giá những kết quả nhận được cũng là phương pháp rất quan trọng. Thông qua thực hiện phương pháp này, các cơ quan hành chính nhà nước biết được hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý từ đó có phương hướng hoàn thiện hoạt động quản lý.
Trong điều kiện hiện nay, để hoàn thiện các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, một trong những giải pháp đặt ra là phải ứng dụng các thành tựu của khoa học kỹ thuật tin học vào lĩnh vực quản lý tạo ra năng suất của lao động quản lý.
2. KHáI NIệM Và Hệ THốNG CáC HìNH THứC QUảN Lý CủA CáC Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
a - Khái niệm hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Những chức năng, phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cấu thành nội dung của hoạt động đó. Nhưng một nội dung bất kỳ luôn luôn có sự thể hiện ra bên ngoài của mình. Sự thể hiện ra bên ngoài của hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước được gọi là hình thức quản lý của các cơ quan ấy.
Nói cách khác, hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là sự biểu hiện ra bên ngoài của những hoạt động cùng loại về nội dung, tính chất và phương thức tác động do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện đối với các cá nhân tổ chức thuộc đối tượng bị quản lý.
Giữa hình thức quản lý và phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nướcự có mối liên hệ chặt chẽ. Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước như trên đã chỉ ra thuộc về nội dung của hoạt động của các cơ quan ấy. Sự áp dụng hình thức quản lý nào đó ở mức độ này hay mức độ khác nói lên các cơ quan hành chính nhà nước đã sử dụng phương pháp hoạt động nào. Thí dụ: Việc ban hành những văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định những khuyến khích về lợi ích vật chất đối với cán bộ, công chức thực hiện tốt công vụ, chứng tỏ phương pháp được sử dụng ở đây là phương pháp kinh tế.
Các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cũng thể hiện thẩm quyền của các cơ quan này. Pháp luật quy định mỗi cơ quan hành chính nhà nước được ban hành một số loại văn bản quản lý nhất định, tức là chúng được thực hiện những hình thức quản lý nhất định. Việc lựa chọn những hình thức quản lý cụ thể phải dựa trên các quy định pháp luật. Sử dụng những hình thức không được pháp luật cho phép là vi phạm pháp luật. Trên thực tế, có những cơ quan hành chính nhà nước được ban hành văn bản quy phạm, một số cơ quan khác không có thẩm quyền đó. Do đó, quyền được thực hiện những hình thức quản lý nhất định là một bộ phận cấu thành của thẩm quyền. Thí dụ: quyền của Chính phủ được ban hành Nghị quyết, Nghị định là một yếu tố cấu thành thẩm quyền của Chính phủ.
Tuy nhiên, sự điều chỉnh pháp luật đối với những hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước không có nghĩa là hạn chế sự sáng tạo của các cơ quan ấy. Điều chủ yếu ở đây là nó nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động chấp hành và điều hành.
b- Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai nhóm: những hình thức mang tính pháp lý và những hình thức ít mang tính pháp lý.
- Những hình thức quản lý mang tính pháp lý là những hình thức được pháp luật quy định cụ thể gắn với việc ban hành và áp dụng các quy phạm pháp luật. Những hình thức này thể hiện rõ nét tính chất quyền lực của hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Chúng đem đến sự biến đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật tức là làm nảy sinh, thay đổi hoặc đình chỉ các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức mang tính pháp lý bao gồm:
+ Ban hành các quyết định có ý nghĩa chung, chủ đạo là hình thức quản lý có vai trò định hướng cho các hình thức quản lý khác của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy các quyết định chung, chủ đạo không đề ra các quy phạm pháp luật hay trực tiếp giải quyết các công việc cá biệt cụ thể nhưng trong đó có chứa đựng những đường lối, chủ trương, chính sách lớn của hoạt động chấp hành và điều hành. Hình thức ban hành các quyết định chung, chủ đạo thường do những cơ quan hành chính nhà nước ở tầm vĩ mô tiến hành.
+ Ban hành các quyết định quy phạm pháp luật: là hình thức quản lý nhằm mục đích cụ thể hóa các Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh của các cơ quan dân cử và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Tùy thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan hành chính nhà nước được ban hành những loại văn bản quy phạm nhất định cụ thể hóa luật, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành.
Thẩm quyền và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi ban hành các văn bản quy phạm, các cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ không những các quy định về thẩm quyền ban hành các loại văn bản liên quan đến các vấn đề được giao, mà còn những yêu cầu có tính chất thủ tục ban hành văn bản.
Hiện nay trong quá trình phấn đấu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với việc đề cao vai trò của các đạo luật trong đời sống xã hội cần phải quan tâm tới sự đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
+ Ban hành những văn bản cá biệt áp dụng các quy phạm pháp luật: là một hình thức quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành. Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật vào thực tế đời sống. Trên cơ sở những văn bản quản lý cá biệt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể sẽ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt.
Hình thức ban hành những văn bản cá biệt được các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng rất phổ biến trong giải quyết những vấn đề đa dạng về xây dựng kinh tế, văn hóa, xã hội và hành chính - chính trị. Thí dụ để củng cố bộ máy quản lý cần phải có những quyết định: bổ nhiệm một công chức vào một chức vụ nhất định, thuyên chuyển công tác của một số công chức hay tuyển thêm những công chức mới... Trong hoạt động bảo vệ trật tự quản lý thì vai trò của hình thức ban hành những văn bản cá biệt thể hiện rất rõ nét. Việc áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính đối với người thực hiện vi phạm được thực hiện thông qua hình thức ban hành văn bản pháp lý cá biệt. Trên cơ sở quyết định xử phạt hành chính, trách nhiệm của người vi phạm được phát sinh. ở đây diễn ra quá trình cá biệt hóa các chế tài hành chính vào một trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân tổ chức cụ thể. Vì thế hoạt động ban hành các văn bản cá biệt cần phải dựa trên cơ sở của các đạo luật cũng như các văn bản pháp luật khác của các cơ quan quyền lực và quản lý cấp trên.
- Những hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước
Đó là những hình thức quản lý không đem đến sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, không làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức này thông thường kéo theo những hình thức mang tính pháp lý. Thí dụ việc thực hiện các hoạt động tác nghiệp vật chất kỹ thuật như thu thập xử lý thông tin là yếu tố cần thiết cho sự ban hành các loại quyết định quản lý.
Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước cũng liên quan chặt chẽ đến thẩm quyền của các cơ quan đó. Do vậy việc lựa chọn chúng cũng phải được tiến hành trên cơ sở quy định của pháp luật. Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm:
+ Tiến hành các hoạt động tổ chức trực tiếp: gồm các hoạt động nghiên cứu, tổng kết và phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến, áp dụng các biện pháp cụ thể nhằm ứng dụng những thành tựu của khoa học kỹ thuật vào quản lý, tổ chức kiểm tra, điều phối hoạt động, tổ chức hội thảo, tổ chức phong trào thi đua v.v...
+ Thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật: là hình thức quản lý bổ sung, trợ giúp cho các hình thức mang tính pháp lý. Thí dụ: chuẩn bị tư liệu, dữ kiện, thông tin cho việc ban hành các quyết định; lập các báo cáo, nhập trình công việc, chứng thực văn bằng, cấp chứng chỉ v.v... Để những hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật trong hoạt động chấp hành và điều hành được tiến hành hiệu quả và nhanh chóng cần thiết phải ứng dụng những tiến bộ của khoa học kỹ thuật vào lĩnh vực này.
Ngoài các hình thức nói trên còn một hình thức hiện chưa được thừa nhận rộng rãi trong giới khoa học pháp lý đó là hợp đồng hành chính. Đó là sự thỏa thuận, hợp đồng giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý mà việc thực hiện hợp đồng đó không xuất phát trực tiếp từ thẩm quyền của chủ thể này. Thí dụ: cơ quan Công an không có nhiệm vụ bảo vệ một xí nghiệp, nhưng hợp đồng canh gác bảo vệ cho xí nghiệp đó có thù lao. Hình thức này hiện nay đang được sử dụng khá phổ biến.
IX. QUYếT ĐịNH QUảN Lý CủA Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC 1
1 - Bản chất, đặc điểm của quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước.
Để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước được trao một khối lượng quyền hạn rất rộng lớn. Trong đó quyền ra quyết định quản lý hành chính nhà nước là đặc biệt quan trọng. Tất cả các quyền khác chỉ có thể được thực hiện thông qua quyền này. Đối với cơ quan hành chính nhà nước, hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước là hình thức cơ bản và quan trọng nhất trong các hình thức hoạt động của nó. Bởi vì hầu hết các hình thức hoạt động quản lý khác như hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp (vận động, tuyên truyền, giáo dục...), các hoạt động tác nghiệp vật chất - kỹ thuật và các hành vi có giá trị pháp lý, hợp đồng hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp để phục vụ cho việc tổ chức thực hiện các quyết định đó phục vụ cho hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước. Để tác động tới các quá trình xã hội, các cơ quan hành chính nhà nước dùng nhiều phương tiện khác nhau, nhưng cơ bản nhất là quyết định quản lý hành chính nhà nước. Nó là phương tiện không thể thiếu được trong quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy việc nghiên cứu về bản chất, khái niệm quyết định quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính là đặc biệt quan trọng, góp phần tạo cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện hình thức, phương pháp hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước.
Trong khoa học luât học nói chung tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm quyết định, có người coi quyết định là hành động, hành vi; là sự lựa chọn các phương án, là mệnh lệnh, chỉ thị, là văn bản, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là kết quả, là hình thức biểu hiện của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
ở nước ta trong sách báo chính trị - pháp lý, cả trong Hiến pháp, các đạo luật, khái niệm quyết định pháp luật thường bị đồng nhất với văn bản. Nhưng thực chất, văn bản chỉ là một trong những hình thức thể hiện (hình thức bên ngoài) của quyết định pháp luật. Vì quyết định pháp luật ngoài hình thức thể hiện bằng văn bản còn thể hiện dưới hình thức nói hoặc tín hiệu và ký hiệu.
Coi quyết định là hành động thể hiện ý chí vẫn chưa xác định rõ vị trí của quyết định pháp luật trong hệ thống những phương tiện được các chủ thể quản lý sử dụng trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Về vai trò của quyết định pháp luật đã được chỉ rõ trong văn kiện của Đảng ta: quản lý bằng pháp luật chứ không chỉ bằng đạo lý. Coi quyết định là hành động là chưa phân biệt được đầy đủ giữa hoạt động ra quyết định và sản phẩm của nó là bản thân quyết định. Quan niệm này không cho phép phân biệt quyết định pháp luật với những hành động luôn gắn liền với chủ thể quản lý. Không có chủ thể quản lý thì không có hành động quản lý, nhưng quyết định pháp luật tồn tại cả khi không có chủ thể đó. Điều này dễ nhận thấy trong đời sống thực tế. Chẳng hạn, theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi tên thành Chính phủ, có nghĩa Hội đồng Bộ trưởng không còn, nhưng nhiều quyết định pháp luật (nghị định, nghị quyết, chỉ thị, thông tư) do nó ban hành trước đây tới nay vẫn còn hiệu lực pháp lý. Mặt khác nếu coi quyết định là hành động sẽ không phân biệt được quyết định pháp luật với những hành động có tính cưỡng chế (như áp giải phạm nhân, khám nhà, khám phương tiện phạm pháp...), hoặc những hành động có giá trị pháp lý khác (những tuyên bố, lời kêu gọi...).
Ngoài ra có người quan niệm quyết định pháp luật là kết quả và là hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước. Quan niệm này chỉ đúng ở khía cạnh là, bất kỳ một hoạt động nào cũng đều cho ra một sản phẩm nhất định, và sản phẩm nhất định ấy bao giờ cũng được thể hiện thông qua hình thức biểu hiện (hình thức bên ngoài) của nó. Quan niệm này chưa phản ảnh được bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động gì? Sản phẩm của nó khác với sản phẩm lao động khác như thế nào. Trong khoa học luật học còn có cả những quan niệm khác nữa.
Hoạt động của các cơ quan nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý, nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí - nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là một loại (bộ phận) của quyết định pháp luật nói chung, nó mang đầy đủ tính chất của quyết định pháp luật, vì vậy những quan niệm được nêu ra trên đây cũng đồng thời là quan niệm về quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước.
Từ phân tích trên, có thể kết luận rằng quyết định là kết quả của hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý (sự thể hiện ý chí quyền lực - nhà nước), vì vậy, thực chất của quyết định quản lý hành chính nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước. Do đó, ở dạng chung nhất có thể định nghĩa quyết định quản lý hành chính nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực - Nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước (hoặc của những người có chức vụ, người đại diện cho quyền lực hành chính nhất định).
Từ bản chất này, quyết định quản lý hành chính nhà nước có những tính chất và đặc trưng để phân biệt nó với các loại quyết định khác.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là một loại quyết định pháp luật nói chung, vì vậy, nó có đầy đủ các tính chất của quyết định pháp luật: tính ý chí, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính ý chí, quyền lực nhà nước vì nó là kết quả sự thể hiện ý chí của những cơ quan đó. Khi ra quyết định quản lý hành chính nhà nước cơ quan có thẩm quyền đều nhân danh nhà nước đại diện cho quyền lực nhà nước, mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng điều chỉnh của quyết định đó đều phải tuân theo một cách tự giác, nếu không sẽ bị cưỡng chế thực hiện. Rõ ràng, ở đây, thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước. Hai đặc điểm này cho phép phân biệt quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước với những hoạt động mang tính tổ chức - xã hội trực tiếp, các tác nghiệp vật chất - kỹ thuật... do chúng thực hiện.
Tính pháp lý, thể hiện ở hệ quả pháp lý của nó. Khi quyết định quản lý hành chính nhà nước xuất hiện làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật bằng cách: làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý. Tùy vị trí của các cơ quan hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan đó, mà quyết định pháp luật của chúng có hệ quả pháp lý khác nhau. Tính chất này của quyết định pháp luật là căn cứ phân biệt nó với các công văn, giấy tờ hành chính thông thường, với các hợp đồng hành chính, hợp đồng dân sự, với các hành động có giá trị pháp lý như (dẫn độ phạm nhân, khám xét nhà, các phương tiện phạm pháp...).
Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước có những đặc điểm khác với mọi quyết định pháp luật nói chung là các quyết định của cơ quan hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ sở và để thi hành luật. Có nghĩa quyết định pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính dưới luật. Tính dưới luật thể hiện ở nội dung, trình tự xây dựng, ban hành và hình thức của quyết định.
Các cơ quan hành chính nhà nước (những người có chức vụ) ban hành quyết định pháp luật để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước (chủ thể chủ yếu của quản lý hành chính nhà nước). Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính là giới hạn để phân biệt quyết định của cơ quan này với những quyết định pháp luật khác. Đây là đặc trưng quan trọng của quyết định của cơ quan hành chính nhà nước.
Từ những điều đã phân tích có thể rút ra kết luận: Quyết định quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí đơn phương của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền, (những người có chức vụ), trên cơ sở và để thi hành luật có nội dung, theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
b. Sự khác nhau giữa quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước với giấy tờ hành chính, hành động có giá trị pháp lý; ý nghĩa pháp lý của nó
Quyết định quản lý hành chính nhà nước khác với giấy tờ, công văn hành chính (như bằng cấp, giấy chứng nhận, các loại biên bản, công văn...) những giấy tờ hành chính này có liên quan mật thiết với quyết định quản lý hành chính nhà nước. Chúng phát sinh trên cơ sở quyết định quản lý hành chính nhà nước dùng để chứng nhận một quyền chủ thể nào đó, một sự kiện có giá trị pháp lý (các loại bằng: bằng tốt nghiệp đại học, bằng lái xe...) giấy chứng nhận sở hữu những đối tượng vật chất (giấy chứng nhận sở hữu nhà, phương tiện), hoặc chúng được dùng làm căn cứ để ra quyết định quản lý hành chính nhà nước (như biên bản vi phạm pháp luật hành chính, biên bản khám nơi cất giấu tang, tài vật vi phạm hành chính...). Những loại giấy tờ này không làm thay đổi trực tiếp những quan hệ xã hội do pháp luật hành chính điều chỉnh.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước khác với những hành động có giá trị pháp lý như dẫn độ phạm nhân, truy bắt phạm nhân, khám nơi cất giấu tang tài vật vi phạm hành chính, kê biên, tịch thu tài sản... là những hành động được thực hiện trên cơ sở quyết định pháp luật của cơ quan quản lý, người có thẩm quyền.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước khác với luật, pháp lệnh, lệnh và quyết định của Chủ tịch nước, các nghị quyết của Quốc hội, ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân, ở phạm vi, tính chất các quan hệ do chúng điều chỉnh, ở trình tự ban hành, hình thức thể hiện, hiệu lực pháp lý.
Quyết định của cơ quan hành chính nhà nước khác với quyết định của tòa án. Quyết định của tòa án chỉ là những quyết định cá biệt giải quyết những vụ việc dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, xét xử vụ án hình sự kinh tế và hành chính (trừ những quy định hướng dẫn hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân tối cao).
Quyết định của cơ quan hành chính nhà nước khác với quyết định của Viện kiểm sát.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng nghiên cứu của khoa học luật hành chính. Còn quyết định quản lý - đối tượng nghiên cứu của khoa học quản lý. Quyết định quản lý chỉ là kết quả sự tư duy - ý chí của chủ thể quản lý, chỉ là một trong số những phương án được chủ thể lựa chọn. Nhưng nó chỉ trở thành quyết định quản lý hành chính nhà nước khi được thông qua theo trình tự (thủ tục) và thể hiện bằng hình thức pháp lý theo quy định của pháp luật. Có nghĩa, quyết định quản lý chỉ trở thành quyết định quản lý hành chính nhà nước khi nó được khoác lên tính quyền lực - ý chí nhà nước.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước có tác động rất đa dạng. Nó là cơ sở phát sinh không chỉ quan hệ pháp luật hành chính, mà cả những quan hệ pháp luật khác như: đất đai, dân sự, tài chính, kinh tế v.v....
2. CáC LOạI QUYếT ĐịNH QUảN Lý CủA Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
Thực tế cho thấy các cơ quan khi giải quyết một nhiệm vụ, dù ở mức độ nào cũng đòi hỏi phải quyết định. Mỗi tác động hành chính thực chất đều xuất phát từ quyết định quản lý hành chính nhà nước, nhằm thực hiện quyết định quản lý hành chính nhà nước.
Phân loại quyết định quản lý hành chính nhà nước dựa vào nhiều căn cứ khác nhau. Có thể phân loại theo cơ quan ban hành gồm: Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng; quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng; quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân, quyết định, chỉ thị của Chủ tịch ủy ban nhân dân, và của thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân. Phân loại theo hình thức thể hiện: quyết định bằng văn bản, quyết định miệng, quyết định bằng các ám hiệu, tín hiệu... Đặc biệt là cách phân loại theo tính chất pháp lý có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. ở đây chỉ tập trung nói tới cách phân loại này.
Theo tính chất pháp lý các quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước chia thành các loại sau:
a. Quyết định chung (quyết định chính sách)
Quyết định chung là quyết định đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, biện pháp lớn có tính chất chung, làm cơ sở cho việc ra các quyết định quy phạm hoặc các quyết định cá biệt, là công cụ định hướng trong thực hiện lãnh đạo của hệ thống hành chính nhà nước.
Các quyết định mang tính chung nhằm ban hành chính sách thường được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Chính phủ và một số văn bản khác của các cơ quan hành chính nhà nước.
Quyết định chung có vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nhưng nếu các cơ quan chính quyền địa phương ban hành nhiều sẽ làm mất đi tính chuẩn mực và tính cụ thể của quản lý hành chính nhà nước.
b. Quyết định quy phạm.
Quyết định quy phạm trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính, vì đó là những quyết định:
- Đặt ra các quy phạm pháp luật hành chính mới nhằm điều chỉnh đồng bộ, đầy đủ hơn các quan hệ xã hội xuất hiện trong quản lý hành chính nhà nước;
- Cụ thể hóa các quy phạm pháp luật do Quốc hội hoặc các cơ quan nhà nước cấp trên ban hành;
- Sửa đổi những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành;
- Bãi bỏ những quy phạm pháp luật hành chính không còn phù hợp;
- Thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành.
Quyết định quy phạm do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành có vị trí quan trọng, chúng là nền tảng của sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước, làm cơ sở cho việc ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt.
c. Quyết định cá biệt.
Quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền hành pháp ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt là loại quyết định rất cần thiết, được các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành nhiều. Đó chính là quyết định áp dụng pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định cá biệt đó, trong một số trường hợp nó cũng được ban hành trên cơ sở văn bản cá biệt của cấp trên.
Các quyết định cá biệt cụ thể gồm các loại:
- Quyết định cho phép (phê chuẩn).
Trước khi thực hiện một hoạt động (hành vi) thông thường công dân hoặc tập thể công dân phải đề nghị hay khai báo với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Căn cứ vào các điều kiện, yêu cầu của pháp luật các cơ quan hành chính quyết định cho phép hoặc không cho phép hoạt động.
Nếu đương sự đề nghị không có đủ điều kiện luật định thì cơ quan không được cho phép, nhưng nếu cứ cấp giấy phép thì đó là hành vi bất hợp pháp.
Trong việc cho phép cơ quan hành chính có thể xem xét tính thích nghi của hoạt động xin phép.
- Quyết định ra lệnh
Trước một vấn đề đặt ra trong thi hành pháp luật, thỏa mãn một nhu cầu công cộng hoặc an ninh, trật tự bị vi phạm... cơ quan hành chính phải ra lệnh ngăn cấm hoặc bắt buộc phải thực hiện một số hoạt động. Khi ra các quyết định mệnh lệnh cơ quan, người có thẩm quyền phải tuân theo các điều kiện và nguyên tắc luật định tùy theo từng trường hợp cụ thể.
Quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành ngay. Hai tính chất này là những đặc tính cơ bản của quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt. Nhờ đó, quyết định quản lý hành chính nhà nước được ban hành và có hiệu lực khác với các bản án của Tòa án, kháng cáo của Viện kiểm sát.
Tính đơn phương của quyết định quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ cơ quan có thẩm quyền tự mình, do mình quyết định, mặc dù trước đó cơ quan có tham khảo ý kiến của các cơ quan hữu quan; nghĩa là cơ quan hành chính được quyền và có nghĩa vụ phải quyết định.
Tính bắt buộc thi hành ngay và được phép khiếu kiện sau ràng buộc cả công dân lẫn cơ quan hành chính nhà nước.
Đối với công dân khi nhận được quyết định quản lý hành chính nhà nước người dân phải thi hành ngay nghĩa vụ mà quyết định đòi hỏi, dẫu rằng đương sự chỉ trích quyết định là bất hợp pháp thì họ vẫn phải thi hành, sau đó thực hiện quyền khiếu kiện theo luật định.
Đối với cơ quan hành chính nhà nước, nếu quyết định tạo ra cho nhân dân một quyền lợi, người dân yêu cầu được hưởng quyền lợi đó thì cơ quan hành chính có nghĩa vụ phải thỏa mãn ngay đòi hỏi ấy.
Tính đơn phương và tính thi hành ngay là bảo đảm hữu hiệu của kỹ thuật lập quy, hành chính giúp cho nền hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ trước nhân dân, nếu không có thì khó có thể duy trì được trật tự Nhà nước.
Nhìn chung lại, quyết định quản lý hành chính nhà nước dù thuộc loại nào cũng là công cụ chủ yếu của hệ thống hành chính quản lý hành chính nhà nước tác động vào hệ thống bị quản lý. Trên phương diện pháp lý, quyết định cá biệt là quyết định áp dụng pháp luật. Về nội dung, mọi quyết định mang tính quản lý đều gồm các mặt khác nhau: chính trị - pháp lý - tâm lý, xã hội v.v...
Trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, ban hành quyết định là phương pháp tổng hợp của việc quản lý hoạt động của các tập thể và cá nhân. Vì vậy, việc ban hành quyết định quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần bảo đảm các yêu cầu tổng hợp:
- Đúng đường lối, chính sách của Đảng;
- Phù hợp với pháp luật, bảo đảm pháp chế;
- Đúng thẩm quyền do pháp luật quy định;
- Bảo đảm sự thích hợp, hợp lý với sự phát triển của xã hội, tính khả thi, kịp thời, nhất quán;
- Ban hành đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
3. THẩM QUYềN ĐìNH CHỉ HOặC BãI Bỏ ĐốI VớI QUYếT ĐịNH QUảN Lý CủA Cơ QUAN HàNH CHíNH NHà NướC
Các quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước không tuân theo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý thì tùy theo tính chất và mức độ vi phạm có thể coi quyết định đó là vô hiệu toàn bộ hoặc từng phần.
a. Khi có một quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp pháp thì áp dụng việc đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định quản lý hành chính nhà nước đã ban hành.
- Cơ quan cấp trên thực hiện quyền đình chỉ việc thi hành quyết định quản lý hành chính nhà nước trong các trường hợp sau:
+ Một là, khi có dấu hiệu nghi ngờ về tính hợp pháp của quyết định nhưng chưa khẳng định rõ mà cần đình chỉ để xem xét. Thông thường, trường hợp này là tạm đình chỉ. Sau đó có thể ra quyết định đình chỉ nếu có căn cứ chắc chắn là quyết định đó bất hợp pháp;
+ Hai là tùy thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cơ quan cấp trên có quyền đình chỉ và bãi bỏ, hoặc chỉ có quyền đình chỉ còn việc bãi bỏ thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Thí dụ, Chủ tịch UBND cấp trên chỉ có quyền đình chỉ Nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp, và đề nghị HĐND cấp mình bãi bo.ỷ
- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo luật định có thể bãi bỏ các quyết định quản lý hành chính nhà nước khi các quyết định đó bất hợp pháp hoặc bất hợp lý, bãi bỏ quyết định là chế tài nghiêm khắc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên đối với cơ quan cấp dưới.
Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 84 Hiến pháp 1992).
ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 91 - Hiến pháp 1992).
Chủ tịch nước có quyền đề nghị ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội về các vấn đề phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ và quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh của ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nếu nghị quyết pháp lệnh, kể trên vẫn được ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội tại kỳ họp gần nhất (Điều 103 - Hiến pháp 1992). Như vậy, Chủ tịch nước không có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản.
Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, các thành viên của Chính phủ, của ủy ban nhân dân và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114-Hiến pháp 1992).
Chủ tịch ủy ban nhân dân có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản sai trái của cơ quan thuộc ủy ban nhân dân và của ủy ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó (Điều 124- Hiến pháp 1992).
b. Khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện các quyết định trái pháp luật gây ra
Nếu các quyết định quản lý hành chính nhà nước trái pháp luật đã được thi hành thì để bảo đảm lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức và Nhà nước nhất thiết phải áp dụng các biện pháp như bồi thường thiệt hại, dỡ bỏ các công trình xây dựng trái phép, tịch thu các phương tiện phạm pháp... để khôi phục lại tình trạng cũ.
c. Truy cứu trách nhiệm người có lỗi: nghĩa là truy cứu trách nhiệm người ban hành quyết định hoặc truy cứu trách nhiệm người thi hành quyết định. Tùy theo mức độ và tính chất của quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp pháp mà người có lỗi có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tài sản hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Việc truy cứu trách nhiệm bồi thường vượt quá mức độ của trách nhiệm kỷ luật hoặc kỷ luật hoặc trách nhiệm hành chính thì phải được tiến hành theo thủ tục tố tụng dân sự.
Trước hết, phải truy cứu trách nhiệm người ban hành quyết định trái pháp luật.
Đối với người thi hành thì chỉ truy cứu trách nhiệm khi họ làm trái quyết định quản lý hành chính nhà nước bằng hành vi cố ý hoặc vô ý lạm dụng quyền hạn.
d. Nếu ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước trái với thủ tục ban hành mà nội dung quyết định không trái với pháp luật thì vẫn phải đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định đó, nhưng không phải khôi phục lại tình trạng cũ. Nếu việc ban hành quyết định vẫn cần thiết phải tiến hành lại đúng thủ tục ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước.
e. Đối với các quyết định vi phạm yêu cầu hợp lý cũng có thể bị đình chỉ hoặc bãi bỏ, người ban hành có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật; không áp dụng biện pháp trách nhiệm hình sự vì việc ban hành quyết định không hợp lý không phải là vi phạm pháp luật.
Các quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp lý không thể thực hiện được (bất khả thi) nên không gây ra hậu quả, do đó không có sự khôi phục tình trạng cũ. Còn quyết định quản lý hành chính nhà nước không hiệu quả cũng không cần khôi phục tình trạng cũ do việc thực hiện gây ra mà chỉ cần sửa đổi hoặc bãi bỏ nó và ban hành quyết định mới có hiệu quả hơn.
Nếu vi phạm các yêu cầu hợp lý đối với thủ tục ban hành thì không áp dụng các biện pháp chế tài trừ trường hợp tái phạm nhiều lần. Tuy nhiên, cần có các biện pháp hiệu quả để khắc phục việc vi phạm hình thức và thủ tục ban hành, vì thiếu sót đó là nguyên nhân trực tiếp ảnh hưởng đến tính hợp lý của nội dung quyết định làm chậm trễ quy trình ra quyết định.
Theo Hiến pháp 1992 quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định bất hợp lý chỉ giao cho ủy ban nhân dân các cấp.
Chương IV
CÔNG VỤ, CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
I. Khái niệm và các nguyên tắc của công vụ nhà nước
1. Khái niệm công vụ nhà nước
Nhà nước là tổ chức công quyền (quyền lực công cộng) nên phục vụ trong cơ quan và công sở nhà nước là công vụ nhà nước.
Công vụ nhà nước là một phần hay một mặt hoạt động có tính tổ chức của nhà nước, được phân biệt với các hoạt động khác trong xã hội như sản xuất vật chất, sáng tạo giá trị tinh thần và hoạt động phục vụ trong các tổ chức chính trị xã hội bởi sự gắn bó chặt chẽ của công vụ nhà nước với quyền lực nhà nước. Hoạt động công vụ nhà nước trước hết là hoạt động quyền lực, tác động đến ý chí của con người đưa đến cho họ những hành vi có ý thức hoặc đáp ứng những nhu cầu chung của mọi người trong xã hội. Mặt khác, hoạt động công vụ do các cán bộ, công chức nhà nước đảm nhiệm nhằm thực hiện nhiệm vụ và chức năng của nhà nước. Quyền lực nhà nước được những người có chức vụ nhà nước thực hiện, vì rằng mỗi chức vụ là một phần thẩm quyền của cơ quan nhà nước, không tách rời khỏi cơ cấu tổ chức của cơ quan đó. Chức vụ là bộ phận cơ cấu cơ sở của cơ quan nhà nước, bao gồm hàng loạt vấn đề: xác định các chức vụ, các quy tắc và phương thức tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi chức, thuyên chuyển v.v... Như vậy, công vụ nhà nước, nếu nhìn từ góc độ vị trí của nó trong tổ chức nhà nước, được bắt đầu từ lúc xác lập các chức vụ nhà nước. Hoạt động công vụ nhà nước là một dạng lao động xã hội, nhằm quản lý các hoạt động của xã hội theo quy chuẩn pháp lý. Vì vậy, hoạt động công vụ liên quan đến nhiều mặt hoạt động xã hội, và nó đòi hỏi nhiều lĩnh vực khoa học và nghề nghiệp, nhưng nghề nghiệp cơ bản nhất của cán bộ, công chức nhà nước là thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước và các chức năng lập pháp, xét xử, kiểm sát của nhà nước.
Tóm lại, công vụ nhà nước là một chế định pháp luật hành chính, xác lập và điều chỉnh quan hệ của nhà nước với cán bộ, công chức nhà nước, mà nghề nghiệp của các cán bộ, công chức này là thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước hoặc các chức năng khác theo sự ủy nhiệm của nhà nước và thay mặt nhà nước.
2 - Các nguyên tắc của công vụ nhà nước
Các nguyên tắc của công vụ nhà nước được xác định bởi nội dung hoạt động công vụ, nghĩa là suy cho cùng, được xác định bởi tính chất của nhà nước.
Do có nhiều cách tiếp cận khác nhau đối với khái niệm và nội dung của công vụ nhà nước nên cũng có sự không thống nhất về các nguyên tắc của công vụ nhà nước. Từ quan niệm công vụ nhà nước chỉ là hoạt động công vụ (hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước) thì các nguyên tắc của công vụ nhà nước gồm: a) Hoạt động công vụ nhà nước phục vụ lợi ích nhân dân lao động; b) Các cán bộ, công chức nhà nước phải báo cáo và chịu giám sát của nhân dân và cơ quan quyền lực nhà nước; c) Thay thế và bãi miễn những cán bộ, công chức không đủ năng lực quản lý, vi phạm pháp luật; d) công dân bình đẳng trước hoạt động công vụ nhà nước; e) Cán bộ, công chức nhà nước không có đặc quyền khác biệt với những người lao động khacự1. Những nguyên tắc trên chỉ liên quan đến cán bộ, công chức nhà nước, chứ không chỉ ra được tính chất của công vụ nhà nước.
Nếu xem xét công vụ nhà nước với cách nhìn là một chế định tổ chức - pháp lý trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước, thì rõ ràng trong các nguyên tắc của công vụ nhà nước phải thể hiện được những nguyên tắc chung của tổ chức và hoạt động của Nhà nước và những nguyên tắc riêng của công vụ nhà nước.
Từ cách tiếp cận trên có thể phân định các nguyên tắc công vụ nhà nước như sau:
- Công vụ nhà nước thể hiện ý chí và đáp ứng lợi ích của nhân dân và của nhà nước. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở chỗ công vụ là phương tiện thực hiện nhiệm vụ và chức năng nhà nước; cán bộ, công chức nhà nước phải chịu sự kiểm tra của nhân dân và của cơ quan quyền lực nhà nước; cán bộ, công chức thực thi chức vụ nhằm mục đích phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nước.
- Công vụ nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này thể hiện trước hết là các cơ quan nhà nước ở trung ương xác định danh mục các chức vụ trong cơ quan và công sở nhà nước, định ra các phương thức tuyển chọn, thăng chức, giáng chức và thuyên chuyển cán bộ, công chức, quy định các ngạch bậc công chức và chế độ đãi ngộ chung. Khi quyết định những vấn đề quan trọng đó, các cơ quan trung ương cần phải tham khảo ý kiến của các cơ quan nhà nước ở địa phương và các tổ chức xã hội. Có phân cấp quản lý cán bộ, công chức rõ ràng, xuất phát từ các nguyên tắc phân biệt chức năng của Đảng và nhà nước, phát huy tính tự chủ, tự quản địa phương, xem trọng ý kiến và dư luận xã hội...
- Công vụ nhà nước được hình thành và phát triển theo kế hoạch nhà nước. Trong phạm vi toàn xã hội phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức nhà nước. Trong các tổ chức nhà nước phải xác định được danh mục các chức vụ, các ngạch bậc của mỗi chức vụ, số lượng biên chế cần thiết. Các kế hoạch như vậy cần có trong từng cơ quan, từng địa phương và từng ngành và cao hơn là kế hoạch chung của nhà nước về công tác cán bộ - cán bộ, công chức nhà nước.
- Tổ chức hoạt động công vụ nhà nước trên cơ sở pháp luật và bảo đảm pháp chế. Vì vậy yêu cầu điều chỉnh pháp luật đối với công vụ Nhà nước là cấp bách và càng cấp bách hơn là làm thế nào để cán bộ, công chức nhà nước thực hiện đúng thẩm quyền của mình, không lạm dụng quyền lực để đi đến tham nhũng, hối lộ và thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác.
II. Khái niệm cán bộ công chức nhà nước
1. Khái niệm "cán bộ"
Trong các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay, sử dụng đồng thời ba khái niệm: "cán bộ", "công chức", "viên chức". Các "cán bộ", "công chức", "viên chức" không chỉ làm việc trong bộ máy nhà nước mà cả trong các cơ quan, tổ chức chính trị- Đảng, các tổ chức chính trị- xã hội, tổỷ chức xã hội- nghề nghiệp. Thực trạng này là một nét đặc thù xuất phát từ đặc điểm của hệ thống chính trị nước ta hiện nay.
Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 không đưa ra định nghĩa riêng cho từng đối tượng "cán bộ', "công chức", mà tại điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức quy định:
"Cán bộ, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước bao gồm:
1. Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội;
2. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xa hội;
3. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nước, mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng;
4. Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân;
5. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp."
Thuật ngữ "cán bộ" không chỉ được sử dụng trong Pháp lệnh cán bộ, công chức mà Hiến pháp 1992 cũng sử dụng thuật ngữ " cán bộ, viên chức nhà nước". Ngoài ra thuật ngữ "cán bộ" còn được sử dụng trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác.
Nhưng Nghị định 95/1998/NĐ-CP của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức chỉ coi những người thuôùc khoản 3 và 5 của điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức là công chức. Thực chất ở Nghị định này chỉ nói về công chức nhà nước. Điều đó không có nghĩa làcác đối tượng thuộc khoản 1, 2,4 điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức là "cán bộ".
Theo quan điểm của chúng tôi thì: " Những người do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội" và " Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân" là cán bộ vì đây là những đối tượng mà hoạt động của họ mang nhiều tính chính trị, gắn với chính trị, bị chi phối nhiều bởi yếu tố chính trị. Tuy nhiên đối với Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân cũng đòi hỏi những chuyên môn nghiệp vụ nhất định. Còn "Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội" thực chất đây là những đối tượng hưởng mọi chế độ như công chức nhà nước, do vậy có thể gọi họ là công chức của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội. Những đối tượng này cũng đều được xếp ngạch bậc như công chức nhà nước.
Theo khoản 2 điều 5 của pháp lệnh cán bộ, công chức thì những người làm việc tại cơ quan chính quyền xã, phường, thị trấn là những người được bầu cử để đảm nhiệm các chức vụ theo nhiệm kỳ, tuy vậy họ không hưởng lương mà chỉ hưởng phụ cấp. Đối với mộtt số đốựi tượng khác làm việc tại chính quyền cấp xã (như: Văn phòng, địa chính, tài chính, tư pháp) cần phải được biên chế như công chức. Như vậy thuật ngữ "cán bộ" trong Pháp lệnh cán bộ, công chức chưa được xác định rõ ràng.
2. Khái niệm công chức.
Cụ thể hoá Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998, Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã liệt kê những đối tượng công chức nhà nước. Theo điều 1 của nghị định này thì công chức bao gồm những người được quy định tại khoản 3, khoản 5 của điều 1 của Pháp lệnh, cụ thể là những người sau đây:
a.Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan sau đây:
- Văn phòng Chủ tịch nước;
- Văn phòng Quôực hội;
- Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp;
- Cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;
- Trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học của Nhà nước;
- Cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước;
- Thư viện, bảo tàng, nhà văn hoá của Nhà nước;
- Các tổ chức khác của Nhà nước.
b. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
Trên cơ sở các quy định trên có thể định nghĩa: Công chức nhà nước là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước, cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân, được phân loại theo trình đôù đào tạo, nghành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
3. Phân loại công chức.
Theo điều 3, Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, công chức được phân loại như sau:
- Phân loại theo trình độ đào tạo gồm có:
+ Công chức loại A là những công chức có trình độ đào tạo chuyên môn từ bậc đại học trở lên;
+ Công chức loại B là những công chức có trình độ đào tạo chuyên môn ở bậc trung học chuyên nghiệp, cao đẳng;
+ Công chức loại C là những công chức có trình độ đào tạo chuyên môn ởứ bậc sơ cấp;
+ Công chức loại D là những công chức có trình độ đào tạo chuyên môn ở bậc dưới sơ cấp.
Cách phân loại này có ý nghĩa nhất định về lý luận và thực tiễn trong việc tiêu chuẩn hoá trình độ chuyên môn của công chức, khuyến khích họ phấn đấu học tập, nâng cao trình độ, thăng tiến theo chức nghiệp.
- Phân loại theo vị trí công tác gồm có:
+ Công chức lãnh đạo ( Chỉ huy và điều hành);
+ Công chức chuyên môn nghiệp vụ.
Cách phân loại thứ hai dựa vào dấu hiệu quyền lực để phân loại, nhằm xác định quyền và nghĩa vụ của từng loại công chức, mặt khác, dựa vào đó mà các cơ quan nhà nước sắp xếp các ngạch, số lượng công chức trong môùt ngạch, trong từng cơ quan, từng bộ phận của cơ quan tương ứng với trình độ chuyên môn mà họ được đào tạo.
- Phân loại theo ngạch thì có công chức ở ngạch hành chính, công chức ở ngạch sự nghiệp. Mỗi ngạch công chức có tiêu chuẩn về trình đôù văn hoá, chuyên môn, nghiệp vụ riêng. Ngạch hành chính hiện nay gồm có: Chuyên viên cao cấp, chuyên viên chính, chuyên viên, cán sự, nhân viên kỹ thuật, nhân viên văn thư, nhân viên phục vụ, kỹ thuật viên đánh máy, nhân viên đánh máy, lái xe cơ quan, nhân viên bảo vệ. Công chức ngạch sự nghiệp rất đa dạng, được phân theo nghề nghiệp chuyên môn như ngạch giảng viên, thư viện viên, nghiên cứu viên…
Trên thế giới phổ biến hai hệ thống phân loại công chức: Hệ thống phân loại theo chức nghiệp ( tiêu biểu là Pháp) và phân loại theo việc làm ( không theo ngạch bậc mà theo công việc đảm nhận- tiêu biểu là Mỹ). Cách phân loại công chức nước ta hiện nay kết hợp cả hai cách phân loại trên, nhưng nghiêng về hệ thống phân loại kiểu Pháp.
III. Các quyền, nghĩa vụ của cán bộ, công chức và bảo đảm pháp lý đối với cán bộ, công chức.
Quy chế pháp luật hành chính của cán bộ, công chức gồm tổng thể các quy định của Luật hành chính liên quan tới cán bộ, công chức.
Quy chế pháp luật hành chính của cán bộ, công chức bao gồm:
1. Những quyền, nghĩa vụ, bảo đảm pháp lý như mọi công dân.
2. Những quyền, nghĩa vụ, bảo đảm pháp lý của cán bộ, công chức bao gồm:
a. Những quyền, nghĩa vụ, bảo đảm pháp lý chung của mọi cán bộ, công chức.
Đó là những quyền, nghĩa vụ, bảo đảm pháp lý chung cho mọi cán bộ, công chức. Điều 6 của Pháp lệnh cán bộ, công chức quy định các nghĩa vụ của cán bộ, công chức:
- Trung thành với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
- Chấp hành nghiêm chỉnh đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước;
- Tận tuỵ phục vụ nhân dân, tôn trọng nhân dân;
- Liên hệ chặt chẽ với nhân dân;
- Sống lành mạnh, trung thực, cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư, không được quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng;
- Có ý thức tổ chức kỷ luật và trách nhiệm trong công tác, thực hiện nghiêm chỉnh nội quy của cơ quan, tổ chức, giữu gìn và bảo vệ của công, bảo vệ bí mật nhà nước;
- Thường xuyên học tập nâng cao trình độ; chủ động, sáng tạo phối hợp trong công tác;
- Chấp hành sự điều động, phân công công tác của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.
Đểỷ thiết lập trật tự trong công vụ, điều 8 của Pháp lệnh quy định cán bộ, công chức phải chấp hành quyết định của cấp trên, đồng thời: " Khi có căn cứ để cho là quyết định đó là trái pháp luật thì phải báo cáo ngay với người ra quyết định; nếu vẫn phải chấp hành thì phải báo cáo lên cấp trên trực tiếp của người ra quyết định và trong trường hợp đó thì không phải chịu trách nhiệmvề hậu quả của việc thi hành quyết định đó".
Bên cạnh đó, Pháp lệnh còn quy định từ điều 15 đến điều 20 về những viêùc cán bộ, công chức không được làm.
Pháp lệnh không chỉ quy định các nghĩa vụ trách nhiệm của cán bộ, công chức mà còn quy định các quyền lợi của họ. Điều 9 của Pháp lệnh quy định cán bộ, công chức có các quyền lợi sau đây:
- Được nghỉ hàng năm, nghỉ lễ và việc riêng theo quy định tại các điều 73-78 của Bộ Luật Lao động;
-Được nghỉ không hưởng lương trong trường hợp có lý do chính đáng và được người có thẩm quyền đồng ý;
- Được hưởng các chế độ trợ cấp bảo hiểm xã hội: ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thai sản, hưu trí và chế độ tử tuất theo quy định của Bộ luật Lao động;
- Cán bộ, công chức là nữ còn được hưởng các quyền lợi dành riêng cho lao động nữ theo quy định của Bộ Luật Lao động;
- Quyền tham gia hoạt động chính trị, xã hội; được tạo điều kiện để học tập nâng cao trình độ, được qyền nghiên cứu khoa học, sáng tác; quyền khiếu nại, tố cáo; quyền hưởng lương tương xứng với nhiệm vụ, công vụ được giao;
- Các quyền lợi khác theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh các quy dịnh về nghĩa vụ, quyền lợi của cán bộ, công chức, pháp luật còn quy định những bảo đảm chung cho hoạt động công vụ như: chế độ đãi ngộ, chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, khen thưởng… Đồng thời pháp luật còn quy định những bảo đảm pháp lý cho hoạt động này như:quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện của cán bộ, công chức vừa là quyền, vừa là bảo đảm pháp lý quan trọng cho các nghĩa vụ, quyền lợi của cán bộ, công chức. Pháp lệnh cũng còn quy định: " Cán bộ, công chức khi thi hành nhiệm vụ được pháp luật và nhân dân bảo vệ". Pháp luật nghiêm cấm mọi hành vi cản trở, chống đối cán bộ, công chức thi hành công vụ. Những người có hành vi chống đối cán bộ, công chức thi hành công vụ thì tuỳ theo tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi theo quy định của pháp luật, người đó có thể bị xử lý hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
2. Nhữngquyền, nghĩa vụ và bảo đảm pháp lý riêng của cán bộ, công chức
Những quyền, nghĩa vụ và bảo đảm pháp lý riêng của cán bộ, công chức bao gồm:Những quyền, nghĩa vụ, bảo đảm pháp lý của mỗi loại cán bộ, công chức tuỳ thuộc vào chức danh, ngạch, bậc, tính chất hoạt động công vụ của họ.
Ví dụ: Quyền hạn, nghĩa vụ của các chức danh như: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND các cấp được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và trong các văn bản quy phạm pháp luật khác.
Quyền, nghĩa vụ của cán bộ, công chức được pháp luật quy định là những bảo đảm, phương tiện cho họ thực hiện nhiệm vụ, công vụ. Đây không phải là những đặc quyền, đặc lợi so với các công dân khác.
IV. Tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức.
Chế độ tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức được quy định tại chương IV, V của Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998; Nghị định 95/1998/NĐ-CP của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
1. Tuyển dụng
a. Điều kiện tuyển dụng Nghị định 95/1998/NĐ-CP của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức quy định những điều kiện chung bắt buộc cho mọi công dân Việt Nam khi tuyển dụng công chức (Điều 5, 6, 7 của Nghị định 95)
Các điều kiện đó là:
- Cơ quan, tổ chức nhà nước có nhu cầu công việc, vị trí, công tác và chỉ tiêu biên chế;
- Người tham dự tuyển dụng có phẩm chất đạo đức tốt, đáp ứng được tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ của ngạch tuyển vào và các quy định tại điều 6 của Nghị định 95 là:
+ Là công dân Việt Nam, có địa chỉ thường trú tại Việt Nam;
+ Nam từ đủ 18 tuổi đến 40 tuổi, nữ từ đủ 18 tuổi đến 35 tuổi ( nếu là sĩ quan trong lực lượng vũ trang hoặc là viên chức trong doanh nghiệp nhà nước thì tuổi dự tuyển có thể cao hơn);
+ Có đơn xin dự tuyển, có lý lịch rõ ràng, có các văn bằng, chứng chỉ đào tạo theo yêu cầu của ngạch dự tuyển;
+ Có đủ sức khoẻ;
+ Không trong thời gian bị truy cứu trách nhiệm hình sự, chấp hành án phạt tù, cải tạo không giam giữ, quản chế, đang bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc đưa vào cơ sở chữa bệnh, cơ sở giáo dục.
- Những đối tượng thuộc diện chính sách, tốt nghiệp ở các bậc đào tạo chuyên môn đạt loại giỏiquy định tại điều 7 của Nghị định 95 thì được ưu tiên trong tuyển dụng.
Bên cạnh đó còn có những điều kiện riêng, cụ thể được áp dụng để tuyển dụng những chức danh cụ thể, nhằm đảm bảo chuyên nghiệp vụ, đó là: thời gian công tác, tuổi, học vấn, trình độ,, năng lực, kinh nghiệm chuyên môn…
b. Tuyển dụng cán bộ, công chức.
Việc tuyển dụng cán bộ, công chức được thực hiện bằng các hình thức: bầu, bổ nhiệm, thi tuyển.
- Bầu là hình thức quan trọng thể hiện tính dân chủ, tính chính trị- xã hội nhằm thiết lập đội ngũ cán bộ trong bộ máy nhà nước. Đó là việc bầu cử đạibiểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp và các chức danh khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Chẳng hạn Quốc hội bầu Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao…
- Bổ nhiệm là hình thức được sử dụng để thiết lập đội ngũ công chức lãnh đạo, quản lý điều hành. Hình thức bổ nhiệm được áp dụng một mặt để tuyển dụng công chức, mặt khác còn áp dụng đối với việc nâng ngạch chuyển ngạch, thăng chức, thuyên chuyển công chức.
- Thi tuyển là hình thức phổ biến đóng vai trò rất quan trọng. Điều 8 của Nghị định 95 quy định: " Việc tuyển dụng công chức phải thong qua kỳ thi theo quy chế thi tuyển. Người không qua thi tuyển công chức không được tuyển dụng vào biên chế theo quy định tại khoản 1 điều 1 của Nghị định này".
Nghị định 95 quy định các yêu cầu về nội dung và thủ tục tổ chức thi tuyển ( điều 9-11). Ban Tổ chức- Cán bộ Chính phủ có trách nhiệm ban hành quy chế thi tuyển, hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộùc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc thi tuyển ( điều 12).
c. Tập sự
Thời gian tập sự là thời gian thử việc của một người đã trúng tuyển qua kỳ thi tuyển công chức, đã có quyết định tuyển dụng và xếp lương theo đúng tiêu chuẩn, ngạch, bậc của công chức nhưng chưa được bổ nhiệm chính thức vào ngạch công chức ( điều 13 của Nghị định 95).
Điêứu 16 của Nghị định 95 quy định thời gian tập sự đối với từng loại công chức như sau:
- Đối với công chức loại A- thời gian tập sự là 12 tháng, riêng công chức là bác sĩ- 9 tháng;
- Đối với công chức loại B- thời gian tập sự là 6 tháng;
- Đối với công chức loại C- thời gian tập sự là 3 tháng;
- Đối với công chức loại D- thì không cần thời gian tập sự.
Trong thời gian tậùp sự, cơ quan sử dụng công chức có trách nhiệm cử một công chức cùng ngạch, có năng lực và kinh nghiệm trực tiếp hướng dẫn ( Điều 17 của Nghị định 95). Trong thời gian tập sự, người tập sự được hưởng 85% hệ số lương khởi điểm của ngạch được tuyển dụng và các quyền lợi khác như công chức trong cơ quan. Người được tuyển dụng làm việc ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng hải đảo hoặc làm việc trong các ngành nghề độc hại, nguy hiểm, thì trong thời gian tập sự được hưởng 100% hệ số lương khởi điểm của ngạch được tuyển và được hưởng phụ cấp và chính sách ưu đãi theo quy định chung.
Công chức chuyển từ ngạch chuyên môn này sang ngạch chuyên môn khác phải qua một kỳ kiểm tra sát hạch với các tiêu chuẩn của ngạch chuyên môn chuyển sang.
3. Quản lý công chức
Nội dung quản lý về cán bộ, công chức bao gồm:
- Ban hành các văn bản pháp luật, điều lệ, quy chế về cán bộ, công chức;
- Quy định chức danh và tiêu chuẩn cán bộ, công chức;
- Quyết định biên chế cán bộ, công chức;
- Tổ chức thực hiện việc quản lý, sử dụng, và phân cấp quản lý cán bộ, công chức;
- Ban hành quy chế thi tuyển, thi nâng ngạch;
- Đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá cán bộ, công chức;
- Chỉ đạo, tổ chức thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức;
- Thực hiện việc thống kê cán bộ, công chức;
- Thanh tra, kiểm tra việc thi hành các quy định về cán bộ, công chức;
- Chỉ đạo, tổ chức giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với cán bộ, công chức ( Điều 33 Pháp lệnh).
Cụ thể hoá Pháp lệnh, Nghị định 95 quy định: Ban Tổ chức-Cán bộ Chính phủ là cơ quan giúp Chính phủ quản lý công chức có nhiệm vụ:
- Xây dựng dự án luật, pháp lệnh, quy hoạch, kế hoạch xây dựng và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức; xây dựng chế độ tiền lương và các chính sách, chế độ đãi ngộ khác, chỉ tiêu biên chế trình Chính phủ duyệt;
- Quản lý số lượng, bôỷ nhiệm, xếp lương và nâng bậc lương đối với công chức cao cấp (chuyên viên cao cấp và các ngạch tương đương);
- Ban hành các quy chế thi tuyển, thi nâng ngạch và quy chế đánh giá công chức;
- Ban hành, sửa đổi, bổ sung các chức danh và tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức theo đề nghị của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ;
- Xây dựng chỉ tiêu biên chế trình Thủ tướng Chính phủ và quản lý sôự lượng biên chế công chức thuộc Chính phủ quản lý trong cả nước;
- Chủ trì việc thi nâng ngạch từ chuyên viên chính lên chuyên viên cao cấp và các ngạch tương đương khác;
- Tổỷ chức việc thống kê, kiểm kê và các việc khác.
V. Chế độ hưu trí và chế độ thôi việc
1. Chế độ hưu trí.
Điều 30 của Pháp lệnh quy định: cán bộ, công chức có đủ điều kiện về tuổi đời và thời gian đóng bảo hiểm xã hội quy định tại điều 145 của Bộ luật Lao động thì được hưởng chế độ hưu trí và các chế độ khác quy định tại điều 146 của Bộù luật Lao động. Theo nguyên tắc chung thì độ tuổi nghỉ hưu quy định đối với nam là 60 tuổi, nữ là 55 tuổi, thời gian đóng bảo hiểm là 20 năm trở lên.
Trong một số trường hợp để sử dụng khả năng chuyên môn của cán bộ, công chức, thời gian làm việc của cán bộ, công chức có thể kéo dài thêm, nhưng " thời gian kéo dài thêm không quá 5 năm ; trong trường hợp đặc biệt thì thời hạn này có thể được kéo dài thêm".
Việc kéo dài thời gian công tác của cán bộ, công chức phải đảm bảo những nguyên tắc sau đây:
- Cơ quan, đơn vị, tổ chức sử dụng cán bộ, công chức thực sự có nhu cầu;
- Cán bộ, công chức tự nguyện và có đủ sức khoẻỷ để làm việc. (điều 31 Pháp lệnh).
Các đối tượng khi đến độ tuổi nghỉ hưu được xem xét kéo dài thêm thời gian công tác gồm:
- Những người trực tiếp làm công tác nghiên cứu ở các cơ quan của Đảng, Nhà nước được bổ nhiệm và hưởng bảng lương chuyên gia cao cấp quy định tại Nghị định số 25 CP ngày 23/5/1993 của Chính phủ quy định tạm thời chế độ tiền lương mới của công chức, viên chức khu vực hành chính, sự nghiệp và lực lượng vũ trang;
- Những người có học vị tiến sĩ khoa học làm việc theo đúng chuyên ngành đào tạo; những người có chức danh giáo sư, phó giáo sư đang trực tiếp nghiên cứu, giảng dạy theo đúng chuyên ngành ở các viện, học viện và các trường đại học;
- Những người thực sự có tài năng được cơ quan, tổ chức, đơn vị thừa nhận, đang trực tiếp làm việc theo đúng chuyên môn thuộc các lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hoá, nghệ thuật.
2. Chế độ thôi việc.
Theo điều 32 khoản 1 của Pháp lệnh thì: " Cán bộ, công chức quy định tại các điểm 2, 3, 4, 5 điều 1 của Pháp lệnh này được thôi việc và hưởng chế độ thôi việc trong các trường hợp sau đây:
a. Do sắp xếp tổ chức, giảm biên chế theo quyết định của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền;
b. Có nguyện vọng thôi việc và được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đồng ý.
Cán bộ, công chức thôi việc mà không đủ điều kiện hưởng chế độ hưu trí hàng tháng theo quy định tại điều 145, khoản 1, 2 của Bộ luật Lao động thì được hưỏng trợ cấp một lần và các quyền lợi quy định tại các điều 3-6 của Nghị định số 96/1998/NĐ-CP của Chính phủ về chế độ thôi việc đối với cán bộ, công chức . Cơ quan, tỏ chức quản lý hay sử dụng cán bộ, công chức khong được cho cán bộ, công chức thôi việc trong các trường hợp sau đây:
- Cán bộ công chức đang trong thời gian bị xem xét kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự;
- Cán bộ, công chức đang nghỉ hưu hàng năm, nghỉ về việc riêng và những trường hợp khác được người đứng đầu cơ quan, tổ chức cho phép;
- Cán bôù, công chức ốm đau hoặc bị tai nạn, bệnh nghề nghiệp đang điều trị tại các bệnh viện theo quy định của thầy thuốc;- Nữ cán bo, công chức khi đang có thai, nghỉ thai sản, nuôi con dưới 12 tháng, trừ trường hợp cá nhân có nguyện vọng xin thôi việc.
Như vậy, thôi việc chỉ là một trong những trường hợp chấm dứt hoạt đông công vụ của cán bộ, công chức.
Hoạt động công vụ còn chấm dứt khi:
- Cán bộ, công chức bị thi hành kỷ luật với mức buộc thôi việc;
- Khi cán bộ, công chức phạm tội bị Toà án phạt tù mà không được hưởng án treo thì đương nhiên bị buộc thôi việc, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật;
- Khi cán bộ, công chức chết thì được hưởng chế độ tử tuất.
Nếu cán bộ, công chức tự ý bỏ việc, thì bên cạnh việc bị xử lý kỷ luật bằng hình thức buôùc thôi việc, không được hưởng chế độ thôi việc và các quyền lợi khác, mà còn phải bồi thường cho cơ quan, tổ chức sử dụng cán bộ, công chức các chi phí đào tạo, bồi dưỡng (nếu có) theo nguyên tắc và thủ tục quy định tại điều 7 của Nghị định 96 nói trên.
Những quy định trên đây, một mặt, nhăm bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức thể hiện trách nhiệm các cơ quan, tổ chức trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức phải tạo diều kiện thuận lợi cho các cơ quan có thẩm quyền trong việc xử lý những cán bộ, công chức vi phạm kỷ luật công vụ và pháp luật trong quá trình thực thi công vụ.
V. KHEN THưởNG Và Kỷ LUậT ĐốI VớI CáN Bộ, CôNG CHứC NHà NướC
1 - Khen thưởng là biện pháp nhằm kích thích về tinh thần và vật chất đối với các cán bộ, công chức nhà nước, phát huy tinh thần chủ động sáng tạo, tận tâm, tận tụy của cán bộ, công chức nhà nước đối với nghề nghiệp và với nhiệm vụ được giao. Khen thưởng là sự đánh giá chính thức của Nhà nước và xã hội đối với kết quả hoạt động của cán bộ, công chức nhà nước. Đây là một biện pháp tích cực mang tính thuyết phục cao nhằm tạo ra sự thi đua, cạnh tranh giữa các cán bộ, công chức.
Có hai hình thức khen thưởng đối với cán bộ, công chức Nhà nước:
+ Khen thưởng về mặt tinh thần (các danh hiệu nhà nước, giấy khen, bằng khen, huân, huy chương, kỷ niệm chương).
+ Khen thưởng vật chất (thưởng vật chất) khen thưởng được áp dụng cho cá nhân và tập thể.
2 - Trách nhiệm kỷ luật đối với cán bộ, công chức nhà nước
Trách nhiệm kỷ luật là loại trách nhiệm pháp lý thường gặp nhất trong quản lý hành chính nhà nước. Cơ sở của trách nhiệm kỷ luật trước hết là những hành vi vi phạm kỷ luật. Đó là những hành vi có lỗi, vi phạm các quy tắc, nghĩa vụ hoạt động công vụ của cán bộ, công chức nhà nước, nhưng chưa tới mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Trong môùt số trường hợp, cán bộ, công chức vi phạm hành chính hay thực hiện hành vi tội phạm cũng bị truy cứu cả trách nhiệm kỷ luật. Vi phạm kỷ luật trong hoạt động công vụ được hiểu là không thực hiện hay thực hiện không đầy đủ nghĩa vu, công vụ được trao. Đối với những người có chức vụ ở một số ngành nghề nhất định (ví dụ như giáo viên, bác sĩ...) khi vi phạm các quy tắc đạo đức, gây hậu quả xấu, ảnh hưởng tới uy tín, danh dự của cơ quan, nghề nghiệp có thể bị xử lý kỷ luật. Điều này xảy ra ở bất kỳ đâu, trong và ngoài phạm vi cơ quan, trong và ngoài giờ làm việc. Trong trường hợp có người vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật.
Các hình thức kỷ luật gồm:
- Khiển trách;
- Cảnh cáo;
- Hạ bậc lương ;
- Hạ ngạch;
- Cách chức;
- Buộc thôi việc.
Theo quy định chung của pháp luật, chỉ xử lý một lần đối với mỗi lần vi phạm kỷ luật. Nhưng không loại trừ khả năng truy cứu trách nhiệm vật chất, nếu hành vi vi phạm kỷ luật gây ra thiệt hại vật chất. Khi xét thấy hành vi đó có dấu hiệu tội phạm, phải đình chỉ thi hành kỷ luật và chuyển hồ sơ tới cơ quan có thẩm quyền để xem xét truy cứu trách nhiệm hình sự.
Việc xét thi hành kỷ luật được tiến hành thông qua Hội đồng kỷ luật (gồm Thủ trưởng cơ quan, đơn vị, đại diện công đoàn, đại diện công nhân, cán bộ, công chức) Thủ trưởng cơ quan là người ra quyết định kỷ luật. Quyết định kỷ luật được thi hành không chậm hơn một tháng kể từ ngày xảy ra vi phạm kỷ luật.
Sau một năm kể từ ngày có quyết định kỷ luật, nếu công chức không tái phạm và không có những vi phạm đếnmức phải xử lý kỷ luật thì cơ quan, đơn vị có thẩm quyền ra quyết định chấm dứt hiệu lực kỷ luật.
Cán bộ, công chức Nhà nước phải bồi thường vật chất do hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình hoạt công vụ gây ra. Có hai mức bồi thường vật chất; bồi thường có giới hạn và bồi thường toàn bộ. Điều 23 Nghị định 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức quy định: " Trường hợp gây thiệt hại dưới 5 triệu đồng về nguyên tắc phải bồi thường toàn bộ thiệt hại bằng cách trừ dần vào lương; nếu do vô ý thì phải bồi thường nhiều nhất là 3 tháng lương và được trừ dần vào lương hàng tháng nhưng không dưới 10% và không vượt quá 30% tổng thu nhập và phụ cấp ( nếu có).
Trong hoạt động công vụ, cán bộ, công chức còn có thể bị truy cứu trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự khi có hành vi vi phạm pháp luật tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm.
CHươNG V
ĐịA Vị PHáP Lý - HàNH CHíNH CủA CáC Tổ CHứC
Xã HộI
I. - KHáI NIệM, PHâN LOạI CáC Tổ CHứC Xã HộI
Các tổ chức xã hội là những bộ phận cấu thành của hệ thống chính trị ở nước ta được hình thành trên cơ sở tự nguyện và tự quản của những thành viên tham gia nhằm đáp ứng những lợi ích đa dạng của nhân dân lao động, thu hút đông đảo quần chúng vào quản lý các công việc của Nhà nước và xã hội, nâng cao tính tích cực chính trị của mỗi cá nhân.
Cùng với quá trình hoàn thiện hệ thống chính trị vai trò của các tổ chức ngày càng được nâng cao phát triển về mặt số lượng các hiệp hội, đoàn thể trên cơ sở nghề nghiệp hoặc sở thích, phát triển về chất lượng trong đời sống xã hội; đời sống Nhà nước.
Trong đời sống xã hội, các tổ chức xã hội là chỗ dựa của Nhà nước nhằm tuyên truyền, giáo dục quần chúng thực hiện các nhiệm vụ quản lý. Các tổ chức xã hội có những đặc điểm làm cho nó khác với các cơ quan nhà nước. Các tổ chức xã hội có những đặc điểm sau:
+ Hình thành trên cơ sở tự nguyện, tự quản của các thành viên nhằm thỏa mãn lợi ích của các thành viên, của xã hội.
+ Hoạt động trên cơ sở thuyết phục, giáo dục và các biện pháp tác động xã hội, không mang tính cưỡng chế nhà nước.
+ Các quyết định của các tổ chức xã hội chỉ có hiệu lực đối với các thành viên của mình, không có hiệu lực với những người ngoài tổ chức đó, trừ một số trường hợp do quy định của pháp luật.
+ Quan hệ giữa các thành viên dựa trên nguyên tắc bình đẳng. Còn trong quản lý hành chính nhà nước đặc trưng chủ yếu là quan hệ mệnh lệnh, phục tùng.
+ - Tài sản của chúng do sự đóng góp của các thành viên, do hoạt động sản xuất, kinh doanh của các tổỷ chức đó, các nguồn tài trợ khác nhau của Nhà nước, tổ chức phi chính phủ ở trong và ngoài nước.
Từ những đặc điểm nêu trên, có thể hiểu tổ chức xã hội là một tổ chức nhân dân hình thành trên cơ sở bình đẳng, tự nguyện, tự quản của các thành viên nhằm thỏa mãn những lợi ích và nguyện vọng của nhân dân lao động, thu hút họ vào quản lý các công việc của Nhà nước và xã hội.
Các tổ chức xã hội có thể được phân loại theo nhiều tiêu chuẩn khác nhau: sở thích, lứa tuổi; giới tính; nghề nghiệp; tính chất chính trị trong hoạt động; phạm vi hoạt động; địa vị pháp lý; vị trí trong hệ thống chính trị.
Căn cứ vào vị trí trong hệ thống chính trị và phạm vi hoạt động có thể phân loại như sau:
a) Đảng là tổ chức chính trị, có cương lĩnh, đường lối và đóng vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị. Đảng cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Nó thể hiện ở chỗ các đường lối, chính sách của Đảng là kim chỉ nam cho hoạt động của Nhà nước và xã hội. Nhiều chính sách của Đảng được thể chế hóa thành pháp luật. Tuy lãnh đạo hệ thống chính trị, nhưng đảng không can thiệp trực tiếp vào công việc Nhà nước, mà định ra phương hướng hoạt động và kiểm tra việc thực hiện đường lối của mình trong bộ máy nhà nước. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.
b) Các tổ chức chính trị- xã hội bao gồm: Mặt trận Tổ quốc Việt Na; Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam; Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh. Những tổ chức này có cơ cấu tổ chức hoàn thiện và đóng vai trò quan trọng trong hệ thống chính trị, ảnh hưởng của chúng trong việc ra quyết định quản lý, ban hành đường lối, chủ trương của Nhà nước cũng lớn hơn so với những hội quần chúng ở phạm vi địa phương.
Tổng Liên đoàn Lao động là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và của người lao động, đại diện và bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động, có trách nhiệm tham gia với Nhà nước phát triển sản xuất, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống vật chất, tinh thần của người lao động. Thực hiện chức năng giáo dục, động viên người lao động thực hiện nghĩa vụ công dân, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan; đơn vị, tổ chức trong việc tuân thủ pháp luật ọ về lao động, bảo hiểm xã hội. Công đoàn là chỗ dựa quan trọng của Nhà nước. Các tổ chức công đoàn được thành lập ở mọi cơ quan, tổ chức Nhà nước, đơn vị kinh tế, kể cả tổ chức kinh tế của tư nhân, nhằm bảo vệ lợi ích người lao động trên cơ sở của pháp luật, đường lối chính sách của Đảng.
Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh là tổ chức chính trị- xã hội của thanh niên có nhiệm vụ thu hút thế hệ trẻ vào những hoạt động xã hội bổ ích, giáo dục lối sống con người mới, những người nắm giữ vận mệnh của đất nước. Đoàn thanh niên là trường học, nơi đào tạo ra các cán bộ, công chức có phẩm chất trong bộ máy nhà nước, hoặc giữ những chức vụ trọng trách trong tổ chức đảng, công đoàn.
Các tổ chức của Đoàn thanh niên được hình thành trên phạm vi cả nước, các tổ chức đoàn đều có mặt ở địa phương, các cơ quan nhà nước, từ Trung ương đến địa phương.
Hội Liên hiệp Phụ nữ là tổ chức chính trị- xã hội rộng lớn nhằm thu hút các tầng lớp phụ nữ tham gia vào đời sống Nhà nước, đời sống xã hội. Ngoài ra, Họi Liên hiệp Phụ nữ có vai trò bảo vệ quyền lợi của phụ nữ, đấu tranh với những biểu hiện phân biệt và đối xử với phụ nữ.
Hội Nông dân Việt Nam là một tổ chức chính trị- xã hội của giai cấp nông dân Việt Nam, nhằm động viên, tổ chức nông dân cả nước hăng hái thi đua sản xuất, giáo dục tinh thần yêu nước và yêu chủ nghĩa xã hội. Thông qua tổ chức này ý nguyện của nông dân được phản ánh với Nhà nước. Hội Nông dân Việt Nam tham gia thảo luận ban hành các chủ trương, chính sách, pháp luật phù hợp với lợi ích của nông dân, một bộ phận dân cư lớn nhất ở nước ta.
c) Các hội quần chúng trong các ngành kinh tế, văn hóa, khoa học - kỹ thuật, thể thao và quốc phòng (theo tiêu chuẩn nghề nghiệp). ở nước ta số lượng các hội quần chúng đang có xu hướng phát triển, hiện nay có khoảng 170 hội quần chúng hoạt động trên phạm vi cả nước, khoảng 1.000 hội hoạt động ở các tỉnh, thành phố, địa phương.
d) Các cơ quan xã hội được hình thành theo sáng kiến của Nhà nước và không có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, hoạt động dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Nhà nước. Ví dụ ủy ban đoàn kết á-phi, ủy ban bảo vệ hòa bình thế giới của Việt Nam v.v...
đ) Các tổ chức kinh tế tự nguyện (theo tính chất sản xuất) là những tổ chức hình thành nhằm tổ chức thu hút người lao động vào một tổ chức nhất định nhằm tương trợ, giúp đỡ nhau việc thực hiện các nhiệm vu, mục tiêụ sản xuất. Đó là các hợp tác xã nông, lâm, ngư nghiệp.
II. - Sự ĐIềU CHỉNH CủA PHáP LUậT ĐốI VớI HOạT ĐộNG CủA CáC Tổ CHứC Xã HộI
Nhà nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống chính trị. Nhà nước quan tâm đến việc nâng cao tính tích cực chính trị của các tổ chức xã hội, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức xã hội tham gia vào quản lý công việc Nhà nước.
Địa vị pháp lý của các tổ chức xã hội được quy định trong Hiến pháp, các luật, những văn bản dưới luật. Những vấn đề cơ bản được pháp luật điều chỉnh gồm lập hội, mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước, giữa các tổ chức xã hội và Nhà nước, trình tự giải thể hoạt động của các tổ chức xã hội, các hình thức khen thưởng... nhưng pháp luật không điều chỉnh mọi hoạt động của các tổ chức xã hội.
Việc lập hội được tiến hành theo trình tự:
- Những hội quần chúng hoạt động trên phạm vi cả nước phải được Thủ tướng Chính phủ cấp giấy phép.
- Những hội quần chúng hoạt động ở tỉnh, thành phố và cấp tương đương do Chủ tịch tỉnh, thành phố và cấp tương đương cấp giấy phép và phải báo cho Thủ tướng Chính phủ biết.
- Những tổ chức quần chúng hoạt động có tính chất tương tế, phúc lợi ở xã, phường, thôn, ấp như hội bảo thọ, hội bảo trợ học đường do Chủ tịch ủy ban nhân dân xã, phường cho phép, nhưng phải báo cáo cho Chủ tịch huyện, quận biết.
Các tổ chức xã hội tự thảo và quyết định điều lệ hoạt động của mình. Song khi đăng ký lập hội phải báo cáo điều lệ với cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền xét và cho phép hoạt động. Nếu sửa lại điều lệ cũng phải báo cáo với cơ quan nhà nước đã cho phép thành lập. Nguyên tắc này được áp dụng đối với các hội tổ chức quần chúng theo tính chất nghề nghiệp, không áp dụng đối với tổ chức xã hội là thành viên của ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Những hoạt động tổ chức nội bộ như bầu cử ban lãnh đạo, chi phí tài chính, phát động các phong trào thi đua, sắp xếp cơ cấu do các tổ chức xã hội quyết định theo quy định của điều lệ hoặc quyết định của đại hội đại biểu.
Các tổ chức xã hội có thể chấm dứt hoạt động khi có các cơ sở sau:
Thứ nhất: Đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử và tuyên bố tự giải thể. Pháp luật quy định sau khi tuyên bố tự giải thể, chậm nhất một tháng phải nộp lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép toàn bộ hồ sơ, con dấu, tài liệu thanh quyết toán tài sản chuyển giao theo hướng dẫn của cơ quan tài chính Nhà nước.
Thứ hai: Hoạt động của tổ chức đó vi phạm pháp luật, vi phạm điều lệ, uy tín của tổ chức đó suy giảm nghiêm trọng. Trong 3 trường hợp nêu trên, cơ quan có thẩm quyền cho phép tổ chức hoạt động có thể thu hồi giấy phép hoạt động.
Thứ ba: Tổ chức xã hội tự ý không hoạt động mà không có lý do chính đáng. Trong trường hợp này cơ quan nhà nước cấp giấy phép hoạt động ra quyết định giải thể tổ chức đó.
Quyền hạn và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội không giống nhau. Nó thể hiện ở chỗ một số tổ chức xã hội được quyền trình dự án luật (đó là những thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam), hoặc được mời tham dự các phiên họp của Chính phủ, hoặc của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Nhưng ngược lại, một số hội quần chúng không có khả năng đó, pháp luật quy định quyền hạn khá rộng rãi cho các tổ chức công đoàn trong việc giải quyết các tranh chấp lao động, bảo hiểm xã hội, trợ cấp xã hội, bảo vệ các quyền, tự do, hợp pháp của công dân. Năng lực pháp lý - hành chính của tổ chức công đoàn được thể hiện đầy đủ và rõ nét nhất trong luật công đoàn (thông qua ngày 30-6-1990).
Trong mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước đặc trưng là quan hệ lãnh đạo. Đường lối của Đảng được thể chế thành pháp luật, các cơ quan đảng cao nhất lựa chọn người vào các chức vụ chủ chốt của Nhà nước, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện đường lối của mình.
Các tổ chức xã hội không chỉ khác nhau về năng lực pháp lý - hành chính, mà còn khác nhau ở các sự tác động của Nhà nước đối với chúng. Nhà nước không trực tiếp lãnh đạo, can thiệp vào các đoàn thể xã hội là thành viên của Mặt trận tổ quốc Việt Nam mà chỉ quy định những quyền hạn, nghĩa vụ pháp lý. Đối với cơ quan xã hội (Hội bảo vệ hòa bình thế giới, Hội đoàn kết á Phi...), cử cán bộ lãnh đạo Nhà nước sang chuyên trách hoặc bán chuyên trách ở các tổ chức xã hội, định hướng hoạt động và chỉ đạo các hoạt động cụ thể tùy theo tình hình xã hội.
Sự điều chỉnh pháp lý đối với hoạt động của các tổ chức xã hội không giới hạn ở việc quy định các quyền và nghĩa vụ, mà còn tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội phát huy được tính tích cực chính trị tham gia vào mọi lĩnh vực đời sống xã hội.
Nhà nước quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có chức vụ (trách nhiệm kỷ luật, hành chính, hình sự) nếu có những biện pháp, hành vi cản trở các tổ chức xã hội và nhân viên các tổ chức đó thực hiện nhiệm vụ theo điều lệ của họ.
Đối với những hội quần chúng ở các địa phương, các cơ quan nhà nước có nhiệm vụ tạo điều kiện để các hội đó nắm được chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, phối hợp cùng với hội động viên các hội viên hăng hái thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật và thu thập ý kiến hội viên đóng góp với cơ quan nhà nước trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách, nhiệm vụ công tác của ngành và địa phương.
III. - NHữNG HìNH THứC QUAN Hệ GIữA CáC Tổ CHứC Xã HộI Và CáC Cơ QUAN NHà NướC
Đặc trưng cơ bản của mối quan hệ giữa các tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước là sự hợp tác, điều này xuất phát từ sự thống nhất về mục đích của các tổ chức trong hệ thống chính trị ở nước ta là xây dựng chủ nghĩa xã hội, nâng cao tính tích cực xã hội của công dân, bảo vệ các quyền, tự do cơ bản của công dân, lợi ích Nhà nước, xã hội.
1 - Sự hợp tác phát sinh trong quá trình thiết lập các cơ quan, tổ chức nhà nước
Đảng Cộng sản Việt Nam đóng vai trò quan trọng trong việc đề cử các đảng viên ưu tú vào các chức vụ quan trọng của bộ máy quản lý hành chính nhà nước.
Các tổ chức chính trị- xã hội như Công đoàn, Đoàn thanh niên cũng có quyền giới thiệu thành viên của mình ứng cử các chức vụ trong bộ máy nhà nước. Đồng thời trên thực tế việc bổ nhiệm, nâng bậc lương, thăng chức cần có ý kiến của các tổ chức xã hội trước khi thủ trưởng đơn vị ra quyết định.
Cùng với quá trình dân chủ hóa xã hội, vai trò của các tổ chức chính trị- xã hội trong việc thiết lập cơ quan nhà nước ngày càng cao, sự hợp tác ngày càng chặt chẽ hơn, không chỉ bao gồm đưa các thành viên của tổ chức chính trị- xã hội vào cơ quan nhà nước mà cả sự đánh giá, góp ý kiến hay đề nghị xử lý các cán bộ, công chức nhà nước vi phạm kỷ luật, vi phạm pháp luật, cản trở hoạt động của các tổ chức chính trị-xã hội.
2 - Sự hợp tác phát sinh trong quá trình xây dựng pháp luật
Thực tế quản lý hành chính nhà nước đã áp dụng các hình thức ra văn bản pháp luật liên tịch giữa cơ quan quản lý hành chính nhà nước với các tổ chức chính trị- xã hội. Các cơ quan lãnh đạo của các tổ chức chính trị- xã hội cũng tham gia trực tiếp vào việc dự thảo các quyết định quản lý, các văn bản pháp luật. Trong nhiều trường hợp chính các tổ chức chính trị- xã hội chủ động đưa ra những kiến nghị đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành những quyết định, nghị định, và những văn bản khác của Chính phủ.
Đối với những quyết định quản lý hành chính nhà nước liên quan đến lợi ích và hoạt động của tổ chức chính trị- xã hội thì cần phải tham khảo ý kiến của các tổ chức chính trị- xã hội. Ví dụ: Công đoàn tham gia với cơ quan nhà nước xây dựng pháp luật, chính sách, chế độ về lao động, tiền lương, bảo hộ lao động và các chính sách xã hội khác liên quan trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ và lợi ích của người lao động (phần 2 Điều 5 Luật Công đoàn).
Pháp luật nước ta quy định nhiều tổ chức chính trị- xã hội có quyền trình dự án luật. Song song với điều này các tổ chức đó có thể đưa ra dự thảo luật của mình và tham gia tích cực vào quá trình thảo luận các dự án luật, các dự án khác.
3 - Sự hợp tác trong lĩnh vực thực hiện pháp luật
Trên thực tế, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thu hút các tổ chức chính trị- xã hội để thảo luận và tìm ra các biện pháp tối ưu trong việc giải quyết các nhiệm vụ quản lý cũng như thi hành pháp luật. Các tổ chức chính trị- xã hội như công đoàn và đoàn thanh niên đóng vai trò to lớn trong việc phát động các phong trào quần chúng, tuyên truyền trong nội bộ tổ chức đường lối, pháp luật của Nhà nước và thực hiện các biện pháp nhằm thiết lập trật tự, kỷ luật. Trong các bộ, ngành luôn luôn có sự hợp tác thường xuyên giữa thủ trưởng đơn vị với lãnh đạo các tổ chức xã hội để tìm ra các biện pháp thực hiện tốt các quyết định quản lý, pháp luật của Nhà nước. Các tổ chức chính trị- xã hội trong Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được tham dự các kỳ họp của Chính phủ khi cần thiết.
4 - Quan hệ kiểm tra lẫn nhau
Mối quan hệ này thể hiện ở hai chiều: - Các tổ chức xã hội kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước; - Các cơ quan nhà nước kiểm tra tính hợp pháp trong việc thành lập, hoạt động của các tổ chức xã hội.
Trong các quan hệ kiểm tra, các cơ quan Đảng có vai trò quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện đường lối, chủ trương, nghị quyết của Đảng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, cũng như kiểm tra các đảng viên làm việc trong các cơ quan đó:
Vai trò của công đoàn trong việc giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước được thể hiện trong các lĩnh vực bảo hiểm lao động, bảo vệ các quyền lao động của công nhân, cán bộ, công chức, tính hợp pháp trong việc xử lý kỷ luật công nhân, cán bộ, công chức; phân phối quỹ phúc lợi. Đặc biệt các tổ chức công đoàn có quyền yêu cầu những cơ quan nhà nước và người có chức vụ tạm ngừng những hoạt động không an toàn lao động nếu trong quá trình kiểm tra xét thấy nguy hiểm cho tính mạng người lao động.
Các tổ chức xã hội khác cũng thực hiện kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước trong phạm vi có liên quan đến tổ chức mình. Ví dụ Hội phụ nữ Việt Nam kiểm tra chế độ, chính sách đối với phụ nữ trong các xí nghiệp, cơ sở, trường học và đưa ra kiến nghị với thủ trưởng đơn vị.
Các tổ chức thanh tra nhân dân ở cơ sở có vị trí đặc biệt quan trọng trong kiểm tra việc thực hiện pháp luật của những người có chức vụ và nhân viên nhà nước, chống các biểu hiện quan liêu, hống hách, cửa quyền. Các tổ chức này cùng với thanh tra Nhà nước giải quyết các đơn khiếu nại, tố cáo của công dân.
Trong một số trường hợp, các cơ quan nhà nước cùng với tổ chức xã hội tiến hành kiểm tra hoạt động của cơ quan nhà nước. Điều này giúp cho các cơ quan nhà nước khắc phục ngay những thiếu sót của mình, góp phần làm trong sạch, lành mạnh hóa bộ máy nhà nước.
Các cơ quan nhà nước cũng kiểm tra tính hợp pháp trong hoạt động của các tổ chức xã hội. Theo pháp luật, cơ quan nào có thẩm quyền cho phép tổ chức xã hội hoạt động thì kiểm tra tính hợp pháp của chúng. Song, không can thiệp vào công việc nội bộ của các tổ chức xã hội.
Ngoài ra, mối quan hệ giữa các tổ chức xã hội với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước còn thể hiện ở chỗ là:
- Những người đứng đầu các đoàn thể nhân dân được mời dự các phiên họp của các cơ quan nhà nước khi bàn các vấn đề có liên quan.
- Các cơ quan nhà nước có nghĩa vụ tạo điều kiện thuận lợi để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt trận tổ chức, động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức, thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức nhà nước.
- Các cơ quan nhà nước còn thông báo tình hình mọi mặt của cả nước, hay địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt trận, có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức đó.
Như vậy, sự phối hợp của các cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội rất đa dạng phong phú. Phát huy tốt các mối quan hệ giữa chúng sẽ tạo ra động lực thúc đẩy quá trình dân chủ xã hội, dân chủ hóa trong quản lý hành chính nhà nước.
CHươNG VI
ĐịA Vị PHáP Lý - HàNH CHíNH CủA CôNG DâN
I. QUY CHế PHáP Lý - HàNH CHíNH CủA CôNG DâN
Để nâng cao tính tích cực chính trị của công dân thu hút đông đảo nhân dân lao động tham gia quản lý các công việc Nhà nước và xã hội, Hiến pháp có xu hướng mở rộng quyền tự do của công dân trong quản lý hành chính nhà nước1. Đó là một bộ phận quan trọng trong quy chế pháp lý của công dân.
Quy chế pháp lý - hành chính của công dân trước hết là các quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong Hiến pháp, trong các đạo luật và những văn bản pháp luật khác của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Nhiều quyền và nghĩa vụ của công dân được cụ thể hóa trong các văn bản của các cơ quan quản lý. Trong một số trường hợp, văn bản của cơ quan quản lý hành chính nhà nước chứa đựng những quy phạm mới có tư cách là quy phạm gốc, đầu tiên, mà trước đó chưa được quy định trong Hiến pháp và các luật. Vì vậy, để xem xét quy chế pháp lý - hành chính của công dân không chỉ dừng ở những quy phạm Hiến pháp, các đạo luật, mà phải xem xét các quy phạm trong các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước.
Như vậy, quy chế pháp lý hành chính của công dân là tổng hợp quy định về quyền, tự do, nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, được quy định trong Hiến pháp, luật và những văn bản dưới luật.
Công dân chỉ trở thành chủ thể của các quan hệ pháp luật hành chính, khi họ có năng lực pháp luật- hành chính. Năng lực pháp luậtự - hành chính của công dân xuất hiện từ khi công dân sinh ra và chấm dứt khi người đó chết.
Năng lực pháp luậtự - hành chính của công dân là khả năng thực tế của họ về các quyền và nghĩa vụ cụ thể trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước được Nhà nước thừa nhận.
Về nguyên tắc, mọi công dân đều có năng lực pháp luật- hành chính như nhau, nghĩa là có các quyền và nghĩa vụ như nhau trong quản lý hành chính nhà nước. Trong một số trường hợp, theo quy định của pháp luật, năng lực pháp luậtự - hành chính của một số công dân có thể bị hạn chế.
Tuy pháp luật quy định năng lực pháp luậtự - hành chính của công dân như nhau, nhưng việc thực hiện năng lực ấy trên thực tế lại khác nhau tùy thuộc vào khả năng của mỗi một công dân như: sức khỏe, trình độ, lứa tuổi v.v... có nghĩa là tùy thuộc vào năng lực hành vi - hành chính.
Năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân là khả năng thực hiện các quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân trên thực tế được pháp luật thừa nhận.
Trong các văn bản pháp luật, không có quy định thống nhất về thời điểm nào coi là có năng lực hành vi pháp luật hành chính. Tùy theo từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà pháp luật quy định thời điểm có năng lực hành vi pháp luật hành chính. Ví dụ, trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính thì khi công dân từ đủ 14 đến 16 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về những vi phạm hành chính do cố ý, từ đủ 16 tuổi trở lên chịu trách nhiệm hành chính về mọi hành vi vi phạm hành chính do cả cố ý và vô ý (năng lực hành vi - hành chính đầy đủ). Còn trong lĩnh vực bầu cử và ứng cử, chỉ phát sinh khi đủ 18 tuổi và 21 tuổi.
Những người mắc bệnh tâm thần và những bệnh thần kinh khác, không nhận thức được và không điều khiển được hành vi của mình thì coi là không có năng lực hành vi pháp luật hành chính.
Như vậy, năng lực pháp luậtự hành chính là cơ sở của năng lực hành vi pháp luật hành chính. Năng lực hành vi pháp luật hành chính, một mặt thể hiện khả năng thực hiện các quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân, mặt khác là điều kiện làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính, mà người có năng lực hành vi pháp luật hành chính đó là chủ thể quan hệ pháp luật.
II. CáC QUYềN, Tự DO, NGHĩA Vụ CủA CôNG DâN TRONG QUảN Lý HàNH CHíNH NHà NướC
Quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp, các đạo luật và cả những văn bản dưới luật.
Thông thường, các quyền, tự do, nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhà nước được phân thành 3 nhóm:
+ Các quyền, tự do, nghĩa vụ trong lĩnh vực hành chính - chính trị;
+ Các quyền, tự do, nghĩa vụ trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội;
+ Các quyền, tự do cá nhân.
1 - Các quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực hành chính - chính trị
Theo Hiến pháp 1992, công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 53). Quy định này chưa được ghi nhận trong Hiến pháp 1946 và 1959. Điều đó không có nghĩa, trước đây công dân không có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Việc quy định quyền này trong Hiến pháp là sự thừa nhận về mặt nhà nước tầm quan trọng của nó trong đời sống chính trị của công dân, là cơ sở pháp lý cho sự phát triển quyền đó trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước khác nhau, nhằm nâng cao tính tích cực chính trị của mỗi công dân.
Quy định này được cụ thể hóa ngay trong Hiến pháp tại điều 54: Công dân, không phân biệt dân tộc... thời hạn cư trú, đủ mười tám tuổi trở lên đều có quyền bầu cử và đủ hai mươi mốt tuổi trở lên đều có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.... Thông qua việc bầu cử, và có thể được bầu vào các cơ quan quyền lực nhà nước, công dân đã trực tiếp tham gia quản lý nhà nước.
Cùng với quyền bầu cử, công dân có quyền tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân.
Một bộ phận quan trọng của các quyền chính trị là quyền tự do ngôn luận, hội họp, báo chí, lập hội, mít tinh. Công dân có quyền phát biểu ý kiến của mình về tình hình đất nước, thế giới, có quyền được thông tin qua báo chí về mọi mặt của tình hình đất nước và thế giới, được tiếp xúc, cung cấp thông tin cho cơ quan báo chí và nhà báo, gửi tin, bài ảnh và tác phẩm khác cho báo chí mà không chịu sự kiểm duyệt của tổ chức, cá nhân nào và chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung đó (điều 4 luật báo chí do Quốc hội thông qua ngày 28-12-1989).
Để đảm bảo cho các quyền, tự do của công dân trong mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, góp phần vào việc hoàn thiện, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước, Hiến pháp 1992 quy định quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân là một bộ phận quan trọng trong các quyền, tự do, nghĩa vụ thuộc lĩnh vực hành chính - chính trị. Ngoài ra pháp luật còn quy định những bảo đảm pháp lý để công dân thực hiện quyền này, bằng cách định ra các chế tài pháp lý đối với hành vi xâm phạm tới quyền khiếu nại, tố cáo.
Công dân có nghĩa vụ là không lợi dụng các quyền tự do, làm mất trật tự xã hội, chống đối chính sách, gây thù hận dân tộc, chia rẽ mất đoàn kết trong nhân dân, làm giảm uy tín của Đảng và Nhà nước, tuyên truyền chiến tranh chống loài người và v.v...
2 - Các quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực kinh tế, văn hóa - xã hội
Trong lĩnh vực này lao động là quyền và nghĩa vụ quan trọng nhất của công dân. Nhà nước và xã hội có kế hoạch tạo ra ngày càng nhiều việc làm cho người lao động. Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật (Điều 57 Hiến pháp 1992). Đây là quyền hoàn toàn mới trong Hiến pháp nó chỉ xuất hiện trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhằm giải phóng mọi năng lực sản xuất, phấn đấu cho dân giàu, nước mạnh.
Cùng với quyền và nghĩa vụ lao động là quyền được nghỉ ngơi, được trả lương theo lao động, được hưởng chế độ bảo hiểm, có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp... quyền được học tập, bảo vệ sức khỏe...
Công dân có quyền nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, phát minh, sáng chế, sáng kiến cải tiến kỹ thuật... tham gia các hoạt động văn hóa khác. Nhà nước bảo hộ quyền tác giả, quyền sở hữu công nghiệp.
Công dân sử dụng các quyền này một mặt nhằm thỏa mãn các nhu cầu, sở thích cá nhân, mặt khác góp phần xây dựng, phát triển đất nước, xây dựng nếp sống văn minh lành mạnh.
Bên cạnh các quyền, trong lĩnh vực này công dân có nghĩa vụ bảo vệ di tích văn hóa, lịch sử, các tác phẩm văn hóa, truyền thống dân tộc.
Những hành vi tuyên truyền lối sống văn hóa đồi trụy, các ấn phẩm văn hóa không lành mạnh, trái với lối sống mới, truyền thống dân tộc đều bị xử lý tùy theo tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi. Như vậy, công dân có nghĩa vụ không thực hiện những điều do pháp luật cấm và phải đấu tranh phòng, chống những vi phạm pháp luật.
3 - Các quyền, tự do cá nhân của công dân
Hiến pháp quy định quyền dự tín ngưỡng, tôn giáo; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, không ai bị bắt, nếu không có quyết định của Tòa án nhân dân, quyết định hoặc phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm; quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở; bí mật thư tín, điện thoại, điện tín được bảo đảm.
Những quyền, tự do cá nhân được cụ thể hóa, phát triển trong các đạo luật và các văn bản dưới luật khác;
III. ĐịA Vị PHáP Lý - HàNH CHíNH CủA NGườI NướC NGOàI, NGườI KHôNG Có QUốC TịCH ở VIệT NAM
Người nước ngoài là người có quốc tịch của một quốc gia khác đang lao động, công tác, học tập hoặc đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam.
Pháp luật Việt Nam không thừa nhận người mang nhiều quốc tịch.
Người không có quốc tịch là người không có quốc tịch của một quốc gia khác và không gia nhập quốc tịch Việt Nam.
Người nước ngoài và người không có quốc tịch sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam có nghĩa vụ tôn trọng, tuân thủ pháp luật Việt Nam, được hưởng các quyền, tự do theo quy định của pháp luật Việt Nam, như mọi công dân Việt Nam. Nhưng pháp luật cũng hạn chế một số quyền và miễn một số nghĩa vụ đối với họ.
Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, họ có quyền lao động, nghỉ ngơi, bảo vệ sức khỏe, có nhà ở, quyền học tập, tự do tín ngưỡng; bất khả xâm phạm về tính mạng, tài sản, danh dự, nhân phẩm, về nhà ở và những quyền tự do cá nhân khác.
Pháp luật Việt Nam quy định người nước ngoài, người không có Quốc tịch không được phép làm một số ngành nghề, mà hoạt động của nó có liên quan tới an ninh quốc gia, bí mật nhà nước...
Người nước ngoài và người không có quốc tịch không có quyền bầu cử, ứng cử vào các cơ quan quyền lực nhà nước. Nhưng họ có thể được tuyển dụng vào làm việc trong bộ máy nhà nước đối với những công việc không liên quan đến bí mật quốc gia và an ninh quốc phòng.
Pháp luật quy định một số hạn chế quyền tự do đi lại đối với họ. Một số quy định pháp luật cấm người nước ngoài, người không có quốc tịch đến những nơi có cơ sở quốc phòng và nơi thuộc phạm vi bí mật quốc gia. Việc đi lại trên lãnh thổ Việt Nam phải có giấy phép do cơ quan có thẩm quyền Việt Nam cấp.
Họ được miễn nghĩa vụ quân sự, trừ trường hợp tự nguyện phục vụ trong lực lượng vũ trang.
Các quy tắc xã hội, phong tục tập quán của Việt Nam là những quy tắc xã hội, những người nước ngoài, người không có quốc tịch có nghĩa vụ tuân thủ chúng.
Đối với những cống hiến của người nước ngoài và người không có quốc tịch trong các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân được Nhà nước khen thưởng.
Địa vị pháp lý của người nước ngoài được hưởng quyền miễn trừ ngoại giao được quy định trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia được nhà nước ta tôn trọng.
IV. Sự BảO ĐảM PHáP Lý - HàNH CHíNH CáC QUYềN, Tự DO, NGHĩA Vụ CủA CôNG DâN
Nhà nước có nghĩa vụ bảo đảm các quyền của công dân và tự do của công dân. Đó là những đảm bảo kinh tế, chính trị, tư tưởng, tổ chức, pháp lý. Những đảm bảo pháp lý được hiểu là hệ thống các biện pháp, phương pháp pháp lý, nhờ đó mà các cơ quan nhà nước (bao gồm cả Tòa án, Viện kiểm sát) thông qua hoạt động của mình ngăn ngừa các vi phạm pháp luật, bảo vệ các quyền, tự do công dân, thiết lập trật tự, pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước. Những đảm bảo pháp lý bao gồm việc định ra các chế tài, các hình thức cưỡng chế nhà nước và hoạt động có tính tổ chức như kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Những hoạt động ấy bao gồm:
+ Các cơ quan quyền lực nhà nước có vai trò quan trọng trong việc kiểm tra hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Tại kỳ họp của mình, các cơ quan quyền lực xét báo cáo hoạt động của cơ quan quản lý cùng cấp, chất vấn những người có chức vụ trong cơ quan quản lý về những việc làm vi phạm các quyền, tự do của công dân, xét các khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của nhân dân. Cơ quan quyền lực có thể bãi bỏ những quyết định quản lý của cơ quan chấp hành cùng cấp nếu những quyết định đó vi phạm các quyền, tự do của công dân;
+ Đại biểu các cơ quan dân cử có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước, các đơn vị vũ trang, các tổ chức xã hội chấm dứt những việc làm trái pháp luật của cơ quan, đơn vị, tổ chức hoặc nhân viên nhà nước. Ngoài ra, các đại biểu có trách nhiệm nghiên cứu và chuyển các khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của nhân dân cho các cơ quan nhà nước hữu quan, đôn đốc và theo dõi việc giải quyết. Cơ quan nhà nước hữu quan phải thông báo về kết quả giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo cho đại biểu biết;
+ Các cơ quan hành chính nhà nước trong thực hiện kiểm tra theo chiều dọc có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quyết định hành chính, đình chỉ những hành vi hành chính vi phạm quyền, tự do công dân của các cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp;
+ Theo pháp lệnh thanh tra ngày 29-3-1990 các cơ quan Thanh tra Nhà nước có quyền yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin cần thiết cho việc thanh tra; cung cấp tài liệu, báo cáo, trả lời chất vấn; đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân; cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị hoặc quyết định của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên; chuyển hồ sơ về việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm. Những quyền hạn đó của các cơ quan Thanh tra Nhà nước được thực hiện trong thực tế là những bảo đảm pháp lý quan trọng đối với quyền, tự do của công dân;
+ Tòa án nhân dân thông qua hoạt động xét xử thực hiện nhiệm vụ bảo vệ pháp luật và quyền, tự do của công dân. Quyền, tự do của công dân có thể bị xâm hại từ phía các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và các cá nhân - công dân. Vì thế, để bảo vệ các quyền, tự do ấy phải có các Tòa án có đủ quyền lực, thẩm quyền, uy tín xã hội và đặc biệt là độc lập trong hoạt động xét xử. Việc hoàn thiện hệ thống tòa án trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước hiện nay là một trong những bảo đảm về tổ chức - pháp lý cho quyền, tự do công dân;
+ Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hoạt động kiểm sát đối với các cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức xã hội. Thông qua hoạt động kiểm sát, Viện kiểm sát có trách nhiệm phát hiện các vi phạm pháp luật, ra các kiến nghị, kháng nghị đối với các cơ quan, tổ chức, người có chức vụ, yêu cầu sửa đổi, bãi bỏ hoặc đình chỉ các văn bản, biện pháp hoặc việc làm vi phạm pháp luật, xử lý người chịu trách nhiệm về việc làm đó; khởi tố hình sự, dân sự và áp dụng các biện pháp để bảo đảm việc bồi thường cho người bị thiệt hại. Đó là những bảo đảm quan trọng cho công dân sử dụng quyền, tự do của mình.
PHầN III
CưỡNG CHế HàNH CHíNH Và TRáCH NHIệM HàNH CHíNH
CHươNG VII
CưỡNG CHế HàNH CHíNH TRONG QUảN Lý HàNH CHíNH NHà NướC
I. Sự cần thiết thuyết phục và cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước
Để tác động tới các quan hệ xã hội, hành vi của các đối tượng bị quản lý, các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng nhiều biện pháp cách thức khác nhau. Việc sử dụng các biện pháp mang tính thuyết phục hay cưỡng chế tùy thuộc vào bản chất, tính xã hội của nhà nước. Trong các kiểu nhà nước như: chủ nô, phong kiến, tư sản để bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, các Nhà nước đó chủ yếu sử dụng các biện pháp cưỡng chế, biện pháp thuyết phục đặt xuống hàng thứ yếu.
Trong điều kiện chủ nghĩa xã hội, nhà nước là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, mọi hoạt động của bộ máy nhà nước phục vụ cho lợi ích của nhân dân, không vì bất kỳ mục đích tự thân nào, do đó biện pháp thuyết phục là biện pháp chủ yếu được sử dụng nhằm thực hiện những nhiệm vụ trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở nước ta. Pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân, vì vậy được tuyệt đại đa số nhân dân tuân thủ một cách tự giác.
Thu hút đông đảo quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước và xã hội, phát huy tính tích cực chính trị, sự sáng tạo của quần chúng trong cách mạng là vấn đề luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Sự quan tâm đó được ghi nhận trong nhiều văn kiện của Đảng, đặc biệt được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (Điều 53). Kế thừa và phát huy quan điểm của V.I. Lênin là nhà nước vững mạnh bởi ý thức giác ngộ của quần chúng chứ không phải sự tăng cường đàn áp của bộ máy chuyên chính như quân đội và cảnh sát của Nhà nước đó, Đảng ta đã khái quát thành quan điểm: cách mạng là sự nghiệp của quần chúng, dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Do đó, bằng hoạt động tuyên truyền, giáo dục, khơi dậy lòng yêu nước thương nòi và truyền thống cách mạng của nhân dân ta, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, chúng ta đã giành được thắng lợi vẻ vang trong hai cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ chống giặc ngoại xâm, bảo vệ Tổ quốc. Ngày nay, trong cuộc đổi mới nhiều chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được nhân dân tự giác thực hiện.
Như vậy thuyết phục là hoạt động do các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội tiến hành, thông qua tuyên truyền, giáo dục, giải thích, hướng dẫn, nêu gương, nhằm tạo ra ý thức về lối sống cộng đồng, ý thức pháp luật của mỗi công dân, tạo ra thói quen sống và làm việc theo pháp luật, thu hút công dân tham gia giải quyết các công việc của nhà nước và xã hội, phát huy nhiệt tình, tính sáng tạo của mọi công dân, tích cực đấu tranh chống vi phạm pháp luật và tội phạm... Thuyết phục có vai trò rất to lớn để nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, tăng cường củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. Nhà nước vững mạnh chính bởi ý thức giác ngộ của quần chúng, chứ không chỉ do tăng cường các biện pháp cưỡng chế, bắt buộc.
Chúng ta mới vừa thoát khỏi cuộc chiến tranh lâu dài, bước vào xây dựng cuộc sống mới, cơ chế cũ chưa mất, cơ chế mới chưa hình thành ổn định và phát triển, đời sống xã hội còn nhiều khó khăn, do đó trong xã hội tồn tại những nhân tố xã hội chủ nghĩa và cả những nhân tố chưa phải là xã hội chủ nghĩa, còn có nhiều nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm, vi phạm pháp luật, cộng với ý thức pháp luật chưa cao trong một bộ phận lớn của dân cư, trình độ, ý thức pháp luật của cán bộ cán bộ, công chức, công chức nhà nước chưa đáp ứng được nhu cầu đòi hỏi ngày càng cao trong quản lý hành chính nhà nước, vì vậy công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt. Nhưng sẽ là sai lầm, nếu cho rằng trong quản lý hành chính nhà nước và xã hội chỉ cần các biện pháp thuyết phục. Bởi vì, trong xã hội còn tồn tại tội phạm, vi phạm pháp luật, còn sự chống đối, phá hoại của các thế lực phản động trong và ngoài nước nhằm phá hoại trật tự quản lý hành chính nhà nước và an ninh quốc gia, an toàn xã hội. Vì vậy phải kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước. V.I. Lênin đã chỉ ra rằng: "Trước hết phải thuyết phục và sau đó mới cưỡng bức, dù thế nào đi nữa thì trước hết chúng ta cũng phải thuyết phục rồi mới cưỡng chế"1.
Việc áp dụng biện pháp cưỡng chế là cần thiết đối với những cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật, gây rối trật tự trị an, có thái độ chống đối lại chính quyền nhân dân, không chấp hành đường lối, chủ trương và pháp luật của nhà nước. Trong các trường hợp đó việc áp dụng cưỡng chế không trái với nguyên tắc nhân đạo và dân chủ của Nhà nước ta, trái lại nó được thực hiện vì lợi ích chung của nhân dân, xã hội, nhà nước, trong đó có cả lợi ích cá nhân. Không áp dụng cưỡng chế, hay coi nhẹ nó cũng có nghĩa là buông nhẹ kỷ cương dẫn tới tình trạng vô chính phủ, vô kỷ luật trong xã hội và trong bộ máy nhà nước. Ngược lại, quá nhấn mạnh đến cưỡng chế sẽ dẫn đến độc đoán, chuyên quyền trái với bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân. Vì vậy, kết hợp thuyết phục và cưỡng chế một cách hợp lý sẽ có tác dụng to lớn đối với việc thực hiện tốt những nhiệm vụ cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước. Đây cũng là yêu cầu đối với khoa học quản lý.
Kinh nghiệm quản lý hành chính nhà nước trong nhiều năm qua chỉ rõ những sai lầm duy ý chí trong lĩnh vực quản lý kinh tế, tư tưởng nóng vội trong việc xóa bỏ các thành phần kinh tế bằng các biện pháp hành chính, cũng như quá chú ý đến phương thức quản lý nền kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính không đánh giá đầy đủ, khách quan coi nhẹ các biện pháp khuyến khích kinh tế và sử dụng các đòn bẩy kinh tế đã gây ra những hậu quả nghiêm trọng, xáo trộn nền kinh tế quốc dân, làm suy yếu sức sản xuất, gây ra những tiêu cực trong xã hội, dẫn tới sự khủng hoảng kinh tế.
Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, việc áp dụng cưỡng chế cũng chưa đảm bảo nguyên tắc bình đẳng của công dân trước pháp luật. Một số cán bộ, công chức nhà nước vi phạm pháp luật, thoái hoá, biến chất, tham nhũng vẫn chưa được xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật. Điều đó gây ảnh hướng xấu đến kỷ cương xã hội nói chung, pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước nói riêng.
Như vậy, việc kết hợp giữa thuyết phục và cưỡng chế là yêu cầu đòi hỏi khách quan của đời sống xã hội và nhà nước, tùy thuộc vào môi trường hoàn cảnh chính trị, kinh tế - xã hội cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn, mỗi loại biện pháp có một ý nghĩa, vai trò nhất định, vì vậy cần phải kết hợp một cách hài hòa giữa chúng, không nên thiên lệch trong áp dụng chúng, đó là một nghệ thuật trong quản lý.
II. Cưỡng chế hành chính và đặc điểm của nó
1. Quan niệm về cưỡng chế hành chính
Xét ở góc độ pháp lý, cưỡng chế là một thuộc tính của quyền lực nhà nước. Văn bản quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành và đồng thời buộc mọi thành viên của xã hội phải chấp hành vô điều kiện. Trong mỗi quy phạm pháp luật đã chứa đựng sẵn sự cưỡng chế của Nhà nước, và khả năng này sẽ trở thành hiện thực khi có các sự kiện pháp lý, có những vi phạm pháp luật.
Cưỡng chế nhà nước được áp dụng vì lợi ích của nhà nước, xã hội và công dân, do các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền nhân danh, đại diện cho quyền lực nhà nước áp dụng. Như vậy, cưỡng chế nhà nước mang tính giai cấp và xã hội, là một thuộc tính vốn có của nhà nước, còn nhà nước thì còn các biện pháp cưỡng chế mang tính nhà nước.
Cưỡng chế hành chính là một dạng cưỡng chế nhà nước, là tổng hợp các biện pháp mà Nhà nước (thông qua cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền) áp dụng để tác động lên tâm lý, tư tưởng, tình cảm và hành vi của công dân, nhân viên nhà nước, người có chức vụ, tác động tới hoạt động, hành vi của các cơ quan, tổ chức nhà nước, xã hội, tổ chức kinh tế buộc họ thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm mục đích ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật, đảm bảo pháp chế, trật tự trong quản lý hành chính nhà nước và xử lý trách nhiệm cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật.
Sự tồn tại khách quan của cưỡng chế nhà nước đòi hỏi phải có một hệ thống các cơ quan chức năng để thực hiện các biện pháp cưỡng chế. Đó là các cơ quan xét xử, các Viện kiểm sát.
Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra được pháp luật quy định những thẩm quyền áp dụng cưỡng chế nhà nước, ví dụ ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan Hải quan, Kiểm lâm, Thuế vụ, Công an, v.v... Hệ thống các cơ quan này đảm bảo cho các quy định của Luật hành chính được áp dụng và nghiêm chỉnh chấp hành. Thẩm quyền của mỗi loại cơ quan nhà nước nói trên được quy định chặt chẽ trong các văn bản pháp luật.
Trong thực tiễn quản lý đôi khi phát sinh những sự kiện pháp lý hoặc những tình huống bất ngờ đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cần có những biện pháp khẩn cấp để khắc phục hậu quả, ngăn chặn những khả năng vi phạm pháp luật, hoặc khôi phục lại những thiệt hại xảy ra. Vì mục đích đó các cơ quan hành chính nhà nước được quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thiết lập lại trật tự và xử lý các tình huống bất ngờ đã xảy ra. Theo quy định của Luật hành chính chúng được coi là những biện pháp cưỡng chế hành chính. Ví dụ, khi có thiên tai, bão lụt, hỏa hoạn dịch bệnh các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (công an, ủy ban nhân dân) có quyền yêu cầu công dân, các tổ chức xã hội phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định, hoặc phải rời khỏi nơi đang xảy ra nguy hiểm.
2. Đặc điểm của cưỡng chế hành chính
+ Việc áp dụng cưỡng chế hành chính nằm ngoài trình tự xét xử tòa án. Nó do cơ quan quản lý hành chính nhà nước áp dụng (Công an, Kiểm lâm, Thuế vụ...). Tòa án áp dụng cưỡng chế hành chính, phạt cảnh cáo, hoặc phạt tiền tới 100.000 đồng (khoản 1 điều 35 pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
+ ở nghĩa rộng, cưỡng chế hành chính còn bao gồm cả việc áp dụng các chế tài kỷ luật đối với các cán bộ, công chức nhà nước do người có thẩm quyền áp dụng do những vi phạm kỷ luật hay vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ. Tuy vậy, do tính chất đặc thù của các quan hệ công vụ nhà nước, các chế tài kỷ luật và trình tự áp dụng chúng, mối quan hệ công tác giữa người có thẩm quyền xử lý kỷ luật với người vi phạm kỷ luật nhà nước mà dạng cưỡng chế này được coi như một chế định độc lập và được xem xét riêng trong phần công vụ nhà nước. Nghĩa là không phải bất kỳ mọi biện pháp cưỡng chế ngoài phạm vi cưỡng chế tòa án cũng được coi là cưỡng chế hành chính. ở nghĩa hẹp, cưỡng chế hành chính không bao hàm cưỡng chế kỷ luật và khác với cưỡng chế kỷ luật ở chế tài, trình tự áp dụng, mối quan hệ giữa người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế và người bị cưỡng chế.
+ Nét đặc trưng của cưỡng chế hành chính (nếu so với cưỡng chế kỷ luật) là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính và cá nhân hay tổ chức bị áp dụng cưỡng chế không nằm trong quan hệ trực thuộc trên dưới về tổ chức, mà chỉ có quan hệ kiểm tra, giám sát. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính tại điều 40 quy định rõ những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có quyền áp dụng các biện cưỡng chế hành chínhgồm: Chủ tịch ủy ban nhân dân xã, thị trấn, huyện, quận, thị xã, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Trưởng Công an phường; Trưởng công an cấp huyện; Trưởng phòng cảnh sát giao thông trật tự, Trưởng phòng cảnh sát hình sự, Trưởng phòng cảnh sát kinh tế, Trưởng phòng cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Trưởng phòng quản lý xuất cảnh, nhập cảnh của Công an cấp tỉnh; thủ trưởng đơn vị Cảnh sát đặc nhiệm ở Trung ương, thủ trưởng đơn vị Cảnh sát cơ động từ cấp đại đội trở lên hoạt động có tính độc lập; Chỉ huy trưởng Trạm công an cửa khẩu; Hạt trưởng Hạt kiểm lâm; Trưởng Hải quan cửa khẩu; Đội trưởng Đội quản lý thị trường; Chỉ huy trưởng Tiểu khu biên phòng; Chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng, Trưởng đồn biên phòng và thủ trưởng đơn vị bộ đội biên phòng đóng ở biên giới hải đảo; Thanh tra nhà nước chuyên ngành; người chỉ huy máy bay, tàu biển, khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng.
+ Chỉ những cơ quan quản lý hành chính nhà nước người có chức vụ được pháp luật quy định có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng cưỡng chế hành chính mới có thẩm quyền áp dụng. Nghĩa là không phải bất kỳ cơ quan nào cũng có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành chính. Mặt khác mỗi cơ quan hành chính, người có chức vụ chỉ được áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định.
+ Cưỡng chế hành chính là sự cưỡng bức, bắt buộc công dân, hay tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế phải thực hiện các nghĩa vụ pháp lý được quy định bởi pháp luật hành chính và nằm ngoài phạm vi nội bộ của cơ quan, ngành.
+ Cưỡng chế hành chính được áp dụng theo trình tự do các quy phạm thủ tục của luật hành chính qui định (theo trình tự hành chính). Việc áp dụng nó cũng đơn giản ngắn gọn và năng động hơn so với trình tự áp dụng cưỡng chế hình sự và kỷ luật.
+ Cưỡng chế hành chính được áp dụng để: a) Phòng ngừa, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật; b) trừng phạt người vi phạm theo trình tự xử lý hành chính; c) đảm bảo trật tự trong các trường hợp khẩn cấp khi chưa xảy ra vi phạm pháp luật.
3. Các loại biện pháp cưỡng chế hành chính
Các biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng nhằm mục đích đảm bảo trật tự, kỷ cương pháp chế trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Căn cứ vào mục đích riêng của các biện pháp cưỡng chế hành chính, người ta phân loại thành các biện pháp phòng ngừa, các biện pháp ngăn chặn và các biện pháp trách nhiệm hành chính.
a) Các biện pháp phòng ngừa được áp dụng nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước cũng như đảm bảo an toàn xã hội trong các trường hợp khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh, v.v... Các biện pháp này thông thường được áp dụng để ngăn ngừa những hiểm họa xảy ra đối với sinh mạng và tài sản của công dân, tài sản của nhà nước, xã hội trong các hoàn cảnh khẩn cấp không liên quan đến những vi phạm pháp luật.
Những biện pháp phòng ngừa gồm:
+ Kiểm tra giấy tờ nhằm ngăn ngừa những vi phạm pháp luật (ví dụ, kiểm tra bằng lái xe ô tô, xe máy, nhãn hiệu hàng hóa, chứng minh thư nhân dân, bằng tốt nghiệp phổ thông, đại học);
+ Kiểm tra hộ tịch, hộ khẩu trong nhà ở của công dân khi có nghi ngờ về vi phạm chế độ đăng ký tạm trú;
+ Kiểm tra hàng hóa, hành lý và cá nhân do các cơ quan hải quan thực hiện nhằm ngăn ngừa các vụ buôn lậu qua biên giới, trốn thuế hàng hóa nhập, xuất, hoặc để đảm bảo an toàn cho các chuyến bay, phát hiện các chất dễ cháy, dễ nổ;
+ Ngăn cấm hoặc hạn chế xe cộ đi lại trên một tuyến đường khi xuất hiện nguy cơ mất an toàn giao thông trong các trường hợp sửa lại đường xá, xây cầu cống, bão lụt, cây đổ v.v...;
+ Ngăn cấm vào khu vực đang có dịch bệnh, các bệnh lây truyền;
+ Kiểm tra bắt buộc sức khỏe của những người làm công việc dịch vụ có liên quan đến thực phẩm, y tế, dễ gây ra dịch bệnh cho người tiêu dùng, bệnh nhân v.v..;
+ Quản chế hành chính đối với những người có hành vi vi phạm pháp luật phương hại đến lợi ích quốc gia nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự;
+ Đưa vào cơ sở chữa bệnh, đối với người nghiện ma túy, người mại dâm có tính chất thường xuyên;
+ Đưa vào cơ sở giáo dục;
+ Đưa vào trường giáo dưỡng;
+ Giáo dục tại xã, phường thị trấn.
Năm biện pháp cuối cùng này vừa là các biện pháp xử lý hành chính khác, nhưng mục đích chủ yếu của chúng là nhằm phòng ngừa những vi phạm pháp luật có thể xảy ra.
b. Các biện pháp trưng dụng, trưng mua tài sản của cá nhân, tổ chức trong các trường hợp thật cần thiết vì an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia.
c. Các biện pháp ngăn chặn hành chính được áp dụng để dập tắt những hành vi vi phạm pháp luật, ngăn chặn hậu quả thiệt hại do chúng gây ra, hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính gồm:
+ Đình chỉ những hành vi vi phạm pháp luật do các cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng;
+ Sử dụng vũ lực, vũ khí khi có hành vi chống đối việc thi hành công vụ hay trốn tránh trách nhiệm;
+ Giữ hành chính đối với những người vi phạm pháp luật;
+ Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm;
+ Khám người;
+ Khám phương tiện vận tải, đồ vật;
+ Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính;
+ Đình chỉ hoạt động của xí nghiệp, nếu xét thấy có những vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường, không có biện pháp phòng chống cháy, v.v....;
+ Chữa bệnh bắt buộc đối với những người mắc bệnh truyền nhiễm, tâm thần;
+ Tịch thu những công cụ, vật liệu, vũ khí dùng để vi phạm pháp luật;
+ Các biện pháp cưỡng bức khác. Ví dụ, cưỡng chế người xây nhà, lấn chiếm nhà ở trái phép ra khỏi nhà xây dựng và lấn chiếm phi pháp đó.
d. Nhóm biện pháp trách nhiệm hành chính (được xem xét trong một chương riêng về trách nhiệm hành chính).
Chương VIII
TRáCH NHIệM HàNH CHíNH
I. KHáI NIệM Và MụC ĐíCH CủA TRáCH NHIệM HàNH CHíNH
1. Khái niệm trách nhiệm hành chính
Trách nhiệm hành chính là một loại trách nhiệm pháp lý. Nó có những nét chung, đồng thời cũng có những điểm khác biệt với các loại trách nhiệm pháp lý khác như trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm kỷ luật.
Về khái niệm trách nhiệm hành chính, trong giới khoa học pháp lý có những quan điểm khác nhau. Quan điểm truyền thống hiểu trách nhiệm hành chính là sự đánh giá phủ nhận của nhà nước và xã hội đối với những vi phạm pháp luật chưa đến mức là tội phạm xâm hại đến trật tự quản lý. Hậu quả là người vi phạm pháp luật phải chịu các biện pháp cưỡng chế nhà nước do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện. Đó là trách nhiệm hành chính "tiêu cực" hay trách nhiệm đối với hành vi đã xảy ra trong quá khứ.
Một quan điểm khác cho rằng trách nhiệm hành chính là quan hệ có trách nhiệm của chủ thể pháp luật đối với các nghĩa vụ, bổn phận được giao phó trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Trách nhiệm hành chính theo quan điểm này được gọi là trách nhiệm hành chính theo nghĩa tích cực.
Những năm gần đây xuất hiện quan điểm xem xét trách nhiệm hành chính trên một bình diện xã hội rộng lớn hơn bao gồm cả hai loại trách nhiệm tiêu cực và tích cực nói trên. Đáng chú ý là có ý kiến theo quan điểm thứ ba này xem xét trách nhiệm pháp lý nói chung và trách nhiệm hành chính nói riêng dưới dạng một quan hệ pháp luật. Trong quản lý hành chính nhà nước, quan hệ pháp luật ấy được thể hiện ở hai khía cạnh: 1) Nhà nước ấn định cho các chủ thể những quyền và nghĩa vụ nhất định và các chủ thể trách nhiệm ý thức được nghĩa vụ, bổn phận của mình cũng như sự cần thiết phải thực hiện chúng. Đó là quan hệ pháp luật hiện tại. 2) Sự áp dụng bởi nhà nước thông qua các cơ quan, người có thẩm quyền chế tài pháp lý đối với người có lỗi trong trường hợp người đó vi phạm pháp luật hay thiếu trách nhiệm tích cực. Đây là quan hệ pháp luật - trách nhiệm đối với hành vi đã xảy ra trong quá khứ
Tuy nhiên, ở đây chúng ta chỉ xem xét trách nhiệm hành chính theo quan điểm truyền thống hay trách nhiệm hành chính theo nghĩa tiêu cực. Trách nhiệm hành chính theo nghĩa tiêu cực có một số đặc điểm sau:
a) Cơ sở của trách nhiệm hành chính mang tính đặc thù được qui định trong Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6-7-1995. Các vi phạm pháp luật trong xã hội rất đa dạng về khách thể bị xâm hại, về mức độ nguy hiểm v.v... từ đó dẫn đến những hậu quả pháp lý khác nhau. Trách nhiệm hình sự phát sinh do có hành vi vi phạm pháp luật được Bộ luật Hình sự coi là tội phạm, còn trách nhiệm dân sự xuất hiện khi có hành vi gây thiệt hại về mặt tài sản cho Nhà nước và công dân. Trách nhiệm kỷ luật được ấn định đối với người có hành vi vi phạm nội qui, điều lệ kỷ luật. Trách nhiệm hành chính được áp dụng đối với các hành vi được pháp luật xử phạt hành chính coi là vi phạm hành chính.
b) Trách nhiệm hành chính cũng như tất cả các biện pháp cưỡng chế hành chính được áp dụng ngoài trình tự xét xử của tòa án. Việc áp dụng các chế tài xử phạt hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện. Ví dụ: ủy ban nhân dân xử phạt các vi phạm qui tắc xây dựng, sử dụng đất. Sự áp dụng các chế tài hình sự và dân sự thì nhất thiết phải theo trình tự xét xử của tòa án. Mặc dù Tòa án nhân dân cũng có thẩm quyền xử phạt hành chính đối với các hành vi gây rối trước phiên tòa nhưng trong trường hợp ấy Tòa án đóng vai trò là cơ quan xử phạt hành chính thông thường và không theo trình tự xét xử.
c) Trách nhiệm hành chính được thể hiện ở chỗ: cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ấn định đối với người vi phạm pháp luật các biện pháp xử phạt hành chính tương ứng với hành vi vi phạm mà người đó đã gây ra. Phạt hành chính khác với phạt hình sự, kỷ luật và trách nhiệm dân sự ở mục đích cụ thể, đặc điểm và mức độ tác động.
d) Khái niệm trách nhiệm hành chính hẹp hơn khái niệm cưỡng chế hành chính. Không phải bất kỳ biện pháp cưỡng chế hành chính nào cũng là trách nhiệm hành chính. Sự áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong các trường hợp khẩn cấp như thiên tai địch họa, dịch bệnh không phải là trách nhiệm hành chính.
Trách nhiệm hành chính cũng khác biệt với chế tài hành chính. Chế tài hành chính là một bộ phận của qui phạm pháp luật hành chính trong đó dự liệu các biện pháp xử lý đối với người có hành vi vi phạm qui định của qui phạm ấy hoặc vi phạm những qui định của một số ngành luật khác. Còn trách nhiệm hành chính là sự áp dụng chế tài đó.
Tóm lại, trách nhiệm hành chính là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, trong đó thể hiện sự đánh giá phủ nhận về mặt pháp lý và đạo đức đối với hành vi vi phạm và người vi phạm (cá nhân hay tổ chức) phải chịu những hậu quả bất lợi, những sự tước đoạt về vật chất hay tinh thần tương ứng với vi phạm đã gây ra.
Tổng thể những qui phạm pháp luật điều chỉnh quá trình áp dụng trách nhiệm hành chính tạo thành chế định pháp luật trách nhiệm hành chính. Những qui phạm pháp luật về xử phạt hành chính nằm trong nhiều văn bản luật, pháp lệnh. Các văn bản pháp qui của Chính phủ. Đóng vai trò quan trọng trong hệ thống pháp luật về xử lý hành chính là pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính của ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 6-7-1995. Đây là văn bản qui phạm pháp luật tổng hợp có tính cơ sở trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính.
2. Mục đích của trách nhiệm hành chính
Khi xem xét bản chất của trách nhiệm hành chính, cần làm sáng tỏ mục đích của nó. Xuất phát từ vấn đề có tính cương lĩnh về sự loại trừ dần những biểu hiện chống đối xã hội, có thể nói mục đích chung của trách nhiệm hành chính là loại trừ những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ trật tự pháp luật. C.Mác đã chỉ rõ: Một hình phạt bất kỳ, không là gì khác mà là phương tiện tự vệ của xã hội chống lại những vi phạm đối với điều kiện tồn tại của chúng, bất luận đó là như thế nào. ở Nhà nước ta, trách nhiệm hành chính là phương tiện bảo vệ những quan hệ xã hội xã hội chủ nghĩa trước hành vi chống đối pháp luật, ngăn chặn những việc phạm pháp, gây trở ngại cho trật tự xã hội, trật tự quản lý, góp phần bảo đảm hiệu quả của công tác quản lý hành chính nhà nước.
Xuất phát từ mục đích chung, trách nhiệm hành chính có mục đích trực tiếp là: giáo dục người vi phạm và phòng ngừa các vi phạm pháp luật.
Việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính không phải là mục đích tự thân của biện pháp trách nhiệm đó, mà nó là phương tiện giáo dục con người lòng kính trọng pháp luật. Nhà nước ta khi thực hiện cuộc đấu tranh với những vi phạm pháp luật, không xuất phát từ mục đích đàn áp mà nhằm khôi phục những giá trị đạo đức tốt đẹp của cá nhân, tạo ra thói quen thực hiện có ý thức và tự giác những quyền và nghĩa vụ của mình.
Mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật của trách nhiệm hành chính bao gồm phòng ngừa riêng và phòng ngừa chung. ở đây phòng ngừa riêng được hiểu là phòng ngừa sự tái phạm và thực hiện vi phạm pháp luật mới từ phía người đã vi phạm hành chính và bị xử phạt hành chính, còn phòng ngừa chung là phòng ngừa các vi phạm pháp luật từ những cá nhân khác.
II. VI PHạM HàNH CHíNH
1. Các dấu hiệu của vi phạm hành chính.
Cơ sở của trách nhiệm hành chính là vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý hành chính nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính hoặc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác (Điều 1, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
Như vậy, các dấu hiệu pháp lý cơ bản của vi phạm hành chính gồm: tính trái pháp luật của hành vi; tính có lỗi của hành vi; hành vi đó bị xử phạt hành chính hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác.
Dựa vào các dấu hiệu pháp lý đó để xác định một hành vi nào đó là vi phạm hành chính.
+ Tính trái pháp luật của hành vi thể hiện ở chỗ hành vi đó được thực hiện ngược lại với quy định của pháp luật. Đó là hành động bị pháp luật hành chính cấm thực hiện, hoặc không thực hiện hành động mà pháp luật hành chính buộc phải thực hiện.
+ Vi phạm hành chính phải là hành vi có lỗi. Những người bình thường đạt tới độ tuổi nhất định đều có khả năng điều khiển, nhận thức được tính chất nguy hại cho xã hội của hành vi, hậu quả của hành vi. Vì vậy lỗi là trạng thái tâm lý, thái độ của người vi phạm đối với hành vi, hậu quả của hành vi đó, tại thời điểm thực hiện hành vi, không có lỗi thì không coi là vi phạm hành chính.
+ Vi phạm hành chính - là hành vi bị xử phạt hành chính hoặc bị áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác. Đây là dấu hiệu có tính quy kết, vì nhà làm luật quy định những hành vi nào là vi phạm hành chính và định ra biện pháp, mức phạt đối với hành vi đó. Một hành vi không bị xử phạt hành chính thì không phải là vi phạm hành chính. Điều đó không có nghĩa là có vi phạm hành chính thì đều áp dụng biện pháp xử phạt, mà cần cân nhắc kỹ lưỡng mọi tình tiết, để có thể áp dụng biện pháp tác động khác.
2. Các yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính.
Các yếu tố cấu thành của vi phạm hành chính gồm:
- Mặt khách quan,
- Khách thể,
- Chủ thể,
- Mặt chủ quan.
a. Mặt khách quan của vi phạm hành chính.
Bất kỳ một hiện tượng nào cũng có hình thức biểu hiện của nó. Vi phạm hành chính có hình thức biểu hiện là hành vi. Không có hành vi thì không có vi phạm pháp luật nói chung, vi phạm hành chính nói riêng. C.Mác chỉ rõ: "Ngoài hành vi của mình thì con người không tồn tại đối với pháp luật"1
Những suy nghĩ, quan điểm, tư tưởng xấu chưa thể hiện ra bên ngoài bằng hành vi thì chưa phải là vi phạm pháp luật. Con người chỉ chịu trách hiệm về những hành vi của mình và việc đánh giá con người phải thông qua hành vi của họ.
Hành vi có thể biểu hiện dưới hình thức hành động thí dụ: hành vi làm hàng giả, kinh doanh trái phép, đi xe máy vào đường cấm... hoặc dưới hình thức không hành động như: đi xe môtô không có bằng lái, không có phương tiện phòng cháy, chữa cháy. Chỉ cần có hành động hoặc không hành động nêu trên cũng có thể truy cứu trách nhiệm hành chính, bất luận là hậu quả của hành vi đã xẩy ra hay chưa. Khi vi phạm hành chính đã gây ra hậu quả, cần xác định mối liên hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và hậu quả của hành vi. Ngoài ra, khi xem xét mặt khách quan của vi phạm hành chính trong những vụ việc cụ thể cần tính đến một số yếu tố như thời gian, địa điểm, hoàn cảnh, phương tiện vi phạm.
b. Khách thể của vi phạm hành chính.
Bất kỳ hành vi trái pháp luật nào cũng đều xâm phạm tới quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ, làm tổn hại, rối loạn, đe dọa sự phát triển bình thường các quan hệ đó. Do vậy, vi phạm hành chính - hành vi trái pháp luật cũng xâm phạm tới các quan hệ xã hội được các quy tắc quản lý hành chính nhà nước bảo vệ. Khách thể của vi phạm hành chính là quan hệ xã hội bị vi phạm hành chính xâm hại. Khách thể là yếu tố đặc biệt quan trọng ấn định tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi trái pháp luật.
Tính chất của khách thể (quan hệ xã hội) bị xâm hại là tiêu chí đầu tiên mà Nhà nước sử dụng để đánh giá mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi, có nghĩa là để phân biệt vi phạm hành chính với tội phạm, với các vi phạm khác. Ví dụ hành vi giết người - tội phạm, còn lái xe mô tô không có bằng - là vi phạm hành chính. Nhưng khi một khách thể bị nhiều hành vi xâm hại, thì tiêu thức để phân biệt chúng là hậu quả trực tiếp của hành vi hoặc hành vi đó đã bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý hành chính hay chưa? Ví dụ, đối với hành vi kinh doanh trái phép, lừa dối khách hàng, buôn bán thuốc lá trái phép... Với khối lượng nhỏ chưa gây hậu quả nghiêm trọng, nếu đã bị xử lý hành chính mà còn vi phạm thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Nhưng cũng những hành vi đó tuy chưa bị xử lý hành chính nhưng gây hậu quả nghiêm trọng thì bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hoặc đối với hành vi cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại sức khỏe của người khác dưới 11% mà không thuộc các trường hợp: dùng hung khí nguy hiểm hoặc dùng thủ đoạn gây nguy hiểm cho nhiều người; gây cố tật nhẹ cho nạn nhân; phạm tội nhiều lần; phạm tội có tỏ chức; để cản trở người thi hành công vụ hoặc vì lý do công vụ của nạn nhân thì không truy cứu trách nhiệm hình sự mà chỉ truy cứu trách nhiệm hành chính.
Khách thể cụ thể của những vi phạm hành chính rất đa dạng. Đó là: sở hữu Nhà nước; sở hữu công dân; quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân; trật tự an toàn nơi công cộng; an toàn giao thông; trật tự quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực công nghiệp, nông nghiệp, xây dựng y tế, văn hóa xã hội v.v...
Như vậy, khách thể của vi phạm hành chính là những quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước được bảo vệ bởi các quy phạm luật hành chính, bằng các biện pháp trách nhiệm hành chính.
c. Chủ thể của vi phạm hành chính.
Chủ thể của vi phạm hành chính là cá nhân hoặc tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính.
Pháp luật hành chính quy định chỉ truy cứu trách nhiệm hành chính đối với những cá nhân có năng lực hành vi pháp luật hành chính. Người có năng lực hành vi pháp luật hành chính là người có khả năng nhận thức được tính chất nguy hại cho xã hội của hành vi, hậu quả hành vi, điều khiển được hành vi đó. Những người hành động trong tình thể cấp thiết, phòng vệ chính đáng và sự kiện bất ngờ, hoặc không có khả năng nhận thức, điều khiển hành vi của mình, thì không phải chịu trách nhiệm hành chính, nghĩa là không bị xử phạt vi phạm hành chính (Chẳng hạn những người mắc bệnh tâm thần và các bệnh thần kinh khác, không có khả năng, hoặc hạn chế khả năng nhận thức).
Các chủ thể phải chịu trách nhiệm hành chính gồm:
* Công dân từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra.
* Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý, người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra. Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi vi phạm hành chính thì bị phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 50.000 đồng. Người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi vi phạm hành chính thì có thể bị áp dụng các hình thức xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật xử lý vi phạm hành chính, khi phạt tiền đối với họ thì người có thẩm quyền áp dụng mức phạt thấp hơn so với mức phạt đối với người thành niên. Nếu người chưa thành niên không có tiền nộp phạt thì cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó phải nộp phạt thay.
* Quân nhân tại ngũ, quân nhân dự bị trong thời gian tập trung huấn luyện và những người thuộc lực lượng Công an nhân dân nếu thực hiện vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trong trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng một số giấy phép hoạt động vì mục đích an ninh, quốc phòng thì người xử phạt không trực tiếp xử lý mà đề nghị cơ quan, đơn vị quân đội, công an có thẩm quyền xử lý theo điều lệnh kỷ luật.
* Cán bộ, công chức nhà nước nói chung, những người có chức vụ nói riêng chịu trách nhiệm hành chính đối với những vi phạm hành chính liên quan đến việc thi hành công vụ nhà nước, nghĩa là liên quan đến việc thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ được trao. Nếu không liên quan tới việc thực hiện công vụ thì xử lý họ như đối với công dân bình thường. ở đây có yếu tố liên quan tới hoạt động công vụ, nên họ bị xử phạt nặng hơn. Cũng có trường hợp tuy không có yếu tố công vụ, nhưng là cán bộ, công chức vi phạm vẫn bị xử nặng hơn, chẳng hạn như khi có hành vi mua, bán dâm.
* Pháp luật nước ta quy định tổ chức cũng là chủ thể vi phạm hành chính. Các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế nếu thực hiện vi phạm hành chính thì cũng bị phạt cảnh cáo hay phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm.
Nhằm nâng cao ý thức trách nhiệm cá nhân, pháp luật hành chính nước ta quy định khi tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính thì tổ chức đó phải tiến hành xác định người có lỗi trực tiếp gây ra vi phạm để truy cứu trách nhiệm kỷ luật và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật (khoản 3, Điều 54 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
* Cá nhân, tổ chức nước ngoài vi phạm hành chính trong phạm vi lãnh thổ, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam về xử phạt vi phạm hành chính, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Đồng thời lại không áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác quy định tại các điều 21, 22, 23, 24, 25 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đối với người nước ngoài.
d. Mặt chủ quan của vi phạm hành chính.
Mặt chủ quan của vi phạm hành chính thể hiện ở yếu tố lỗi của người vi phạm. Lỗi là dấu hiệu pháp lý bắt buộc của vi phạm hành chính. Cần phân biệt hành vi trái pháp luật với vi phạm pháp luật, nếu chưa xác định yếu tố chủ quan: thái độ, động cơ, ý chí của người vi phạm đối với hành vi của họ và đối với hậu quả của hành vi.
Có hai hình thức lỗi cố ý và vô ý. Lỗi cố ý thể hiện ở chỗ người có hành vi vi phạm hành chính nhận thức được tính chất nguy hại cho xã hội của hành vi của mình nhưng vẫn thực hiện, hoặc để mặc cho hậu quả hành vi đó xẩy ra. Lỗi vô ý thể hiện ở chỗ người vi phạm hành chính không biết hoặc không nhận thức được hành vi của mình là trái pháp luật mặc dù cần phải biết và nhận thức được, hoặc nhận thức được nhưng cho rằng có thể ngăn ngừa được hậu quả của hành vi trái pháp luật đó.
Khi xem xét, đánh giá một hành vi trái pháp luật có phải là vi phạm hành chính hay không cần phải nghiên cứu khách quan đầy đủ các dấu hiệu, yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm. Dựa vào các yếu tố cấu thành của vi phạm nhằm xác định vi phạm đó là vi phạm gì, để chọn chế tài xử phạt cho đúng.
III. CáC Cơ QUAN Có THẩM QUYềN QUY ĐịNH HàNH VI VI PHạM HàNH CHíNH Và CáC HìNH THứC, BIệN PHáP Xử Lý
Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính thì chỉ có Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền quy định hành vi vi phạm hành chính và chế độ áp dụng các biện pháp xử lý hành chính khác.
Điều 2 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính quy định: Chính phủ quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt đối với từng loại hành vi vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; quy định chế độ giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào các cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính.
Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình chịu trách nhiệm hướng dẫn thi hành các quy định của luật, pháp lệnh và văn bản của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính.
IV. CáC NGUYêN TắC Xử Lý VI PHạM HàNH CHíNH
Những nguyên tắc xử lý vi phạm hành chính là những tư tưởng chỉ đạo, định hướng cho toàn bộ quá trình xử lý các vi phạm hành chính. Có những nguyên tắc cơ bản sau:
1. Nguyên tắc pháp chế.
Pháp chế là nguyên tắc hiến định được quán triệt trong tổ chức, hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, trong hành vi, xử sự của công dân. Trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính nội dung nguyên tắc này thể hiện ở chỗ: không một cá nhân, tổ chức nào bị xử lý hành chính ngoài những căn cứ và thủ tục do pháp luật quy định. Chỉ những cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý hành chính mới được xử lý. Mọi chủ thể thực hiện, tham gia quan hệ trong lĩnh vực này phải tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật về xử lý hành chính. Quá trình xử lý vi phạm hành chính chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của những cơ quan có thẩm quyền và chịu sự giám sát của các tổ chức xã hội và công dân. Vì vậy, một số địa phương trao cho đội quy tắc xử phạt hành chính là trái pháp luật.
2. Mọi vi phạm hành chính phải được phát hiện kịp thời, xử lý công minh, nhanh chóng theo đúng pháp luật.
Nguyên tắc này đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải phản ứng mau lẹ với các vi phạm hành chính, tuân theo nghiêm ngặt những quy định về thời hiệu xử phạt và thực hiện quyết định xử phạt, xử lý một cách khách quan với sự tính toán đầy đủ các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng, các yếu tố nhân thân người vi phạm và các yếu tố khác. Trong xử lý vi phạm hành chính chỉ được chọn các chế tài, biện pháp xử lý đã được pháp luật quy định.
3. Nguyên tắc bình đẳng, công khai, nhân đạo trong xử lý vi phạm hành chính.
Nguyên tắc này có nhiều nội dung: trước hết phải xử lý đúng người, đúng vi phạm, có vi phạm là bị xử lý không phân biệt người vi phạm là ai; mọi quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, quá trình xử lý vi phạm được công khai để mọi người biết để thực hiện và kiểm tra; khi xử lý vi phạm, tính đến các tình tiết tăng nặng và giảm nhẹ, không áp dụng những biện pháp hạ thấp danh dự, nhân phẩm của con người.
Ngoài những nguyên tắc nêu trên, còn có những nguyên tắc mang tính kỹ thuật trong xử lý vi phạm hành chính gồm: một hành vi vi phạm hành chính chỉ xử phạt một lần; một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm hành chính thì bị xử phạt về từng hành vi vi phạm; nhiều người cùng thực hiện một hành vi vi phạm hành chính thì mỗi người vi phạm đều bị xử phạt.
V. CáC HìNH THứC Xử PHạT VI PHạM HàNH CHíNH, CáC BIệN PHáP Xử Lý HàNH CHíNH KHáC
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ban hành ngày 6-7-1995 quy định hai hình thức xử phạt chính gồm: cảnh cáo, phạt tiền và các biện pháp xử phạt bổ sung: tước quyền sử dụng giấy phép, tịch thu tang vật phương tiện vi phạm.
Đối với cá nhân, tổ chức vi phạm chỉ áp dụng một trong hai hình thức phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính còn bị áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung: tước quyền sử dụng giấy phép (tước bằng lái các phương tiện giao thông, vận tải, giấy phép kinh doanh hoặc các loại giấy phép khác); tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; ngoài ra cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính có thể bị áp dụng một hoặc các biện pháp như: buộc khôi phục lại tình trạng đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; buộc bồi thường thiệt hại trực tiếp do vi phạm hành chính gây ra đến 1.000.0000đ, buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm đồi trụy.
1. Các hình thức xử phạt chính.
a) Cảnh cáo -là một hình thức xử phạt chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nhỏ, lần đầu, có tình tiết giảm nhẹ và chưa gây ra thiệt hại về vật chất. Quyết định xử phạt cảnh cáo bằng văn bản hoặc bằng hình thức khác (ghi lỗi và cắt ô phiếu kiểm tra đối với người điều hành cơ giới) được quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính. Cảnh cáo trong xử phạt hành chính phân biệt với cảnh cáo trong Luật hình sự, cảnh cáo trong kỷ luật theo căn cứ áp dụng, theo thẩm quyền, phương thức áp dụng và theo hậu quả pháp lý.
b) Phạt tiền - một biện pháp xử phạt hành chính được áp dụng phổ biến đối với những vi phạm hành chính lớn, đã gây thiệt hại hoặc gây thiệt hại lớn về tài sản khi xét thấy hình thức xử phạt cảnh cáo không hiệu quả. Như vậy, phạt tiền được áp dụng đối với những hành vi có tính nghiêm trọng hơn hành vi bị xử phạt cảnh cáo. Nhiều trường hợp không gây thiệt hại về vật chất nhưng hành vi có tính chất nguy hại cho xã hội, vẫn bị xử phạt tiền.
Các văn bản pháp luật về xử phạt hành chính thường định ra mức phạt tối thiểu và tối đa đối với hành vi xác định. Do vậy, khi xử phạt cần tính toán một cách đầy đủ tất cả các tình tiết của vụ việc vi phạm hành chính, nhân thân của người vi phạm, xem xét, đánh giá khách quan đối với vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật để áp dụng, làm sáng tỏ nội dung của nó từ đó ấn định mức phạt hợp lý. Thực tế giữa mức phạt tối thiểu và tối đa quá lớn cũng dẫn đến tình trạng phạt tùy tiện hiện nay ở nhiều nơi.
Hình thức xử phạt hành chính cũng khác biệt với phạt tiền trong Luật hình sự về căn cứ áp dụng, về thẩm quyền, phương thức áp dụng và hậu quả pháp lý. Phạt tiền trong xử phạt hành chính là hình thức phạt chính, còn phạt tiền trong Luật hình sự có thể là hình phạt chính, có thể là hình thức phạt bổ sung.
Việc phạt tiền được quy định chung như sau:
- Phạt tiền từ 5.000 đồng đến 200.000 đồng đối với vi phạm hành chính nhỏ, chưa gây thiệt hại hoặc gây thiệt hại không lớn về tài sản.
- Phạt tiền từ trên 20.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng đối với vi phạm hành chính có nhiều tình tiết tăng nặng trong các lĩnh vực an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, kinh tế, tài chính, môi trường, nhà ở, đất đai, đê điều, xây dựng, văn hóa, thông tin, hàng hải, hàng không, nghiên cứu, thăm dò, khai thác dầu khí, tài nguyên thiên nhiên khác và những lĩnh vực khác do Chính phủ quy định.
- Phạt tiền từ 200.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với vi phạm hành chính không thuộc những trường hợp nêu trên.
2. Các hình thức xử phạt bổ sung.
a) Tước quyền sử dụng giấy phép- là hình thức phạt bổ sung, không áp dụng độc lập mà áp dụng kèm với hình thức chính. Đó là thu hồi có thời hạn hoặc không có thời hạn các giấy phép khi các cá nhân, tổ chức sử dụng giấy phép vi phạm quy tắc sử dụng giấy phép đó (thu hồi giấy phép kinh doanh, hành nghề...)
Tước quyền sử dụng giấy phép là hình thức xử phạt nghiêm khắc gắn với sự hạn chế, hay tước đoạt quyền nhất định, làm cho người vi phạm không còn khả năng tiếp tục vi phạm hành chính, nhờ đó tạo ra bảo đảm thực tế cho việc tuân thủ nghĩa vụ pháp lý. Theo nghĩa này, tước quyền sử dụng giấy phép là phương tiện sau cùng để đấu tranh phòng chống vi phạm hành chính, khi nhận thấy áp dụng các hình thức phạt khác chưa đủ để ngăn ngừa. Tước quyền sử dụng giấy phép đối với cá nhân, tổ chức trong nhiều trường hợp hậu quả kinh tế còn lớn hơn phạt tiền.
Do tính chất nghiêm khắc của biện pháp xử phạt này, pháp luật quy định cụ thể những vi phạm nào mới tước quyền sử dụng giấy phép và thủ tục áp dụng chúng.
Thu hồi có thời hạn giấy phép đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính, là tước quyền sử dụng giấy phép của họ trong một thời gian nhất định nhằm để điều tra, xác minh làm rõ tính chất, mức độ vi phạm để ra quyết định xử phạt. Thu hồi không có thời hạn giấy phép được áp dụng trong các trường hợp: giấy phép được cấp không đúng thẩm quyền; giấy phép có nội dung trái pháp luật; người vi phạm hành chính đã vi phạm quy tắc sử dụng giấy phép đó và xét thấy không thể cho tiếp tục sử dụng giấy phép.
b) Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm
Hình thức xử phạt hành chính này thể hiện ở chỗ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tước đoạt quyền sở hữu về tài sản của người vi phạm, chuyển vào sở hữu Nhà nước. Những cá nhân bị tịch thu không còn quyền sở hữu đối với tài sản đó.
Đối tượng tài sản bị tịch thu là vật, tiền, phương tiện mà cá nhân, tổ chức đã sử dụng để vi phạm pháp luật. Hình thức xử phạt này hạn chế quyền tài sản của người vi phạm, tạo ra những trở ngại thực tế cho việc thực hiện tiếp theo các vi phạm hành chính.
Không tịch thu vật, tiền, phương tiện bị cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính chiếm đoạt, sử dụng trái phép, mà trả lại cho chủ sở hữu hoặc người quản lý hợp pháp. Tịch thu tài sản không thuộc sở hữu cá nhân của người vi phạm là vi phạm các nguyên tắc trách nhiệm hành chính. Khi áp dụng biện pháp này cần phải xác định chính xác vật, tiền, phương tiện đó thuộc về ai, và đó là phương tiện vi phạm hay không.
c) Ngoài những biện pháp nêu trên, còn có những biện pháp khác như: buộc khôi phục lại tình trạng đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc bồi thường thiệt hại trực tiếp do vi phạm hành chính gây ra; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm đồi trụy.
3.Các biện pháp hành chính khác:
Các biện pháp hành chính khác gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào trung tâm giáo dục, chữa bệnh; quản chế hành chính (Điều 20 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
Về bản chất pháp lý, xã hội, các biện pháp trên là các biện pháp ngăn chặn hành chính nhằm ngăn ngừa tới mức tối đa khả năng tiếp tục tái phạm hành chính, đồng thời khắc phục triệt để hậu quả do vi phạm hành chính trực tiếp gây ra, phục hồi những quan hệ xã hội bị vi phạm hành chính xâm hại.
VI. CáC Cơ QUAN NHà NướC Và NGườI Có THẩM QUYềN Xử Lý VI PHạM HàNH CHíNH
Vi phạm hành chính thường xảy ra phổ biến ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, để phản ứng mau lẹ với các vi phạm, loại trừ và phòng ngừa chúng, bảo vệ trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ quyền tự do và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1995 quy định nhiều cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, chủ yếu là những cơ quan đơn vị, cơ sở, gồm:
1. ủy ban nhân dân các cấp: đây là cơ quan có tính ổn định cao, có số lượng lớn. ủy ban nhân dân có thẩm quyền rộng lớn trong xem xét và xử lý các vi phạm hành chính trong mọi lĩnh vực xảy ra trên địa bàn địa phương, trong khuôn khổ thẩm quyền.
+ Chủ tịch ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn có quyền: phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 200.000đ.
- Tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 500.000 đồng.
- Buộc bồi thường thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 500.000 đồng;
- Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra;
- Đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh, gây náo động làm mất sự yên tĩnh chung;
+ Chủ tịch ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có quyền:
- Phạt cảnh cáo. Phạt tiền đến 10.000.000 đồng, và các biện pháp xử phạt bổ sung.
- áp dụng các biện pháp như: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; buộc bồi thường thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 1.000.000 đồng; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại, trừ trường hợp tước quyền sử dụng giấy phép do cơ quan nhà nước cấp trên cấp thì Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định đình chỉ hành vi vi phạm và đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi giấy phép.
+ Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) có quyền:
Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 100.000.000 đồng; quyết định đưa vào trường giáo dưỡng; quyết định đưa vào cơ sở giáo dục; quyết định đưa vào cơ sở chữa bệnh; quyết định quản chế hành chính; áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung, các biện pháp như Chủ tịch UBND huyện trừ trường hợp tước quyền sử dụng giấy phép do cơ quan nhà nước cấp trên cấp, thì Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp ra quyết định đình chỉ hành vi vi phạm và đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi giấy phép.
2.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan cảnh sát, cơ quan quản lý xuất cảnh, nhập cảnh, bộ đội biên phòng.
- Chiến sĩ cảnh sát nhân dân, bộ đội biên phòng đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; Phạt tiền đến 100.000 đồng;
- Trạm trưởng, Đội trưởng của người có thẩm quyền nói trên có quyền: phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 200.000 đồng; buộc bồi thường thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 500.000 đồng.
- Trưởng Công an phường được áp dụng các hình thức xử lý vi phạm hành chính tương tự như Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã trừ quyết định việc giáo dục tại xã, phường, thị trấn.
- Trưởng công an cấp huyện có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 2.000.000 đồng; tước quyền sử dụng các loại giấy phép thuộc thẩm quyền, tịch thu tang vật, phương tiện sử dụng để vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; buộc bồi thường thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra đến 1.000.000 đồng; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại (Khoản 3 Điều 11 vi phạm hành chính ngày 6-7-1995).
- Trưởng phòng Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, trưởng phòng Cảnh sát giao thông trật tự, trưởng phòng Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy, trưởng phòng Cảnh sát kinh tế, trưởng phòng Cảnh sát hình sự, trưởng phòng xuất cảnh, nhập cảnh, thủ trưởng đơn vị Cảnh sát đặc nhiệm ở Trung ương, thủ trưởng đơn vị Cảnh sát cơ động từ cấp đại đội trở lên hoạt động có tính chất độc lập, chỉ huy trưởng Trạm Công an cửa khẩu, chỉ huy trưởng Tiểu khu biên phòng, chỉ huy trưởng Hải đoàn biên phòng, trưởng Đồn biên phòng có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 2.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép trong các lĩnh vực, phạm vi thuộc thẩm quyền, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp quy định tại khoản 3 Điều 11 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
- Giám đốc Công an cấp tỉnh có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép điều khiển, giấy phép lưu hành phương tiện giao thông, giấy phép quản lý vũ khí, chất nổ và các loại giấy phép khác do ngành công an cấp, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp khác như là trưởng công an huyện như đã nêu ở trên.
- Cục trưởng Cục Cảnh sát kinh tế, cục trưởng Cục Cảnh sát phòng cháy, chữa cháy, cục trưởng Cục Cảnh sát hình sự, cục trưởng Cục quản lý xuất cảnh, nhập cảnh, cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông trật tự, cục trưởng Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, chỉ huy trưởng Bộ đội biên phòng cấp tỉnh trong phạm vi thẩm quyền có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp quy định tại khoản 3 Điều 11 của Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính.
3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan Hải quan
- Thủ trưởng trực tiếp của nhân viên hải quan có quyền: phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 200.000 đồng.
- Đội trưởng đội kiểm soát hải quan cấp tỉnh, trưởng hải quan cửa khẩu có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền 2.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 20.000.000.
- Giám đốc Hải quan cấp tỉnh có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại.
4.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan kiểm lâm
- Nhân viên kiểm lâm đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 100.000 đồng;
- Trạm trưởng Trạm kiểm lâm, đội trưởng đội kiểm lâm lưu động có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 1.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 10.000.000 đồng.
- Hạt trưởng Hạt kiểm lâm, hạt trưởng hạt kiểm soát lâm sản có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 2.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 20.000.000 đồng.
- Chi cục trưởng Chi cục kiểm lâm có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 5.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính.
- Cục trưởng Cục kiểm lâm có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp quy định tại các điểm a, b, và c, khoản 3 Điều 11 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
5.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quản quản lý thị trường
- Kiểm soát viên thị trường đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 200.000 đồng; đội trưởng đội quản lý thị trường có quyền: Phạt tiền đến 1.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 20.000.000 đồng và tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại.
- Chi Cục trưởng Chi cục quản lý thị trường có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 10.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại.
- Cục trưởng Cục quản lý thị trường có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, văn hóa phẩm độc hại.
6.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan Thanh tra chuyên ngành
- Thanh tra viên chuyên ngành đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 200.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 500.000 đồng và áp dụng các biện pháp; buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép; buộc thực hiện các biện pháp khắc phục tình trạng gây ô nhiễm môi trường sống, lây lan dịch bệnh do vi phạm hành chính gây ra; buộc tiêu hủy vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người văn phẩm độc hại.
- Chánh thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra Nhà nước chuyên ngành cấp sở có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 10.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền, áp dụng các biện pháp xử lý khác theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 11 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ngày 6-7-1995.
- Chánh thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cấp Bộ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền và áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khác quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 11 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
7.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của cơ quan thuế
Trừ trường hợp luật có quy định khác về mức phạt, những người sau đây có quyền xử phạt:
- Nhân viên thuế vụ đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 100.000 đồng.
- Trưởng Trạm thuế, đội trưởng đội thuế có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 200.000 đồng.
- Chi Cục trưởng Chi cục thuế có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 10.000.000 đồng.
- Cục trưởng Cục thuế có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính.
8.Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Tòa án nhân dân và Cơ quan thi hành án dân sự
- Thẩm phán được phân công chủ tọa phiên tòa có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 100.000 đồng;
- Chấp hành viên thi hành án dân sự đang thi hành công vụ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 100.000 đồng;
- Đội trưởng đội thi hành án dân sự, trưởng phòng thi hành án dân sự, trưởng phòng thi hành quân khu và cấp tương đương có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 500.000 đồng.
Việc quy định nhiều cơ quan có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nhằm để giải quyết nhanh chóng, kịp thời mọi vi phạm hành chính, hơn nữa vi phạm hành chính xảy ra nhiều, đa dạng trong tất cả các ngành, lĩnh vực, mọi cấp quản lý hành chính nhà nước.
Bên cạnh việc quy định thẩm quyền của các cơ quan, cá nhân có quyền xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính còn quy định quy tắc phân định thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính. Theo điều 37 Pháp lệnh này thì:
ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Cơ quan quản lý hành chính nhà nước chuyên ngành có thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực ngành mình quản lý. Trong trường hợp vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền xử lý của nhiều cơ quan thì việc xử lý do cơ quan thụ lý đầu tiên thực hiện.
Do có nhiều cơ quan có thẩm quyền xử phạt đòi hỏi phải có sự phân định thẩm quyền xử phạt để tránh chồng chéo chức năng và bảo đảm pháp chế.
Những cơ quan, cá nhân không được pháp luật trao thẩm quyền xử phạt hành chính thì không được xử phạt. Xử phạt đúng thẩm quyền là một yêu cầu của nguyên tắc pháp chế trong xử lý các vi phạm hành chính.
Để đảm bảo cho quyết định xử phạt được thực hiện nghiêm chỉnh, ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp ngăn chặn gồm:
- Tạm giữ người;
- Tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm;
- Khám người;
- Khám phương tiện vận tải, đồ vật;
- Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính (Điều 38 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
VII. THủ TụC Xử PHạT HàNH CHíNH
Cũng như bất kỳ loại hoạt động quản lý nào, xử phạt hành chính cũng được thực hiện bằng hàng loạt hành vi nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định. Trình tự xử phạt được điều chỉnh bằng các quy phạm thủ tục Luật hành chính.
Trước đây, luật pháp về xử phạt hành chính ở nước ta có ít những quy định về thủ tục xử phạt hành chính. Điều đó làm phát sinh nhiều tiêu cực trong xử phạt vi phạm quyền tự do công dân, xâm phạm lợi ích Nhà nước, xã hội. Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính đã quy định tương đối cụ thể và thống nhất thủ tục xử lý các vi phạm hành chính.
Pháp lệnh quy định hai loại thủ tục xử phạt vi phạm hành chính: Thủ tục xử phạt đơn giản và thủ tục xử phạt có lập biên bản.
Thủ tục xử phạt đơn giản được áp dụng để xử lý các vi phạm hành chính có tính chất đơn giản, rõ ràng chưa gây thiệt hại hoặc gây thiệt hại không lớn về tài sản với hình thức phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền đến 20.000 đồng. Cơ quan, người có thẩm quyền quyết định xử phạt tại chỗ. Người bị phạt tiền phải nộp tiền và được nhận biên lai thu tiền phạt. Trong biên lai phải ghi rõ lý do, căn cứ xử phạt, mức tiền phạt, họ tên người xử phạt và người bị phạt.
Thủ tục xử phạt có lập biên bản gồm các giai đoạn sau:
1. Khởi xướng vụ việc
Khi phát hiện thấy hành vi có các dấu hiệu vi phạm hành chính, cơ quan có thẩm quyền (người có chức vụ) tiến hành lập biên bản về vụ việc vi phạm. Nội dung chủ yếu của biên bản là: người vi phạm, thời gian và địa điểm vi phạm, hành vi vi phạm, lời khai của người vi phạm, lời khai của người làm chứng, người bị hại (nếu có).
Sau khi lập biên bản phải đọc lại cho các bên đương sự biết và yêu cầu người làm chứng, người bị hại, người vi phạm ký vào biên bản. Chữ ký của người vi phạm, người làm chứng, người bị hại là sự xác nhận về mặt pháp lý vụ việc có liên quan đến họ. Người lập biên bản phải ký biên bản và ghi rõ chức vụ, nơi công tác. Biên bản đó được coi là quyết định khởi tố việc vi phạm hành chính để chuyển cho cơ quan có thẩm quyền xem xét giải quyết.
2. Điều tra xem xét
Phần lớn các vi phạm hành chính đều là những vi phạm quả tang, người lập biên bản về vụ việc vi phạm đã thấy rõ mọi tình tiết vụ việc. Nhưng có những trường hợp không nhận thấy hết, cần tiến hành điều tra. Trong giai đoạn này thực hiện hàng loạt hành động và biện pháp nhằm thu thập thông tin, xử lý, đánh giá thông tin, xác định mức độ tin cậy và đầy đủ của thông tin để tìm ra chứng cứ, xác định những tình tiết thực tế của vụ việc làm căn cứ để xác định các yếu tố cấu thành pháp lý của vi phạm hành chính. Nói cách khác cần xác định hành vi trái pháp luật đó là hành vi gì, xâm phạm tới quan hệ xã hội nào, do ai thực hiện, lỗi của người thực hiện, vi phạm tới quy định nào của pháp luật. Khi điều tra cần xác định rõ thân nhân của người vi phạm, đó cũng là một căn cứ để xác định tình tiết tăng nặng, hoặc giảm nhẹ.
Mỗi quyết định xử lý vi phạm hành chính cần dựa trên những sự kiện pháp lý chính xác đã được kiểm tra. Chứng cứ pháp lý có chức năng xác định chân lý khách quan được sử dụng để phục vụ cho điều đó. Do vậy khi điều tra cần xem xét vụ việc một cách toàn diện, đánh giá khách quan về vụ việc. ở nước ta, quá trình điều tra, chứng minh những chứng cứ đối với các vụ việc vi phạm hành chính, trong nhiều trường hợp bị cản trở do sự điều chỉnh pháp luật thủ tục hành chính về điều tra, chứng cứ chưa đầy đủ. Đây là hạn chế về mặt pháp lý cần được khắc phục.
Sự đánh giá pháp lý khách quan những tình tiết của vụ việc là yếu tố quan trọng của quá trình xử phạt. Thực chất, đó là sự giải quyết sơ bộ vụ việc.
Để ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc đảm bảo cho việc xử phạt, cơ quan nhà nươc, người có thẩm quyền có thể áp dụng các biện pháp: tạm giữ người, khám người, khám phương tiện vận tải, đồ vật, khám nơi cất giấu tang vật phương tiện vi phạm và tạm giữ tang vật phương tiện vi phạm theo thủ tục hành chính (Điều 38 pháp lệnh). Khi áp dụng chúng cần tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định thủ tục của pháp luật, không xâm phạm tới tự do, lợi ích đương sự.
3. Ra quyết định xử phạt
Đây là giai đoạn trung tâm của thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Quyết định xử phạt phải được ban hành chậm nhất là 15 ngày kể từ khi lập biên bản về vi phạm đó. Thể thức và nội dung của quyết định xử phạt được quy định tại Khoản 2 Điều 48 của Pháp lệnh. Bộ Nội vụ ( nay là Bộ Công an) là cơ quan có thẩm quyền quy định mẫu quyết định xử phạt cũng như mẫu biên bản về vi phạm hành chính. Thời hạn quy định như trên nhằm xử lý nhanh chóng kịp thời có hiệu quả vi phạm hành chính, nhưng mặt khác đối với những vi phạm hành chính phức tạp thì thời hạn này có thể kéo dài nhưng không quá 30 ngày.
Những quyết định cảnh cáo phải được thực hiện bằng văn bản. Đối với các vi phạm hành chính cần áp dụng biện pháp bồi thường thiệt hại trực tiếp có giá trị dưới 1.000.000đ thì cơ quan, người có thẩm quyền quyết định việc bồi thường đó. Nếu thiệt hại có giá trị trên 1.000.000đ việc bồi thường thiệt hại do hai bên tự thỏa thuận hoặc giải quyết theo tố tụng dân sự. Quyết đinh phạt tiền từ 2.000.000đ trở lên và quyết định tịch thu tang vật phương tiện vi phạm có giá trị từ 5.000.000đ phải gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp. Quyết định xử phạt phải gửi cho người hoặc tổ chức bị phạt một bản, trong thời hạn 3 ngày. Trường hợp thấy vi phạm có dấu hiệu cấu thành tội phạm thì không xử phạt hành chính mà phải chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền để giải quyết. Trong những trường hợp do pháp luật quy định thì phải thông báo cho chính quyền địa phương nơi cư trú hoặc, nơi làm việc của người vi phạm biết. Chẳng hạn như hành vi mua, bán dâm.
4. Thi hành quyết định xử phạt
Quyết định xử phạt hành chính phải được thi hành ngay. Pháp luật quy định cho đương sự thời hạn 5 ngày kể từ ngày được giao quyết định xử phạt để thi hành quyết định xử phạt. Quá thời hạn đó mà không tự giác chấp hành quyết định xử phạt thì bị cưỡng chế thi hành. Đối với những quyết định phạt tiền thì áp dụng các biện pháp: khấu trừ một phần lương hoặc một phần thu nhập, khấu trừ tiền từ tài khoản ngân hàng, hoặc kê biên tài sản để bán đấu giá.
Việc cưỡng chế thi hành quyết định và áp dụng các biện pháp hành chính khác được quy định tại Điều 55 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Cơ quan, cá nhân ra quyết định xử phạt có nhiệm vụ tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt với sự cộng tác của lực lượng công an nhân dân nếu có yêu cầu. ủy ban nhân dân ra quyết định áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định, thì cơ quan công an (hoặc dân quân) chịu trách nhiệm thi hành quyết định cưỡng chế đó. Mọi chi phí cho việc cưỡng chế do đương sự chịu trách nhiệm.
Tiền phạt thu được phải nộp vào ngân sách Nhà nước. Chế độ quản lý biên lai, thu tiền phạt và tiền nộp phạt do Chính phủ quy định.
Việc xử lý tang vật, phương tiện vi phạm phải tiến hành theo đúng thủ tục được pháp lệnh quy định nhằm loại trừ các hiện tượng tiêu cực có thể xảy ra.
5. Khiếu nại và tố cáo đối với quyết định xử phạt và giải quyết các khiếu nại tố cáo đó
Khiếu nại, tố cáo là quyền chính trị cơ bản của công dân để đảm bảo lợi ích của họ trong trường hợp bị xử phạt vi phạm hành chính, pháp lệnh quy định: Cá nhân tổ chức bị xử phạt vi phạm hành chính, hoặc người đại diện của họ có quyền khiếu nại quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt.
Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại, cơ quan có thẩm quyền phải xem xét khiếu nại đó và ra quyết định giải quyết: không thay đổi quyết định xử phạt; thay đổi mức độ, hình thức, biện pháp xử phạt; hoặc hủy quyết định xử phạt và đình chỉ xử phạt.
Trong trường hợp đó cơ quan giải quyết khiếu nại có thể quyết định bồi thường, bồi hoàn thiệt hại trực tiếp nếu có. Nếu người bị hại không đồng ý với quyết định bồi thường, bồi hoàn thì có thể yêu cầu tòa án giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự.
Đối với những vụ vi phạm phức tạp, cơ quan giải quyết khiếu nại có thể kéo dài thời hạn xem xét giải quyết nhưng không quá 30 ngày. Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành ngay.
Để bảo vệ quyền, lợi ích của công dân, pháp luật nước ta có xu hướng mở rộng quyền khiếu kiện của công dân tới tòa án tư pháp, tòa án hành chính.
Các tố cáo đối với hành vi lạm quyền hoặc trái pháp luật khác của cơ quan, người có thẩm quyền trong xử lý vi phạm hành chính do cấp trên trực tiếp của họ xem xét giải quyết trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được tố cáo (Điều 88 pháp lệnh).
Việc quy định thống nhất và khá chặt chẽ thủ tục xử lý các vi phạm hành chính là một bước phát triển của pháp luật xử phạt hành chính. Thực hiện đúng đắn thủ tục xử phạt vi phạm hành chính là một trong những yêu cầu của nguyên tắc pháp chế trong xử phạt vi phạm hành chính, đồng thời là bảo đảm để thực hiện đúng các quy phạm nội dung Luật hành chính.
Ngoài thủ tục xử phạt vi phạm hành chính, còn có các thủ tục áp dụng các biện pháp hành chính khác gồm: Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; thủ tục đưa vào trung tâm giáo dục, chữa bệnh; thủ tục áp dụng quản chế hành chính. Trong điều kiện xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, cải cách nền hành chính Nhà nước, cần phải hoàn thiện pháp lệnh về xử lý vi phạm hành chính theo hướng pháp điển hóa.
PHầN IV
KIểM SOáT ĐốI VớI HOạT ĐộNG HàNH CHíNH NHà NướC
Chương IX
NGUYêN TắC Và PHươNG THứC KIểM SOáT ĐốI VớI HOạT ĐộNG HàNH CHíNH NHà NướC
I. QUảN Lý HàNH CHíNH NHà NướC - ĐốI TượNG CủA HOạT ĐộNG KIểM SOáT
1.Cơ sở của hoạt động kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước
Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp là một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước ta, khác về bản chất so với cách thức tổ chức, hoạt động bộ máy nhà nước tư sản. Trong bộ máy nhà nước không một cơ quan nhà nước nào trọn vẹn nắm một nhánh quyền lực nhà nước. Hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước nằm trong mối liên hệ với hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, đều chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan khác, hoặc của các tổ chức xã hội, công dân.
Trong quá trình xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam cấu tạo ra cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước, các thiết chế xã hội lẫn nhau chống những biểu hiện lạm quyền, vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, bảo đảm và bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, của nhà nước, của xã hội.
ơ Ûnước ta, chức năng quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, có nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành các quyết định pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước và điều hành các quá trình phát triển xã hội trên cơ sở và để thi hành pháp luật. Nói cách khác, bộ máy hành chính Nhà nước thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật. Trong quá trình đó đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước chấp hành nghiêm chỉnh, thường xuyên, đúng đắn pháp luật nhằm duy trì một trật tự, kỷ cương và pháp chế. Vì vậy, bảo đảm pháp chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là một yêu cầu thường xuyên. Thiếu nó, hoạt động quản lý hành chính nhà nước sẽ bị rối loạn và không thể kiểm soát được dẫn tới tình trạng vô chính phủ.
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính dưới luật, điều đó đòi hỏi mọi hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước phải bị kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác, của các tổ chức xã hội và công dân, nhằm đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước không đối lập, không cản trở hoạt động đó, ngược lại làm cho nó trở nên trong sạch, lành mạnh và vững mạnh hơn.
Mặt khác, pháp chế sẽ không được đảm bảo nếu kỷ luật Nhà nước cũng như kỷ luật lao động, kỷ luật trực thuộc trong hoạt động công vụ, kỷ luật tài chính, kỷ luật kế toán, kỷ luật trong hoạt động thông tin, văn bản... không được các cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, công chức Nhà nước thực hiện nghiêm túc. Đồng thời tình trạng thiếu kỷ cương, trật tự trong hoạt động của bộ máy hành pháp sẽ tác động tiêu cực đến tình trạng pháp chế, tới việc thực hiện pháp luật của công dân. Vì vậy việc kiểm soát nhằm bảo đảm kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước là tiền đề để bảo đảm pháp chế trong quản lý hành chính nhà nước.
2. Các phương thức kiểm soát đối với hành chính nhà nước
Mỗi loại cơ quan nhà nước được thành lập thực hiện những chức năng nhất định. Quốc hội có chức năng lập hiến, lập pháp; giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, Nghị quyết Quốc hội đối với toàn bộ máy nhà nước; giải quyết những vấn đề hệ trọng của đất nước. Các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương tới địa phương chủ yếu thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Trong đó bao gồm: hoạt động quản lý hành chính nhà nước: một số hoạt động khác có tính chất tài phán... Tòa án có chức năng xét xử là chủ yếu, đồng thời thông qua hoạt động xét xử giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước khác, trong đó có bộ máy hành chính. Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động điều tra, xét xử, thi hành án, kiểm sát tính hợp pháp trong các văn bản pháp quy của hệ thống hành chính từ cấp Bộ trở xuống.
Ngoài những chức năng, phương diện hoạt động chủ yếu của mình, các cơ quan nhà nước còn thực hiện hoạt động kiểm tra giám sát, thanh tra... nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Nếu loại hoạt động này không được thực hiện tốt sẽ làm ảnh hưởng, tác động tiêu cực, giảm hiệu quả việc thực hiện chức năng chính. Thực hiện có hiệu quả hoạt động mang tính tích cực (hoạt động tổ chức - điều chỉnh) và hoạt động bảo vệ pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước là hai mặt không tách rời nhau trong nhiệm vụ các cơ quan nhà nước. Hai hoạt động đó là tiền đề của nhau.
Để bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, Nhà nước còn thành lập những cơ quan, tổ chức chuyên trách thực hiện chức năng bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. Đó là Tòa án, Viện kiểm sát, Thanh tra nhà nước... Với quan điểm dân chủ hóa, công khai trong hoạt động hành chính, pháp luật còn quy định tổ chức xã hội cũng thành lập ra thanh tra nhân dân để giám sát về mặt xã hội hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức khác và công dân tham gia giữ gìn pháp chế và kỷ luật nhà nước, trật tự an toàn xã hội thông qua việc thực hiện quyền kiến nghị, khiếu nại, tố cáo.
Như vậy để bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước có nhiều phương thức, biện pháp, hình thức để kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước (gồm kiểm tra, giám sát, kiểm sát, thanh tra).
Tóm lại: kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước là loại hoạt động đặc biệt chức năng nhà nước và xã hội đặc thù nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. Đó là tổng thể những phương tiện tổ chức - pháp lý được các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội và công dân sử dụng nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, thiết lập trật tự trong quản lý, bảo vệ các quyền, tự do lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích Nhà nước và xã hội.
II. NHữNG HìNH THứC Cơ BảN KIểM SOáT ĐốI VớI HàNH CHíNH NHà NướC
Hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát có nội dung, tính chất, đối tượng tác động, thủ tục tiến hành khác nhau. Mỗi loại hoạt động có vai trò, tác động xã hội nhất định, chúng phối hợp tạo thành công lực để củng cố pháp chế, trật tự pháp luật. Khi đánh giá về vai trò các loại hoạt động này V.I. Lênin viết: "Thống kê và kiểm tra là điều chủ yếu để bảo đảm sự hoạt động đúng đắn trong chủ nghĩa xã hội"1, rằng: "kiểm tra con người và kiểm tra việc chấp hành nhiệm vụ trên thực tế luôn là mấu chốt của toàn bộ công tác, của chính trị".2
Kế thừa phát huy những luận điểm cơ bản đó của V.I. Lênin, Chủ tịch Hồ Chí Minh, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm tới hoạt động kiểm tra, thanh tra: có nhiều Nghị quyết Đảng, văn bản pháp luật nhằm hoàn thiện hoạt động này.
Để kiêỷm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, sau đây là những hình thức cơ bản:
1. Giám sát dùng để chỉ hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước, tòa án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc.
2. Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng. Một là: kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó. ở đây hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng về vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra là hoạt động của các tổ chức, xã hội như kiểm tra Đảng, giám sát, kiểm tra của các tổ chức xã hội đối với hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực nhà nước, không trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội.
3.Thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổng thanh tra nhà nước và thanh tra nhà nước chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Nhưng các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình chỉ công tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó, trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính pháp luật.
4.Kiểm sát là hoạt động bảo đảm pháp chế đặc biệt của Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Hoạt động kiểm sát chung nhằm đảm bảo tính hợp pháp trong các hành vi, văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước, sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật của những người có chức vụ và công dân.
Các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước có đối tượng tác động rất lớn, trong đó hoạt động của hệ thống hành chính là đối tượng chủ yếu. Do nhu cầu đặt ra, ở đây tập trung xem xét hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát đối với hệ thống hành chính.
Chương X
HOạT ĐộNG KIểM TRA CủA CáC Cơ QUAN, Tổ CHứC ĐảNG, CáC Tổ CHứC Xã HộI Và CôNG DâN ĐốI VớI Hệ THốNG HàNH CHíNH
I. KIểM TRA CủA ĐảNG
Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội (Điều 4 Hiến pháp 1992). Như vậy Đảng là người lãnh đạo toàn diện mọi mặt hoạt động của nhà nước, xã hội. Kiểm tra đối với nhà nước, xã hội là một chức năng không thể tách rời quyền lãnh đạo của Đảng. Vì vậy, thông qua các cơ quan, tổ chức của mình Đảng kiểm tra hoạt động của Nhà nước, trong đó có kiểm tra hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, những người có chức vụ, mọi công chức, cán bộ, công chức trong bộ máy đó. Hoạt động kiểm tra của Đảng đối với hệ thống hành chính có những hình thức, phương pháp, nội dung đặc thù riêng.
Đảng kiểm tra hệ thống hành chính nhà nước bằng cách nghe các đảng viên giữ chức vụ lãnh đạo trong các cơ quan nhà nước tương ứng báo cáo về mọi mặt hoạt động của bộ máy do mình chỉ đạo, lãnh đạo và trực tiếp kiểm tra việc thực hiện nghị quyết, đường lối chính sách của Đảng pháp luật nhà nước của những đảng viên đó.
Cơ quan thực hiện kiểm tra đối với hoạt động nhà nước là: Đại hội đại biểu toàn quốc, Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, các Ban của Trung ương Đảng; Đại hội đại biểu các cấp và Đảng ủy các cấp đó, Tổ chức Đảng cơ sở và chi bộ, tổ Đảng.
Do tính chất xã hội của hoạt động kiểm tra của Đảng, khi thực hiện kiểm tra các tổ chức Đảng của Đảng không trực tiếp can thiệp vào hoạt động điều hành mang tính tác nghiệp, không làm thay công việc chính quyền, không ra các mệnh lệnh, chỉ thị trực tiếp đối với cán bộ chính quyền, công chức cán bộ, công chức nhà nước, không có quyền đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ các quyết định không hợp pháp của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định những vấn đề đó.
Đối tượng kiểm tra của Đảng đối với hệ thống hành chính là mọi hoạt động trên các lĩnh vực của mọi cơ quan quản lý hành chính nhà nước, mọi nhân viên nhà nước.
Trong tiến hành kiểm tra, các tổ chức, cơ quan Đảng thông báo kết quả kiểm tra cho lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước tương ứng và cùng với họ thảo luận tìm các biện pháp khắc phục các thiếu sót, vi phạm. Trong trường hợp người lãnh đạo cơ quan quản lý không tiếp thu và đề ra biện pháp cần thiết để khắc phục loại trừ những vi phạm, khuyết điểm thì cơ quan kiểm tra đặt vấn đề với Đảng ủy, Đảng bộ để áp dụng các biện pháp tác động thích hợp, cả biện pháp kỷ luật của Đảng. Nếu việc áp dụng những biện pháp ấy không có hiệu quả thì đưa vấn đề lên cơ quan cấp trên của Đảng và nhà nước, trong trường hợp cần thiết, đến các cơ quan cao nhất là Ban chấp hành Trung ương Đảng và Chính phủ. Vấn đề cũng có thể được đưa ra thảo luận tại hội nghị của tập thể cán bộ cán bộ, công chức cơ quan, tập thể lao động xí nghiệp...
Kiểm tra Đảng mang tính chất xã hội, vì vậy khi tiến hành kiểm tra, tổ chức Đảng cơ sở cần phải thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội khác: Công đoàn, Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ....
Kiểm tra là hoạt động quan trọng bảo đảm vai trò lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước, xã hội nhằm phát hiện những vi phạm đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước, góp phần tăng cường củng cố pháp chế, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ các quyền, tự do lợi ích công dân. Vì vậy, phải tăng cường thường xuyên công tác kiểm tra của Đảng. Nhưng theo quy định của pháp luật, hoạt động kiểm tra Đảng cũng phải thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Nói cách khác, khi tiến hành hoạt động kiểm tra các cơ quan, tổ chức Đảng phải tôn trọng và tuân theo pháp luật.
Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, những người lãnh đạo chính quyền cùng với tổ chức Đảng có nghĩa vụ và trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kiểm tra, cung cấp các thông tin và tài liệu cần thiết, nhanh chóng, kịp thời nghiên cứu và trả lời các kiến nghị của tổ chức Đảng và áp dụng các biện pháp cần thiết để khắc phục, loại trừ những nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm, thiếu sót trong quản lý hành chính nhà nước.
II. HOạT ĐộNG GIáM SáT, KIểM TRA CủA CáC Tổ CHứC Xã HộI Và CủA CôNG DâN ĐốI VớI HàNH CHíNH (GIáM SáT Xã HộI)
Địa vị chính trị - pháp lý các tổ chức xã hội như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn, Đoàn Thanh niên, Hội Liên hiệp phụ nữ... được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật nước ta.
Điều 9 Hiến pháp quy định: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Mặt trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước.
Công đoàn là tổ chức chính trị - xã hội của giai cấp công nhân và của người lao động cùng với cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội chăm lo và bảo vệ quyền lợi của cán bộ, công nhân, cán bộ, công chức và những người lao động khác: tham gia quản lý hành chính nhà nước và xã hội, tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế; giáo dục cán bộ, công nhân, cán bộ, công chức và những người lao động khác xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Như vậy, chức năng kiểm tra, giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các thành viên Mặt trận, của Công đoàn là chức năng Hiến định, được bảo đảm bằng các phương tiện tổ chức - pháp lý.
Mặt trận Tổ quốc, Công đoàn, Đoàn thanh niên, Hội liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân tâp thể có khả năng tham gia rộng rãi vào xây dựng bộ máy nhà nước, xây dựng và bảo vệ pháp luật, tham gia quản lý hành chính nhà nước. Chẳng hạn, Mặt trận tiến hành hiệp thương bầu cử đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; tham gia xây dựng, trình các dự án luật, pháp lệnh, nghị định... Thông qua các hình thức tham gia đó mà các tổ chức xã hội đồng thời kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.
Quyền giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật của bộ máy hành chính còn thuộc về các tổ chức xã hội khác như các tổ chức kinh tế tập thể, các hội nghề nghiệp và hội tự nguyện khác, cơ quan xã hội và hội tự quản, các đơn vị tập thể lao động, trong đó tập thể lao động ở các đơn vị cơ sở có vai trò đặc biệt quan trọng.
Đối tượng của hoạt động giám sát xã hội, thanh tra, kiểm tra Nhà nước là thống nhất gồm mọi mặt hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và ban lãnh đạo các xí nghiệp, nhưng những loại hoạt động đó chỉ khác nhau về phương pháp, cách thức giám sát, thanh tra. Khác với hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát do các cơ quan nhà nước thực hiện, giám sát xã hội được thực hiện bởi nhân dân, tổ chức xã hội, không gắn với thực hiện quyền lực nhà nước, không mang tính cưỡng chế nhà nước. Vì vậy, trong hoạt động giám sát, các tổ chức xã hội chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính giáo dục, thuyết phục là chủ yếu. Tuy vậy, trong một số trường hợp cụ thể các tổ chức, cơ quan xã hội được nhà nước ủy quyền giám sát mang tính quyền lực pháp lý. Chẳng hạn khi Công đoàn giám sát về bảo hộ lao động và thực hiện pháp luật về lao động, khi tập thể lao động giám sát thủ trưởng cơ quan, tổ chức, giám đốc xí nghiệp trong việc đảm bảo các điều kiện lao động, trong thực hiện hợp đồng tập thể, hợp đồng lao động, các tổ chức an ninh nhân dân, đội quy tắc... được áp dụng một số biện pháp cưỡng chế hành chính nhất định nhằm ngăn chặn những vi phạm pháp luật.
Mục đích của giám sát xã hội là phòng ngừa, phát hiện vi phạm pháp luật. Các tổ chức xã hội có thể đề xuất, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp loại trừ những nguyên nhân, điều kiện vi phạm pháp luật và kỷ luật nhà nước, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật và kỷ luật nhà nước.
Các tổ chức xã hội thông qua các nguồn thông tin do quần chúng cung cấp, thông qua các tin tức trên các phương tiện thông tin đại chúng phát hiện các vi phạm pháp luật, thông qua các cuộc hội nghị, hội thảo mà kiến nghị các biện pháp phòng ngừa. Chỉ trong một số ít trường hợp do pháp luật quy định có thể tiến hành kiểm tra trực tiếp, như thanh tra nhân dân tiến hành thanh tra theo quyết định của thủ trưởng cơ quan, khi công đoàn tham gia cùng với cơ quan nhà nước thanh tra các vụ về an toàn lao động, bảo hiểm nghề nghiệp...
Tổ chức xã hội có thể độc lập hoặc phối hợp với các cơ quan thanh tra, kiểm tra của nhà nước, của Đảng thực hiện giám sát. Trong nhiều trường hợp hoạt động giám sát được tiến hành độc lập, kể cả trong trường hợp thực hiện chức năng mang tính quyền lực nhà nước.
Có hai hình thức giám sát của các tổ chức xã hội đối với hành chính: giám sát nội bộ và giám sát bên ngoài. Giám sát nội bộ là giám sát việc thực hiện pháp luật, kỷ luật trong bản thân nội bộ tổ chức xã hội đó, trong phạm vi cơ quan xí nghiệp mà ở đó tổ chức xã hội hoạt động. Còn giám sát bên ngoài là giám sát, kiểm tra mọi đối tượng và chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong việc thực hiện chủ trương đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, kế hoạch, nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội...
Do tính đa dạng, phong phú của các tổ chức xã hội, mỗi loại tổ chức xã hội có đặc thù riêng về hình thức, phương pháp giám sát đối với hệ thống hành chính. Ví dụ cơ quan trung ương của tổ chức xã hội thông qua sự tham gia vào công tác xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định để giám sát, hoặc thông qua công tác hiệp thương bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, thông qua việc tổ chức thực hiện pháp luật, tuyên truyền, giáo dục, giải thích pháp luật v.v...
Hoạt động giám sát của các tổ chức xã hội tuy không mang tính quyền lực - pháp lý, nhưng có tác dụng giáo dục, phòng ngừa góp phần ngăn chặn có hiệu quả vi phạm pháp luật và kỷ luật Nhà nước từ phía các cơ quan hành chính những người có chức vụ, công chức, cán bộ, công chức. Cùng với quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội, dân chủ hóa trong quản lý hành chính nhà nước, vai trò kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội ngày càng được tăng cường. Để công tác giám sát xã hội có hiệu quả cao cần phải tạo ra được dư luận xã hội lên án các hành vi vi phạm pháp luật, kỷ luật nhà nước như tham nhũng, hối lộ và các tiêu cực khác trong bộ máy công quyền, nhằm xây dựng một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh. Trong môi trường dân chủ hóa đời sống xã hội cần phát huy tính tích cực chính trị của các tổ chức xã hội trong việc tham gia giám sát các cơ quan hành chính nhà nước.
III. THANH TRA NHâN DâN
Thanh tra nhân dân là cơ quan xã hội do các tổ chức xã hội lập ra (ở xã, phường, thị trấn do ủy ban mặt trận tổ quốc thành lập, ở các cơ quan, xí nghiệp do tập thể lao động lập ra, dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo của tổ chức công đoàn; (Điều 4, điều 26 Pháp lệnh Thanh tra ngày 29-3-1990).
Hoạt động của thanh tra nhân dân vừa mang tính chất xã hội và mang tính quyền lực - pháp lý khi thực hiện quyết định thanh tra của thủ trưởng cơ quan cùng cấp hay của tổ chức Thanh tra Nhà nước.
Theo điều 27 Pháp lệnh thanh tra, thanh tra nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn chung sau đây:
- Giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật và mọi quy định của các cơ quan nhà nước các cấp và của đơn vị đối với mọi cá nhân, tổ chức trong phạm vi địa phương, đơn vị mình;
- Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, của thủ trưởng cơ quan, đơn vị;
- Khi phát hiện dấu hiệu vi phạm pháp luật thì kiến nghị Chủ tịch ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan, đơn vị mình kiểm tra và giám sát việc thực hiện kiến nghị đó. Khi cần thiết được giao nhiệm vụ kiểm tra những vụ việc nhất định;
- Kiến nghị ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, thủ trưởng cơ quan, đơn vị hoặc cấp có thẩm quyền khen thưởng những đơn vị, cá nhân có thành tích, xử lý các vi phạm pháp luật, khắc phục khuyết điểm trong quản lý;
- Phối hợp giúp tổ chức thanh tra nhà nước khi thanh tra ở địa phương, cơ quan, đơn vị mình; giám sát tổ chức cá nhân trong địa phương, cơ quan, đơn vị thực hiện kiến nghị, quyết định về thanh tra.
Để bảo đảm cho hoạt động của thanh tra nhân dân có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu xã hội trong đấu tranh, phòng chống vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, Pháp lệnh thanh tra quy định thủ trưởng cơ quan nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện hoạt động cho thanh tra nhân dân, phải xem xét, giải quyết và trả lời các kiến nghị, yêu cầu của thanh tra nhân dân trong thời hạn chậm nhất là 30 ngày, kể từ ngày nhận được yêu cầu, kiến nghị đó. Trong trường hợp không nhất trí với cách giải quyết của thủ trưởng cơ quan tương ứng, thanh tra nhân dân có quyền kiến nghị tiếp lên cấp trên có thẩm quyền và cấp đó cũng phải giải quyết và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị.
Để phát huy vai trò của thanh tra nhân dân trong bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, cần hoàn thiện pháp luật quy định về hình thức và phương pháp hoạt động, các quyền và trách nhiệm của ban thanh tra nhân dân, trách nhiệm thủ trưởng cơ quan nhà nước đối với hoạt động của ban thanh tra nhân dân.
IV. HOạT ĐộNG KIểM TRA, GIáM SáT CủA CôNG DâN ĐốI VớI Bộ MáY HàNH CHíNH NHà NướC
Điều 2 Hiến pháp 1992 quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" và "Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân..." (Điều 6). Vì vậy, công dân không chỉ thiết lập cơ quan nhà nước, tham gia xây dựng pháp luật, tham gia quản lý hành chính nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương mà còn trực tiếp quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân và kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy hành chính nói riêng.
Hoạt động kiểm tra giám sát của công dân thông qua hình thức gián tiếp, trực tiếp là thông qua các tổ chức xã hội hoặc thông qua quyền yêu cầu, kiến nghị, quyền khiếu nại, tố cáo các vi phạm pháp luật với cơ quan nhà nước, tổ chức có thẩm quyền. Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân không chỉ là phương tiện giám sát có hiệu quả việc tuân thủ pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, mà còn là phương tiện đảm bảo pháp lý hữu hiệu các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức khi bị xâm hại.
Quyền kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo là những quyền chính trị cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp và được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật, đặc biệt là Luật khiếu nại, tố cáo ngày 18-12-1998. Quyền này của công dân được đảm bảo bằng các phương tiện tổ chức và pháp lý khác nhau.
Quyền kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân là một loại quyền chủ thể. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân, vì dân, mở rộng dân chủ mọi lĩnh vực đời sống xã hội, phát huy tính tích cực chính trị của quần chúng, cần tạo mọi điều kiện để công dân thực hiện các quyền đó.
Kiến nghị là đề xuất ý kiến với cơ quan, tổ chức nhà nước nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hoặc tìm ra những phương án tối ưu nào đó, không liên quan trực tiếp tới vi phạm pháp luật.
Yêu cầu là đòi hỏi của công dân để thực hiện quyền chủ thể của họ được pháp luật quy định (yêu cầu được học tập, yêu cầu có việc làm...), cũng có trường hợp có liên quan tới vi phạm pháp luật nhưng không trực tiếp tới người yêu cầu.
Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật khiếu nại, tố cáo quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình
Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật khiếu nại quy định báo cáo với cơ quan, tổ cức, người có thẩm quyền về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Quyền kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân được pháp luật bảo đảm, bảo vệ đối với mọi công dân có năng lực hành vi hành chính, kể cả những công dân bị tòa án tước một số quyền chủ thể. Quyền này của công dân có thể do tập thể công dân thực hiện. Đối tượng của khiếu nại, tố cáo là mọi quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc hành vi hành chính của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước.
Thủ tục yêu cầu, kiến nghị và giải quyết yêu cầu, kiến nghị nhìn chung không được pháp luật quy định chặt chẽ như thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thủ tục khiếu nại, tố cáo của công dân nói chung được quy định chặt chẽ trong Luật Tố tụng Hình sự, Dân sự, Tố tụng kinh tế, Xử lý vi phạm hành chính. Còn thủ tục khiếu nại, tố cáo khác trong quản lý hành chính nhà nước và giải quyết khiếu nại tố cáo đó được quy định chủ yếu trong Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thanh tra. Hai văn bản này quy định nhiệm vụ của hệ thống thanh tra nhà nước quản lý công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và quy định các cơ quan nhà nước khác có nghĩa vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo đúng trình tự, thời hạn xác định. Trên cơ sở khiếu nại, tố cáo xuất hiện quan hệ pháp luật hành chính cụ thể và nó chấm dứt khi quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo được thực hiện.
Để đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, pháp luật nghiêm cấm mọi hành vi kích động, cưỡng ép, dụ dỗ, mua chuộc người khác khiếu nại, tôự cáo sai sự thật; lợi dụng việc khiếu nại, tôự cáo để xuyên tạc, vu khống, gây rối trật tự; nghiêm cấm việc trả thù, xúc phạm người khiếu nại, tố cáo, người giải quyết khiếu nại, tố cáo. (Điều 100 Luật khiếu nại, tố cáo). Tùy theo tính chất mức độ nguy hại cho xã hội của những hành vi trên mà truy cứu trách nhiệm hành chính, hình sự hay trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường vật chất.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là công việc rất quan trọng và cấp thiết hiện nay. Thực hiện tốt công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo làm củng cố lòng tin của công dân đối với Đảng, Nhà nước, kích thích tính tích cực chính trị của họ, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh mọi vi phạm pháp luật, củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Tuy vậy, pháp luật về thẩm quyền và trình tự giải quyết khiếu nại, tố cáo còn nhiều điều bất hợp lý, cộng với ý thức pháp luật và trình độ cán bộ giải quyết khiếu nại, tố cáo còn thấp làm nhiều vụ kiện kéo dài, lòng vòng. Để đảm bảo quyền khiếu nại tố cáo cần hoàn thiện pháp luật, cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo. Có như vậy mới thực sự tăng cường pháp chế và kỷ luật nhà nước, nâng cao tính tích cực của công dân trong giám sát việc tuân theo pháp luật của bộ máy hành chính.1
Chương XI
HOạT ĐộNG GIáM SáT CủA QUốC HộI Và HộI ĐồNG NHâN DâN
I. GIáM SáT CủA QUốC HộI
Giám sát là chức năng hiến định của các cơ quan quyền lực nhà nước. Chức năng này xuất phát từ địa vị chính trị - pháp lý của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Đó là những cơ quan trực tiếp nhất nhận quyền lực của nhân dân, thay mặt nhân dân thực hiện mọi quyền lực nhà nước. Mặt khác còn xuất phát từ tính chất chấp hành và điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong quan hệ đối với hoạt động lập pháp. Trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Quốc hội luôn đứng ở nấc thang quyền lực cao nhất và trong mọi quan hệ tính trội luôn thuộc về Quốc hội.
Phạm vị, nội dung, quyền hạn, hình thức, phương pháp giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội của đại biểu Quốc hội được quy định trong Hiến pháp, luật tổ chức Quốc hội và nhiều văn bản pháp luật quan trọng khác.
Ngoài chức năng lập hiến, lập pháp, Quốc hội còn thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, (khoản 4 điều 83, khoản 2 - điều 84 Hiến pháp 1992). Như vậy đối tượng giám sát của Quốc hội là mọi hoạt động của mọi cơ quan nhà nước không có ngoại lệ. Quốc hội giám sát về tính hợp pháp trong các hoạt động của cả bộ máy nhà nước.
Hoạt động giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua nhiều hình thức khác nhau:
- Thực hiện trên kỳ họp qua nghe báo cáo của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan khác thuộc Chính phủ, thảo luận, đánh giá các báo cáo đó;
- Thông qua quyền chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Chủ tịch nước. Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; Chánh ánTòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Người bị chất vấn phải trả lời chất vấn trước Quốc hội tại kỳ họp; Trong trường hợp cần điều tra thì Quốc hội có thể quyết định cho trả lời trước ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc kỳ họp sau của Quốc hội hoặc trả lời bằng văn bản.
- Các ủy ban, hội đồng của Quốc hội giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát và trên các kỳ họp báo cáo trước Quốc hội về hoạt động của mình trong các bản báo cáo thẩm tra, thuyết trình... (thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh của ủy ban pháp luật, thẩm tra thực hiện ngân sách của ủy ban kinh tế và ngân sách...). ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan một mặt giúp Quốc hội, mặt khác còn trực tiếp thực hiện quyền: giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao. Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân, đồng thời có quyền đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ trưởng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ các văn bản đó, đối với những văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội thì bãi bỏ (khoản 5, khoản 6 Điều 91 Hiến pháp).
- Các tổ đại biểu và từng đại biểu một mặt giúp Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ, mặt khác còn trực tiếp giám sát hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, cán bộ quản lý, có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước áp dụng các biện pháp và khắc phục việc làm vi phạm pháp luật, chủ trương đường lối của Đảng và Nhà nước, yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang trả lời những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm. Người phụ trách của các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó có nghĩa vụ trả lời những vấn đề mà đại biểu Quốc hội yêu cầu trong thời hạn luật định. Ngoài ra, hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội là thông qua tiếp xúc với cử tri nghe yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại và tố cáo của cử tri (Điều 2, Điều 62 Luật Tổ chức Quốc hội), hoặc bằng cách tham dự kỳ họp của Hội đồng nhân dân (Điều 62 Quy chế đại biểu Quốc hội).
Trong trường hợp đặc biệt Quốc hội có thể thành lập những đoàn kiểm tra đặc biệt (Điều 2 Pháp lệnh Thanh tra), những ủy ban lâm thời để kiểm tra, xem xét những vụ việc đặc biệt (Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội).
Tính quyền lực trong hoạt động giám sát của Quốc hội đối với bộ máy hành chính nhà nước không chỉ thể hiện về mặt tổ chức (quyết định thành lập, bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ của Chính phủ; thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 8 Điều 84 Hiến pháp) mà còn thể hiện ở phạm vi, đối tượng giám sát mọi vấn đề, mọi lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, ở quyền hạn của Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh cao nhất của bộ máy nhà nước, phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; đặc biệt là quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... trái với Hiến pháp, luật và Nghị quyết của Quốc hội.
Như vậy, quyền giám sát của Quốc hội đặc biệt lớn, không bị giới hạn bởi đối tượng, phạm vi giám sát. Về hình thức, Quốc hội thực hiện chức năng của Tòa bảo hiến được thành lập ở nhiều nước. Để củng cố pháp chế, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, cần tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội đối với hệ thống hành chính.
II. HOạT ĐộNG GIáM SáT CủA HộI ĐồNG NHâN DâN
- Với vai trò, vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện giám sát hoạt động của ủy ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân, các xí nghiệp, cơ quan, tổ chức trực thuộc mình cũng như trực thuộc cấp trên đóng tại địa phương, Hội đồng nhân dân giám sát mọi hoạt động của các cơ quan tổ chức đó.
Hoạt động giám sát có thể được thực hiện trên kỳ họp Hội đồng nhân dân bằng cách nghe báo cáo và thảo luận, đánh giá báo cáo của ủy ban nhân dân, của cơ quan chuyên môn bằng cách chất vấn trên kỳ họp đối với chủ tịch và các thành viên ủy ban nhân dân. Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của ủy ban; bằng hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của hội đồng bằng hoạt động của các nhóm đại biểu và đại biểu trong khu vực bầu cử. Ngoài ra, một hình thức giám sát quan trọng là thông qua việc giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân để giám sát.
Theo quy định của Hiến pháp, luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân có quyền bầu và bãi miễn các thành viên ủy ban nhân dân, đình chỉ, bãi bỏ quyết định của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp, của ủy ban nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân cùng cấp.
Phạm vi giám sát của Hội đồng nhân dân bao gồm toàn diện mọi vấn đề và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, nhà trường trên đơn vị hành chính tương ứng bất luận cơ quan, tổ chức đó trực thuộc cơ quan nào.
Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hành chính có căn cứ, phạm vi, nội dung, hình thức và phương pháp tương tự như hoạt động giám sát của Quốc hội, nhưng ở nấc thang quyền lực thấp hơn, trên địa bàn lãnh thổ xác định.
Chương XII
GIáM SáT CủA TòA áN Và KIểM SáT CủA VIệN KIểM SáT NHâN DâN ĐốI VớI HOạT ĐộNG HàNH CHíNH
I. HOạT ĐộNG GIáM SáT CủA TòA áN NHâN DâN
Tòa án nhân dân tối cao, các tòa án nhân dân địa phương các tòa án quân sự và các tòa án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có những nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân; bảo vệ tài sản của nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân. Như vậy tòa án nhân dân là cơ quan có vai trò đặc biệt quan trọng trong đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật, bảo vệ nền pháp chế xã hội chủ nghĩa. Ngoài chức năng xét xử là cơ bản tòa án còn thực hiện chức năng giám sát thông qua các phiên tòa xét xử các vụ hình sự, dân sự, lao động, hôn nhân gia đình và kinh tế...
Giám sát của tòa án đối với hoạt động hành chính là hoạt động kiểm tra tính hợp pháp trong các quyết định quản lý hành chính nhà nước và hành vi của cơ quan hành chính nhà nước những người có chức vụ, cán bộ, công chức nhà nước, có liên quan trực tiếp tới vụ án do mình xét xử.
Giám sát của tòa án được thực hiện bằng nhiều hình thức và phương pháp khác nhau.
- Trong xét xử các vụ án hình sự, đặc biệt là các tội phạm chức vụ, nếu phát hiện thấy có vi phạm pháp luật hoặc nguyên nhân, điều kiện phát sinh tội phạm và các vi phạm pháp luật khác trong cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức khác thì cùng với việc ra bản án, tòa án ra quyết định yêu cầu cơ quan hoặc tổ chức hữu quan áp dụng những biện pháp cần thiết để khắc phục nguyên nhân và điều kiện phát sinh tội phạm tại cơ quan, tổ chức đó. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày ra quyết định của tòa án, cơ quan, tổ chức đó phải báo cáo cho tòa án biết những biện pháp được áp dụng (Điều 199 Bộ Luật Tố tụng hình sự). Quyết định của tòa án có thể gửi cho thủ trưởng của cơ quan, tổ chức hữu quan hoặc đọc tại phiên tòa:
- Thông qua xét xử các vụ kiện dân sự, lao động, lập danh sách cử tri, tòa án kiểm tra tính hợp pháp và hợp lý các quyết định quản lý hành chính nhà nước, khi một bên trong các vụ kiện đó là cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Theo Điều 10 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự (ngày 29-11-1989), những việc thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án nhân dân gồm:
1 - Những việc tranh chấp về quyền sở hữu, về hợp đồng, về bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng hoặc những tranh chấp khác, trừ những việc thuộc thẩm quyền của cơ quan, tổ chức khác;
2 - Những việc về quan hệ hôn nhân và gia đình;
3 - Những việc tranh chấp về lao động;
4 - Những việc xác định công dân mất tích hoặc đã chết trừ những trường hợp quân nhân, cán bộ mất tích hoặc chết trong chiến tranh thường thuộc trách nhiệm giải quyết của cơ quan hữu quan;
5 - Những việc khiếu nại về danh sách cử tri;
6 - Những việc khiếu nại cơ quan hộ tịch về từ chối đăng ký hoặc không chấp nhận yêu cầu sửa đổi những điều ghi trong giấy tờ về hộ tịch;
7 - Những việc khiếu nại cơ quan báo chí về việc không cải chính thông tin có nội dung xúc phạm danh dự nhân phẩm của người khác;
8 - Những việc khác do pháp luật quy định.
Trong số những việc nêu trên có vụ việc thực chất tòa án đã giải quyết những khiếu kiện hành chính của công dân đối với cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục tố tụng dân sự.
- Ngoài ra khi xét xử vụ án dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức khác xâm phạm quyền lợi hợp pháp của đương sự trong vụ án mà tòa án có nhiệm vụ giải quyết (Điều 12 pháp lệnh này). Quyền hạn này của tòa án là phương tiện pháp lý quan trọng để tòa án phục hồi lại quyền của đương sự bị cơ quan, tổ chức xâm phạm nhằm bảo đảm pháp chế, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước ( trừ những vụ việc thuộc thẩm quyền của toà án giải quyết theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính).
Như vậy, hoạt động giám sát của tòa án đối với hoạt động hành pháp chỉ là gián tiếp thông qua hoạt động xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình và lao động, không trực tiếp đình chỉ, bãi bỏ quyết định quản lý hành chính nhà nước, mà chỉ mặc nhiên thực hiện quyền đó khi xét xử.
Với quan điểm xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở nước ta, hoạt động kiểm soát đối với hành chính ở nước ta ngày một tăng cường bằng việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính - một bộ phận của Tòa án nhân dân các cấp. Có nghĩa ngoài việc xét xử các vụ án theo thường lệ, Tòa án nhân dân các cấp còn có quyền xét xử các vụ án hành chính. Xét xử các vụ án hành chính là hoạt động rất đặc thù, thông qua đó Tòa án trực tiếp phán xét tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cụ thể, và những hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của các cán bộ, công chức nhà nước bị công dân, cơ quan nhà nước khác, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khiếu kiện nhằm bảo vệ quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của họ, lợi ích nhà nước và xã hội, đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Tòa án nhân dân có thể xét xử đối với những quyết định quản lý hành chính nhà nước và hành vi hành chính bị khiếu kiện: quyết định xử phạt vi phạm hành chính; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc buộc tháo dỡ công trình xây dựng đối với nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính với hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính; quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ,công chức nhà nước giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất kinh doanh, quản lý đất đai; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua tài sản, tịch thu tài sản; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu thuế, truy thu thuế; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí, lệ phí; các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật.
Khi xét xử các vụ án hành chính, Tòa án có quyền huỷ bỏ những quyết định hành chính của cơ quan hành chính, đình chỉ các hành vi hành chính nói trên, buộc phục hồi thiệt hại do việc thực hiện các quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính, công chức gây nên.
Như vậy, Tòa án nhân dân các cấp có thêm chức năng xét xử hành chính, trực tiếp kiểm tra, giám sát các quyết định quản lý hành chính nhà nước và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
II. KIểM SáT CHUNG CủA VIệN KIểM SáT
Là cơ quan đặc thù trong bộ máy nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân các cấp có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Theo Điều 137 Hiến pháp 1992 và Điều 1 luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (ngày 10-10-1992), Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hiện quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm luật định.
Viện kiểm sát nhân dân các cấp có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân: bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể, bảo vệ tính mạng, tài sản, tự do danh dự và nhân phẩm của công dân.
Để bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, Viện kiểm sát nhân dân các cấp được giao chức năng kiểm sát chung, tức là kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong các văn bản pháp luật và biện pháp của các Bộ, cơ quan ngang Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế và đơn vị vũ trang, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hành vi của các nhân viên Nhà nước, biện pháp và hành vi đó phù hợp với pháp luật.
Chức năng kiểm sát chung được thực hiện bằng những quyền hạn cụ thể như:
- Yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp văn bản, tài liệu, giải trình hoặc thực hiện những hành động cần thiết khác;
- Tiến hành kiểm sát tại chỗ;
- Triệu tập hoặc tham dự các hội nghị;
- Kiến nghị hoặc kháng nghị, quyết định khởi tố vụ án hình sự, dân sự, lao động, hành chính đối với cán bộ, công chức nhà nước và công dân tùy theo tính chất, mức độ nguy hại cho xã hội của hành vi, hoặc áp dụng các biện pháp cần thiết khác để đảm bảo việc bồi thường thiệt hại vật chất do vi phạm pháp luật gây ra.
Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát chung qua việc rà soát các văn bản pháp luật, qua việc tham gia hội nghị các cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cơ quan, tổ chức khác, thông qua việc xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân, qua phát hiện những vi phạm pháp luật của quần chúng, qua các tin tức trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính. Viện kiểm sát còn trực tiếp kiểm sát tính hợp pháp các quyết định xử phạt hành chính có mức phạt tiền trên 2.000.000 đồng trở lên, quyết định tịch thu tang vật, phương tiện có giá trị từ 5.000.000đ trở lên.
Khi thực hiện chức năng kiểm sát, Viện kiểm sát không có quyền lực hành pháp, nghĩa là không có quyền can thiệp vào hoạt động điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước, không có quyền đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định của cơ quan, tổ chức, đơn vị bị kiểm sát, nhưng có quyền kiến nghị, kháng nghị lại những quyết định ấy. Kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát theo thủ tục kiểm sát chung không làm đình chỉ hiệu lực của quyết định, văn bản trái pháp luật, trừ trường hợp Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền ra quyết định đình chỉ và buộc phải sửa chữa những hành vi vi phạm pháp luật có thể gây hậu quả nghiêm trọng. Khi thực hiện chức năng kiểm sát. Viện kiểm sát không có quyền áp dụng các chế tài kỷ luật. Trong trường hợp cần thiết có thể yêu cầu các cơ quan tổ chức, đơn vị hữu quan áp dụng các biện pháp kỷ luật đối với người vi phạm, hoặc gửi kiến nghị, kháng nghị, ra quyết định khởi tố.
Các cơ quan, tổ chức hữu quan nhận được kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát phải trả lời chậm nhất là 30 ngày đối với các yêu cầu sau:
- Đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị cùng cấp và cấp dưới, các đơn vị cơ sở thuộc cấp trên đóng tại địa phương về cung cấp văn bản, tài liệu, yêu cầu thông báo cho Viện kiểm sát biết các vi phạm pháp luật xảy ra trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình và kết quả xử lý các vi phạm đó; yêu cầu kiểm tra việc làm vi phạm pháp luật của cấp dưới và thông báo kết quả; yêu cầu cử chuyên viên để làm rõ các vấn đề thuộc phạm vi trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó;
- Đối với thanh tra cùng cấp thanh tra việc làm vi phạm pháp luật và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát nhân dân biết;
- Đối với nhân viên nhà nước, quân nhân và công dân trả lời về việc làm vi phạm pháp luật có liên quan đến họ;
Trong trường hợp đặc biệt cần thiết có thể kéo dài thời hạn đó, nhưng phải có sự đồng ý của Viện trưởng Viện kiểm sát.
Kiến nghị và kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân yêu cầu đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản, biện pháp hoặc việc làm vi phạm pháp luật, loại trừ các nguyên nhân gây ra vi phạm pháp luật, xử lý người có trách nhiệm, thì các cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan phải nghiên cứu và trả lời trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày từ ngày nhận kiến nghị, kháng nghị. Trong trường hợp đồng ý thì nói rõ những việc đã, đang và sẽ làm để thực hiện kiến nghị và kháng nghị. Nếu không đồng ý thì nói rõ lý do.
Trong trường hợp cơ quan cấp trên nhận được kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát đối với cơ quan cấp dưới của mình thì thời hạn trả lời là 30 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị, kháng nghị.
Pháp luật nước ta không phân biệt kiến nghị và kháng nghị. Trong thực tiễn hoạt động kiểm sát chung, kiến nghị thường được sử dụng nhiều hơn. Còn kháng nghị thường được áp dụng trong trường hợp có vi phạm pháp luật nghiêm trọng hơn. Trong kháng nghị, kháng cáo phải ghi rõ nội dung văn bản quản lý hành chính nhà nước bị kháng nghị, chỉ rõ căn cứ pháp lý để kháng nghị, kiến nghị, chỉ ra tính chất, mức độ vi phạm, các yêu cầu biện pháp cần thực hiện, thời hạn phải thông báo và trả lời...
Như vậy, Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có chức năng giám sát chuyên trách đối với hệ thống hành chính từ cấp bộ trở xuống nhằm góp phần bảo đảm sự đúng đắn của các văn bản pháp luật, hành vi hành chính, nhằm củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Chương XIII
HOạT ĐộNG KIểM TRA CủA Bộ MáY HàNH CHíNH NHà NướC ĐốI VớI HOạT ĐộNG HàNH CHíNH NHà NướC
I. HOạT ĐộNG THANH TRA, KIểM TRA CủA CáC Cơ QUAN QUảN Lý HàNH CHíNH NHà NướC THẩM QUYềN CHUNG
Hoạt động thanh tra, kiểm tra của những cơ quan đó, ở những nét cơ bản đều tương tự nhau về bản chất, căn cứ, phạm vi, hình thức và phương pháp. Hoạt động thanh tra, kiểm tra của Chính phủ, và ủy ban nhân dân được đặc trưng bởi tính trực thuộc của các đối tượng bị thanh tra, kiểm tra đối với những cơ quan đó, do đó mang tính chất nội bộ.
Phạm vi kiểm tra, thanh tra bao hàm mọi vấn đề thuộc mọi ngành và lĩnh vực quản lý. Vì vậy, Chính phủ, ủy ban nhân dân có thể kiểm tra, thanh tra bất kỳ một hoạt động nào của đối tượng bị quản lý, có thể tiến hành thường xuyên, định kỳ hoặc đột xuất khi phát hiện những vi phạm.
Hoạt động thanh tra, kiểm tra của cơ quan quản lý thẩm quyền chung tiến hành dưới nhiều hình thức: nghe báo cáo, đánh giá báo cáo của đối tượng thanh tra, kiểm tra; tự tổ chức các đoàn thanh tra tổng hợp hoặc về từng vấn đề; hoặc thông qua thanh tra nhà nước, thanh tra bộ, sở.
Do tính trực thuộc của đối tượng thanh tra và chủ thể thanh tra, kiểm tra, do đó hoạt động thanh tra, kiểm tra của Chính phủ, ủy ban nhân dân có tính quyền lực cao; nó có quyền ra quyết định quản lý hành chính nhà nước bắt buộc đối tượng thanh tra, kiểm tra phải thi hành; có quyền đình chỉ, bãi bỏ các quyết định trái pháp luật, hoặc sai trái của đối tượng bị kiểm tra, thanh tra, khi cần có thể áp dụng các biện pháp kỷ luật đối với cả những người có chức vụ hoặc đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc.
II. KIểM TRA CHứC NăNG Và KIểM TRA NộI Bộ
1- Kiểm tra chức năng là hoạt động kiểm tra do các cơ quan quản lý ngành, hay lĩnh vực (Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý ngành hay lĩnh vực) thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị không trực thuộc mình về mặt tổ chức trong việc chấp hành pháp luật, đường lối chính sách và các quy tắc quản lý về ngành hay lĩnh vực do mình quản lý thống nhất trong cả nước.
Khi tiến hành kiểm tra theo chức năng, các cơ quan kiểm tra có quyền ra quyết định yêu cầu cơ quan bị kiểm tra cùng cấp đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định trái pháp luật của cơ quan đó, nhưng không có quyền tự mình đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ nhưng quyết định đó, cũng không có quyền áp dụng các chế tài kỷ luật, phạt hành chính, trừ trường hợp cơ quan kiểm tra chức năng đó có chức năng là cơ quan thanh tra nhà nước chuyên ngành. Chẳng hạn: Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quy định do cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của nhà nước hoặc của bộ về ngành lĩnh vực do bộ phụ trách. Nếu cơ quan nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình thủ tướng Chính phủ quyết định (phần 1 mục 2 điều 10 Nghị định số 15/CP của Chính phủ ngày 2-3-1993). Nhưng đối với cơ quan cấp dưới, có thể đình chỉ những văn bản trái pháp luật do cơ quan đó ban hành và đề nghị thủ trưởng cấp trên trực tiếp của mình bãi bỏ. Ví dụ: Bộ trưởng có quyền đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng, Chính phủ bãi bỏ những quy định của ủy ban nhân dân và Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với các văn bản của bộ về ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách và chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó (phần 4 mục 2 điều 10 Nghị định trên). Khi có tranh chấp giữa cơ quan kiểm tra chức năng và đối tượng bị kiểm tra, về nguyên tắc đối tượng bị kiểm tra phải chấp hành nhưng có quyền kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Nhìn chung quy định về vấn đề này được quy định khá cụ thể trong Luật tổ chức Chính phủ và các văn bản pháp luật khác về tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
2 Kiểm tra nội bộ là nhiệm vụ, chức năng của mọi cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Khái niệm kiểm tra nội bộ chỉ hoạt động kiểm tra trong nội bộ ngành, một cơ quan, tổ chức do thủ trưởng cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực, thủ trưởng các cơ quan, tổ chức, xí nghiệp, đơn vị cơ sở của nhà nước tiến hành. Hoạt động này có tính trực thuộc chặt chẽ giữa chủ thể và đối tượng bị kiểm tra, phạm vi kiểm tra bao quát mọi hoạt động, mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, chức năng của cơ quan cấp dưới, nhân viên dưới quyền. Thủ trưởng cơ quan có thể trực tiếp kiểm tra hoặc lập ra tổ chức giúp thủ trưởng kiểm tra. Khi tiến hành kiểm tra, Thủ trưởng cơ quan hoặc tổ chức kiểm tra, có quyền áp dụng mọi hình thức và biện pháp thuộc quyền hạn của thủ trưởng như: khen thưởng cơ quan, cá nhân có thành tích, kỷ luật cơ quan, tổ chức và cá nhân vi phạm, ra quyết định đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định sai trái của cấp dưới, đình chỉ hành vi vi phạm pháp luật, kỷ luật, kể cả các biện pháp kiểm kê, kiểm soát kê biên, niêm phong tài sản, tài liệu...
III. HOạT ĐộNG THANH TRA NHà NướC
Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý hành chính nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể tự kiểm tra, thanh tra, hoặc thông qua cơ quan chuyên trách do mình thành lập nên. Nhìn chung hoạt động thanh tra chủ yếu do cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện.
Hệ thống thanh tra nhà nước có hai hệ thống: hệ thống thứ nhất gồm Thanh tra nhà nước của Chính phủ, Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương của ủy ban nhân dân cùng cấp; Thanh tra huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh của ủy ban nhân dân cùng cấp và hệ thống thanh tra của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý và ngành hay lĩnh vực (sau đây gọi chung là thanh tra bộ), thanh tra sở trực thuộc giám đốc sở. Hệ thống thanh tra Bộ, sở có hai loại thanh tra chức năng và thanh tra thuộc nội bộ cơ quan. Chức năng thanh tra nhà nước ở xã, phường, thị trấn do ủy ban nhân dân cùng cấp trực tiếp đảm nhiệm.
Theo Pháp lệnh thanh tra ngày 29-3-1990, các cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều, trực thuộc hệ thống Tổng Thanh tra Nhà nước và Bộ trưởng hoặc ủy ban nhân dân. Đối với thanh tra sở còn một chiều trực thuộc nữa là trực thuộc thanh tra bộ (chịu sự hướng dẫn về nghiệp vụ của thanh tra bộ).
Thanh tra nhà nước là cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Vì vậy khi cần thiết, Hội đồng Nhà nước (nay là ủy ban Thường vụ Quốc hội) cử các thanh tra hoặc thành lập ủy ban lâm thời để xem xét các vụ, việc nhất định (Điều 2 Pháp lệnh thanh tra).
Theo Điều 8 Pháp lệnh thanh tra, các tổ chức thanh tra nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn như sau:
- Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, kiểm sát các cơ quan điều tra, kiểm sát, tòa án và việc giải quyết tranh chấp kinh tế xử lý vi phạm pháp luật hợp đồng kinh tế;
- Xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo;
- Trong phạm vi của mình chỉ đạo về tổ chức và hoạt động thanh tra đối với cơ quan, tổ chức hữu quan;
- Tuyên truyền, hướng dẫn việc thực hiện pháp luật và thanh tra;
- Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền những vấn đề quản lý hành chính nhà nước cần sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành các quy định phù hợp với yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước.
Như vậy, so với trước đây, hoạt động thanh tra có tính độc lập hơn và được giao thêm quyền hạn giải quyết các khiếu nại, tố cáo.
Để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn trên, trong quá trình thanh tra, các tổ chức thanh tra nhà nước có quyền:
- Yêu cầu cơ quan, đơn vị, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin cần thiết phục vụ cho việc thanh tra, yêu cầu cơ quan, đơn vị hữu quan cử người tham gia hoạt động thanh tra;
- Trưng cầu giám định;
- Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp tài liệu báo cáo bằng văn bản, trả lời những chất vấn của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên; khi cần thiết tiến hành kiểm kê tài sản;
- Quyết định niêm phong tài liệu, kê biên tài sản, khi có căn cứ để nhận định có vi phạm pháp luật; ra quyết định yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp hoặc được sử dụng trái pháp luật khi xét thấy cần ngăn chặn ngay việc vi phạm pháp luật hoặc để xác minh tình tiết làm chứng cứ cho việc kết luận, xử lý.
- Đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân;
- Tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật, thuyên chuyển công tác người đang công tác với tổ chức thanh tra hoặc đang là đối tượng thanh tra, nếu xét thấy việc thi hành quyết định gây trở ngại cho việc thanh tra;
- Cảnh cáo, tạm đình chỉ công tác nhân viên nhà nước cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định của tổ chức thanh tra hoặc thanh tra viên;
- Kết luận, kiến nghị hoặc quyết định xử lý theo quy định của pháp luật;
- Chuyển hồ sơ về việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền giải quyết, nếu xét thấy có dấu hiệu cấu thành tội phạm.
Tổng thanh tra nhà nước, Chánh thanh tra tỉnh, huyện còn có quyền tạm đình chỉ quyết định xử lý tương ứng của bộ trưởng, giám đốc sở, trưởng phòng ban cấp huyện và của Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp nếu quyết định đó đang bị khiếu nại, tố cáo để xem xét giải quyết trong thời hạn tương ứng với từng cấp (90, 60 và 30 ngày).
Thanh tra Nhà nước, thanh tra bộ, thanh tra tỉnh còn có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ kiến nghị, quyết định sai trái của tổ chức thanh tra nhà nước cấp dưới, đối với thanh tra bộ - của cơ quan, đơn vị thuộc quyền quản lý trực tiếp của bộ trưởng.
Thanh tra viên khi thực hiện nhiệm vụ của mình có các quyền quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và khoản 8 Điều 9 Pháp lệnh thanh tra, ngoài ra còn có quyền: tạm đình chỉ việc làm xét thấy đang hoặc sẽ gây tác hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, đồng thời báo cáo ngay cho cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Đối với thanh tra viên thanh tra nhà nước chuyên ngành còn có quyền xử phạt vi phạm hành chính phạt cảnh cáo, phạt tiền đến 200.000đ đối với những vi phạm làm cản trở công tác thanh tra, tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính có giá trị đến 500.000 đồng và áp dụng các biện pháp quy định tại điểm a, b và d khoản 3 Điều 11 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Chánh thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra Nhà nước chuyên ngành cấp bộ sẽ có quyền: phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 10.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền, áp dụng các biện pháp xử lý khác theo quy định tại khoản 2 và 3 Điều 11 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Chánh thanh tra chuyên ngành, thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành cấp bộ có quyền: Phạt cảnh cáo; phạt tiền đến 20.000.000 đồng; tước quyền sử dụng giấy phép thuộc thẩm quyền và áp dụng các hình thức xử phạt bổ sung và các biện pháp khác quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 11 của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính.
Hoạt động thanh tra là hoạt động chuyên trách bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành dựa trên các nguyên tắc: pháp chế xã hội chủ nghĩa, chính xác, khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời.
Pháp lệnh thanh tra còn quy định khá cụ thể thủ tục thanh tra và các vấn đề khác có liên quan tới hoạt động thanh tra.
Thủ tục thanh tra bao gồm các giai đoạn:
- Ra quyết định thanh tra. Việc ra quyết định thanh tra phải dựa vào các căn cứ: chương trình, kế hoạch thanh tra lập ra theo yêu cầu của công tác quản lý của cơ quan nhà nước; yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền của cơ quan nhà nước, tổ chức thanh tra; những vụ, việc được thủ trưởng cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thủ trưởng tổ chức thanh tra cấp trên giao; do tổ chức thanh tra tự phát hiện có vi phạm pháp luật trong phạm vi trách nhiệm của mình.
Quyết định thanh tra phải ghi rõ nội dung, thời hạn thanh tra.
- Tiến hành thanh tra.
Quyết định thanh tra do đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên thực hiện. Đây là giai đoạn đặc biệt quan trọng để ra các quyết định xử lý đúng đắn. Vì vậy cần thu thập các thông tin nhiều chiều, toàn diện, khách quan, chính xác.
- Ra quyết định kiến nghị, kết luận về kết quả thanh tra. Đây là giai đoạn trọng tâm của quá trình thanh tra.
- Thực hiện quyết định thanh tra: khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định thanh tra. Thời hạn giải quyết khiếu nại đối với yêu cầu, kiến nghị quyết định về thanh tra là 30 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại và trong thời hạn đó phải trả lời cho đương sự. Nếu đương sự còn khiếu nại tiếp thì giải quyết theo trình tự do pháp luật khiếu nại, tố cáo quy định.
Đổi mới tổ chức thanh tra nhà nước theo chế độ thủ trưởng, tăng cường quyền hạn cho thanh tra, quy định thủ tục thanh tra đã góp phần quan trọng tăng cường hoạt động bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước. Nhưng việc giao đồng thời chức năng quản lý công tác thanh tra và về giải quyết khiếu nại tố cáo với chức năng trực tiếp giải quyết khiếu nại, tố cáo (chức năng mang tính tài phán hành chính) cho một cơ quan thuộc hệ thống hành pháp là chưa phù hợp. Hơn nữa giữa chức năng của thanh tra và Viện kiểm sát trên thực tế chưa được phân định rõ ràng. Đây cũng là một căn cứ đề nghị thành lập tòa án hành chính độc lập với tòa án tư pháp, các cơ quan hành chính địa phương để phán xét tính hợp pháp các quyết định quản lý hành chính nhà nước, các hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, công chức, cán bộ, công chức mà một bên khác là công dân, cơ quan, tổ chức.
Trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước cần hoàn thiện pháp luật về công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giám sát đối với hệ thống hành chính, tạo ra cơ chế hợp lý, khoa học để sao cho mọi hành vi, quyết định quản lý hành chính nhà nước của mọi cơ quan hành chính đều bị kiểm soát và xử lý nhanh chóng các vi phạm pháp luật trong hệ thống hành chính, nhằm tăng cường pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động, trách nhiệm của bộ máy hành chính đối với nhân dân.
IV. KIểM TOáN NHà NướC - MộT HìNH THứC KIểM TRA ĐốI VớI HOạT ĐộNG HàNH CHíNH Về MặT TàI CHíNH
Kiểm toán nhà nước - cơ quan nhà nước đặc thù, được thành lập để giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp (Điều 1 Nghị định số 70/CP ngày 11-7-1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan kiểm toán Nhà nước).
Hoạt động kiểm toán nhà nước bao gồm: Kiểm toán nhà nước; kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Trong đó kiểm toán nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng. Đó là hoạt động của quyền lực hành chính nhà nước, được thực hiện bởi các cơ quan kiểm toán nhà nước với những quyền hạn và nghĩa vụ do pháp luật quy định đối với những đơn vị được kiểm toán. Nhà nước sử dụng kiểm toán như một công cụ nhằm tăng cường chức năng kiểm tra, giám sát việc quản lý, phân bổ và sử dụng toàn bộ ngân sách nhà nước; thông qua hoạt động kiểm toán, Nhà nước kiểm tra, nhận xét, đánh giá tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và báo cáo quyết toán thu, chi của ngân sách nhà nước; từ đó đánh giá được hiệu quả của việc chi tiêu ngân sách nhà nước.
Hoạt động hành chính rất đa dạng và phong phú trên mọi lĩnh vực và là đối tượng kiểm tra, giám sát của nhiều cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân (giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát...) nhưng không một cơ quan nào có phạm vi và đối tượng kiểm tra, giám sát như cơ quan kiểm toán. Theo điều 2 QĐ số 61/TTg ngày 24-1-1995 của Thủ tướng Chính phủ, phạm vi và đối tượng của kiểm toán nhà nước là kiểm toán các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước khi trình Hội đồng nhân dân và tổng quyết toán ngân sách nhà nước của Chính phủ trước khi trình Quốc hội, báo cáo quyết toán của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, các đơn vị sự nghiệp, các đoàn thể, quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí nhà nước, báo cáo quyết toán của các chương trình, dự án, công trình đầu tư của Nhà nước, và các doanh nghiệp nhà nước... theo kế hoạch hàng năm được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và các nhiệm vụ đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao hoặc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền yêu cầu. Như vậy, phạm vi, đối tượng kiểm tra của kiểm toán nhà nước là tất cả các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí Nhà nước, trong đó cơ bản và có số lượng lớn nhất là các cơ quan hành chính nhà nước. Nói cách khác, kiểm toán nhà nước chủ yếu nhằm vào hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, mọi hoạt động gắn với tài chính nhà nước của chúng là đối tượng kiểm tra của kiểm toán nhà nước.
Cơ quan kiểm toán nhà nước không kiểm tra, giám sát mọi mặt hoạt động của cơ quan hành chính mà chỉ kiểm tra việc sử dụng ngân sách nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. Nghĩa là mọi hoạt động gắn với ngân sách nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng kiểm tra cơ bản, chủ yếu của kiểm toán nhà nước.
Hệ thống các cơ quan kiểm toán gồm: Kiểm toán ngân sách nhà nước; kiểm toán đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình, dự án, vay nợ, viện trợ Chính phủ; kiểm toán doanh nghiệp nhà nước; kiểm toán chương trình đặc biệt (an ninh, quốc phòng, dự trữ quốc gia...).
Thực hiện hoạt động kiểm toán, kiểm toán nhà nước không mang quyền lực hành chính như một số cơ quan khác của nhà nước. Khi thực hiện nhiệm vụ, kiểm toán nhà nước chỉ tuân theo pháp luật và phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ đã được nhà nước quy định, có quyền yêu cầu đơn vị được kiểm toán và các đơn vị có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết để thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, đồng thời góp ý kiến với các đơn vị được kiểm toán sửa chữa những sai sót, vi phạm để chấn chỉnh công tác quản lý tài chính, kế toán của đơn vị; kiến nghị với cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm chế độ kế toán, tài chính nhà nước. Thông qua hoạt động của mình, kiểm toán nhà nước phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức nhà nước, xã hội, tổ chức kinh tế trong việc sử dụng ngân sách nhà nước, làm cơ sở để các cơ quan bảo vệ pháp luật xử lý theo thẩm quyền, qua đó mà pháp chế và kỷ luật trong lĩnh vực quản lý tài chính, ngân sách nhà nước được bảo đảm.
Chương XIV
GIảI QUYếT KHIếU NạI,
Tố CáO
I. QUYềN KHIếU NạI, QUYềN Tố CáO - NHữNG QUYềN Cơ BảN CủA CôNG DâN
1. Sự hình thành, phát triển chế định pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận, nó chiếm vị trí quan trọng, liên quan tới các quyền cơ bản khác. Nó là phương tiện được công dân sử dụng bảo vệ lợi ích của mình, của Nhà nước, xã hội, còn là cầu nối, tuyến thông tin quan trọng giữa công dân với Đảng, Nhà nước.
Do vai trò, vị trí quan trọng của quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong đời sống chính trị, xã hội như vậy, nên ngay từ khi ra đời Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt chú ý tới công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Chế định pháp luật này ngày một đổi mới, hoàn thiện.
Hiến pháp 1946 đã quy định các quyền tự do của công dân trong các lĩnh vực: hành chính - chính trị: lĩnh vực các quyền tự do cá nhân. Một nguyên tắc cơ bản xuyên suốt nội dung quy định Hiến pháp là đảm bảo các quyền dân chủ. Với những quy định cụ thể về quyền công dân và tư tưởng đó, Hiến pháp 1946 đã đặt nền tảng cho sự hình thành quyền khiếu nại, tố cáo của công dân trong các văn bản pháp luật sau này của nước ta.
Hiến pháp năm 1959 đã quy định quyền khiếu nại và tố cáo của công dân thành một điều riêng. Điều 29 của Hiến pháp quy định: Công dân nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường. Như vậy, quyền khiếu nại và tố cáo của công dân được xác định là một trong những quyền cơ bản của công dân và được Hiến pháp ghi nhận, đồng thời việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân còn là nghĩa vụ pháp lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hiến pháp 1980 quy định: Công dân có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước; tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức đó.
Các điều khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng..." (điều 73).
Như vậy, khách thể của việc khiếu nại, tố cáo được xác định trong Hiến pháp 1980 rộng hơn so với quy định trong Hiến pháp 1959. Cụ thể là: nêu điều 29 Hiến pháp 1959 chỉ mới xác định khách thể của việc khiếu nại và tố cáo là những hành vi phạm pháp của cán bộ và nhân viên cơ quan nhà nước, thì điều 73 Hiến pháp 1980 quy định cụ thể hơn là những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.
Ngoài việc quy định đối tượng khiếu nại, tố cáo đầy đủ hơn, rõ hơn, Điều 73 Hiến pháp 1980 còn quy định: mọi hành động xâm phạm quyền lợi chính đáng của công dân phải kịp thời sửa chữa và xử lý nghiêm minh... nghiêm cấm trả thù người khiếu nại, tố cáo. Quy định này là bảo đảm có ý nghĩa chính trị - pháp lý rất quan trọng để công dân thực hiện quyền khiếu nại và tố cáo mà Hiến pháp ghi nhận.
ý nghĩa chính trị - pháp lý của quyền khiếu nại và tố cáo của công dân không chỉ thể hiện trong Điều 73 Hiến pháp 1980, còn được xác nhận trong hàng loạt điều của bản Hiến pháp này. Điều 94 và 119 Hiến pháp xác định đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có nhiệm vụ xem xét và giúp giải quyết những điều khiếu nại và tố cáo của nhân dân: ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ"xét và giải quyết các điều khiếu nại và tố cáo của công dân" (Điều 123).
Ngoài ra, có các văn bản quan trọng dưới luật quy định riêng về khiếu nại, tố cáo như:
Thông tư số 463/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 13-9-1958 quy định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong đó quy định rõ: quyền hạn, nhiệm vụ của nhân dân trong việc khiếu nại; một số nguyên tắc phân định trách nhiệm của các cơ quan trong việc giải quyết thư khiếu tố; thái độ đối với những trường hợp khiếu tố sai,vu khống và thư nặc danh.
Nghị quyết của Hội đồng Chính phủ số 164/CP ngày 31-8-1970 về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra của Nhà nước. Trong đó chỉ rõ nhiệm vụ của công tác thanh tra là: xét, giải quyết và đôn đốc việc xét, giải quyết đúng đắn kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Nghị định số 165/CP ngày 31-8-1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của ủy ban thanh tra của Chính phủ, trong đó có việc giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân" (Điểm C Điều 2). Về tổ chức, ủy ban thanh tra của Chính phủ có vụ xét khiếu tố (Điều 8)...
Văn bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng là pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27-11-1981 của Hội đồng Nhà nước (nay là ủy ban Thường vụ Quốc hội). Đây là văn bản có tính pháp điển cao, điều chính khá đầy đủ về quyền khiếu nại, tố cáo cũng như việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Để chi tiết hóa pháp lệnh này, ngày 29-3-1982 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 58/HĐBT.
Pháp lệnh thanh tra do Hội đồng Nhà nước ban hành ngày 29-3-1990 quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung cho các tổ chức thanh tra Nhà nước: xem xét, kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo (khoản 2 Điều 8).
Thể chế hóa và bảo vệ quyền làm chủ của nhân dân lao động, phù hợp với thực tế đời sống trong điều kiện đổi mới, ngày 7-5-1991 Hội đồng Nhà nước ban hành Pháp lệnh khiếu nại và tố cáo của công dân thay cho Pháp lệnh xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27-11-1981. Việc đổi tên của pháp lệnh này có ý nghĩa chính trị - pháp lý sâu sắc. Vì Pháp lệnh năm 1981 chủ yếu nhấn mạnh tới quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước. Pháp lệnh năm 1991 nhấn mạnh tới quyền khiếu nại và tố cáo của công dân, còn việc giải quyết là nghĩa vụ, bổn phận của cơ quan nhà nước.
Với quan điểm xây dựng và từng bước hoàn thiện Nhà nước Pháp quyền Việt Nam, Nhà nước của dân, do dân,vì dân, trong môi trường dân chủ mới, Hiến pháp năm 1992 đã hoàn thiện nội dung của quyền khiếu nại và tố cáo của công dân. Điều 74 Hiến pháp 1992 ghi nhận: công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn do pháp luật quy định.
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.
Như vậy, Hiến pháp đã tách khiếu nại, tố cáo thành hai quyền độc lập của công dân, mặt khác nếu Điều 73 Hiến pháp 1980 chỉ xác định đối tượng của việc khiếu nại, tố cáo là những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đó, thì Hiến pháp 1992 (Điều 84) chỉ ra đối tượng rộng hơn, cụ thể hơn là những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Cá nhân, ở đây có thể là cá nhân thuộc các cơ quan, tổ chức, đơn vị nói trên hoặc cá nhân công dân bất kỳ nào đó.
Cụ thể hóa, chi tiết hoá các quy định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, Quốc Hội khoá X, kỳ họp thứ tư đã thông qua Luật khiếu nại, tôự cáo ( ngày 18/12/1998).
Tóm lại, chế định pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo của công dân ở nước ta không ngừng phát triển, ngày càng hoàn thiện, đầy đủ và cụ thể hơn về mặt nội dung và hình thức.
Trong công cuộc cải cách nền hành chính Nhà nước. Đảng ta đã chỉ rõ: Đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu kiện của dân. Soát xét, bổ sung và thể chế hóa các chính sách trước hết đối với những lĩnh vực mà dân khiếu kiện như tranh chấp về nhà, đất... để tạo ra tiền đề chính trị - tư tưởng cho việc hoàn thiện pháp luật về quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân, mở ra khả năng thực tế thành lập hệ thống Tòa án hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính của nhân dân. Vì vậy, đặt ra yêu cầu phải rà soát lại các văn bản pháp luật có liên quan tới quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hướng hoàn thiện hóa.
2. Phân biệt giữa các quyền: yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân
Các quyền yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại và tố cáo của công dân là những quyền chủ thể của công dân, có quan hệ mật thiết với các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong các lĩnh vực: hành chính - chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội và các quyền, nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực cá nhân.
Quyền yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo là những quyền chủ thể. Tùy theo hoàn cảnh, tình huống cụ thể công dân có thể, hoặc không sử dụng chúng. Nhưng việc sử dụng quyền này có ý nghĩa chính trị - xã hội và pháp lý rất quan trọng, do đó trong quá trình đổi mới, dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, phát huy tính tích cực chính trị và trách nhiệm của công dân đối với xã hội cần được khuyến khích, các cơ quan nhà nước cần tạo mọi điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện các quyền đó là thể hiện quan điểm Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo là những khái niệm gần gũi nhau, nhưng không đồng nhất.
- Yêu cầu của công dân thường được sử dụng để thực hiện các quyền chủ thể khác (yêu cầu được nghỉ phép, nghỉ hưu theo luật định...), có nghĩa yêu cầu là sự đòi hỏi của công dân đối với cơ quan nhà nước, hoặc tổ chức nào đó phải đáp ứng các nhu cầu của họ do luật định, cũng có trường hợp việc sử dụng quyền yêu cầu khi có liên quan tới vi phạm pháp luật, nhưng không ảnh hưởng trực tiếp tới người yêu cầu.
- Kiến nghị là quyền thường được sử dụng trong hoạt động mang tính tích cực của công dân nhằm hoàn thiện quản lý hành chính nhà nước (kiến nghị đổi mới bộ máy nhà nước, hoàn thiện thủ tục hành chính v.v...), không liên quan trực tiếp tới vi phạm pháp luật. Nói cách khác, công dân bằng những sáng kiến của mình đề đạt với cơ quan nhà nước, tổ chức, đơn vị mình nhằm hoàn thiện quản lý hành chính nhà nước.
Việc giải quyết các yêu cầu, kiến nghị của công dân ít được pháp luật nước ta quy định. Việc sử dụng quyền này trên thực tế, tùy thuộc vào trình độ dân trí, trình độ văn hóa dân chủ đặc biệt là văn hóa pháp lý, do đó cần tăng cường công tác giáo dục pháp luật nâng cao ý thức pháp luật của công dân, mở rộng dân chủ, để công dân nhận thấy bổn phận của mình đối với Nhà nước, xã hội, tích cực sử dụng quyền yêu cầu, kiến nghị.
- Khiếu nại, trong khoa học pháp lý có những quan niệm khác nhau về khái niệm này, được các tác giả lý giải từ những giác độ khác nhau, mỗi giác độ có ý nghĩa nhất định.
Có quan điểm đi tìm nội dung của khiếu nại ở khía cạnh xã hội, có quan điểm đi tìm nội dung của nó ở khía cạnh pháp lý.
Quyền khiếu nại của công dân Việt Nam được quy định trong rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau: Hiến pháp 1992. Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Bộ luật tố tụng hình sự... Luật khiếu nại, tố cáo...
Như đã phân tích ở phần trên, nội dung quyền khiếu nại, tố cáo của công dân luôn thay đổi qua các giai đoạn phát triển của Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ta theo xu hướng quyền này ngày càng rộng rãi, đầy đủ hơn.
Điều 74 Hiến pháp 1992 quy định: Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.
Việc mở rộng phạm vi khách thể quyền khiếu nại, tố cáo của công dân phản ánh quá trình phát triển dân chủ hóa xã hội, trình độ văn hóa dân chủ, đồng thời nhằm nâng cao tích tích cực chính trị của công dân tham gia đấu tranh phòng chống, ngăn chặn vi phạm pháp luật, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự pháp luật.
Quyền khiếu nại của công dân được cụ thể hóa, chi tiết hóa trong Luật khiếu nại, tố cáo ngày 02-12-1998. Điều 1 khoản 2 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định "công dân, cơ quan, tổỷ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình". Như vậy, Luật đã phân biệt rõ khái niệm khiếu nại, tố cáo, coi đó là hai quyền độc lập của công dân, đồng thời chỉ ra đặc trưng cơ bản của khiếu nại so với yêu cầu, kiến nghị và tố cáo.
Chủ thể của quyền khiếu nại yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo nói chung là mọi công dân Việt Nam không phân biệt dân tộc, giới tính, nghề nghiệp, tôn giáo... có thể là người nước ngoài, người không có quốc tịch sinh sống, lao động, học tập, công tác trên lãnh thổ Việt Nam hoặc mọi cơ quan, tổ chức.
Việc thực hiện các quyền đó đều làm xuất hiện các quan hệ pháp luật, vì vậy những người không đủ năng lực hành vi không thể là chủ thể của quyền khiếu nại và tố cáo. Đó là những người đã đạt tới một độ tuổi nhất định, không mắc bệnh tâm thần, hoặc các bệnh thần kinh khác. Pháp luật hành chính nước ta quy định khác nhau về độ tuổi để xác định năng lực hành vi hành chính. Chẳng hạn, trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, quyền khiếu nại xuất hiện ở người từ đủ 14 tuổi trở lên, trong lĩnh vực bầu cử đủ 18 tuổi trở lên.
Khách thể của khiếu nại là những quyết định hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính xâm phạm tới quyền lợi ích hợp pháp của người khiếu nại hoặc của người do mình bảo hộ.
Các quyết định có thể bị khiếu nại rất đa dạng, phức tạp, có thể là:
- Những quyết định có liên quan tới pháp luật và những quyết định được áp dụng trên cơ sở đánh giá các chứng cứ;
- Những quyết định bằng văn bản và những quyết định bằng miệng;
- Những quyết định của một cơ quan, tổ chức và những quyết định của hai hay nhiều cơ quan, tổ chức...;
- Những quyết định lâu dài và những quyết định tạm thời;
- Những quyết định liên quan đến một người, những quyết định liên quan đến một tập thể, một cộng đồng dân cư;
- Những quyết định chủ đạo, quy phạm, hay quyết định cá biệt cụ thể;
- Những quyết định của cơ quan nhà nước, của tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang v.v...
Việc làm trái pháp luật là những hành vi (hành động hay không hành động) trái pháp luật.
Cụ thể hoá vấn đề này, Luật khiếu nại, tố cáo quy định khách thể của quyền khiếu nại gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Như vậy, khiếu nại là một hình thức công dân hướng đến các cơ quan nhà nước, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Mặt khác khiếu nại là phương tiện mà nhờ đó cơ quan nhà nước hay tổ chức những người có chức vụ kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý trong các quyết định, hành vi.
Khiếu nại khác với các hình thức khác (yêu cầu, kiến nghị) mà công dân hướng tới các cơ quan nhà nước hay tổ chức ở chỗ nó luôn chứa đựng các thông tin, chứng cứ nhất định về sự vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, quyền khiếu nại như là phương tiện tự vệ khi các quyền chủ thể bị vi phạm.
Sự khác nhau so với yêu cầu, kiến nghị là ở chỗ, khiếu nại là hoạt động có tính phòng ngừa nhằm bảo vệ và ngăn chặn khả năng vi phạm pháp luật. Đó là quá trình tích cực của việc bảo vệ các quyền chủ thể của công dân bị xâm phạm. Từ đó có thể cho rằng khi các quyền chủ thể bị xâm phạm đều dẫn đến khiếu nại.
Việc thực hiện quyền khiếu nại làm xuất hiện các quan hệ pháp luật giữa công dân với cơ quan nhà nước, giữa công dân với tổ chức. Thông qua việc giải quyết các khiếu nại, mà quyền chủ thể của công dân được phục hồi.
Tố cáo: Cũng như khiếu nại, tố cáo là một quyền chủ thể, quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác. Tố cáo khác với khiếu nại về tính chất, nội dung, mục đích. Khoản 2 Điều 1 Luật khiếu nại, tố cáo quy định: "Công dân có quyền tố cáo với cơ quan, tôỷ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi trái pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, hoặc cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức".
Như vậy, tố cáo, thực chất là việc công dân phát hiện báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những hành vi trái pháp luật nào đó diễn ra trong đời sống xã hội có thể hoặc không liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của những cá nhân cụ thể. Có nghĩa công dân có thể tố cáo về những hành vi trái pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào, mà những hành vi đó có thể không xâm phạm đến quyền và lợi ích của chính mình hoặc của những người cụ thể khác. Những tố cáo khác với tin tức, thông báo của công dân về những vi phạm pháp luật ở chỗ, tin tức tố cáo luôn được gửi tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền, và người tố cáo - chủ thể xác định, khi công dân thực hiện quyền tố cáo, giữa họ với cơ quan nhà nước luôn phát sinh những quan hệ pháp luật nhất định và họ phải chịu trách nhiệm về những thông tin của mình.
Tố cáo và khiếu nại đều có cùng căn cứ là sự vi phạm pháp luật, đồng thời giữa hai khái niệm đó có những dấu hiệu đặc thù riêng.
Nếu khách thể của quyền khiếu nại là những quyết định, hành vi hành chính hoặc việc làm trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý hành chính, thì khách thể của tố cáo là những việc làm trái pháp luật nói chung, của bất kỳ cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào, trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Hơn nữa, việc làm trái pháp luật bị tố cáo là hành động hoặc không hành động, có thể là gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Còn quyết định hoặc việc làm bị khiếu nại là những quyết định và hành vi xâm phạm trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của chính người khiếu nại, hoặc của người do người đó đỡ đầu, nuôi dưỡng, bảo trợ. Nói ngắn gọn là: khiếu nại được sử dụng khi quyền và lợi ích của mình bị xâm phạm, còn tố cáo là khi quyền và lợi ích của Nhà nước, của tổ chức, của người khác bị xâm phạm, cũng có trường hợp là của mình.
Về tính chất, những hành vi bị tố cáo thường nguy hiểm cho xã hội hơn những hành vi bị khiếu nại.
Các tố cáo rất đa dạng, phức tạp, nhưng có thể chia thành một số loại sau:
- Những tố cáo chứa đựng trong đó yêu cầu được pháp luật quy định trước;
- Những tố cáo không liên quan đến việc vi phạm các quyền chủ thể cụ thể của công dân, nhưng chứa đựng những thông báo về những khuyết tật hoặc những vi phạm trong công tác của từng cơ quan riêng biệt;
- Những tố cáo về những việc làm trái pháp luật của một cá nhân nào đó trong bộ máy nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế.
Như vậy, tố cáo là một hành vi pháp lý, qua đó công dân thực hiện quyền chủ thể của mình do pháp luật quy định, hoặc là công dân thông báo cho cơ quan nhà nước, tổ chức khác hoặc của các cá nhân trong cơ quan, tổ chức đó và những hành vi vi phạm pháp luật khác.
Tóm lại, khiếu nại, tố cáo đều có mục đích nhằm chấm dứt những hành vi vi phạm đường lối, chính sách, và pháp luật, phục hồi các quyền và lợi ích bị xâm hại, bồi thường thiệt hại về vật chất, danh dự đã gây ra, xử lý đúng pháp luật cá nhân hay tổ chức đã vi phạm pháp luật, góp phần củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân là những quyền cơ bản của công dân, là phương tiện bảo đảm pháp lý quan trọng của việc thực hiện và bảo vệ các quyền, lợi ích của công dân, lợi ích của Nhà nước và xã hội, là nguồn thông tin quan trọng về tình trạng pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, củng cố mối liên hệ giữa Nhà nước với công dân.
Quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân biểu hiện trên tất cả các lĩnh vực: hành chính - chính trị; lĩnh vực kinh tế và văn hóa - xã hội; lĩnh vực tự do cá nhân của công dân.
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được bảo đảm bằng nghĩa vụ giải quyết các khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và những người có chức vụ, những bảo đảm đã được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác của Nhà nước ta.
Việc phân biệt giữa hai khái niệm khiếu nại và tố cáo trong Luật khiếu nại, tố cáo ban hành ngày 2-12-1998 là điểm mới so với Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991. Từ đó đã quy định rõ quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người tố cáo và người bị tố cáo; quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết khác nhau đối với khiếu nại, tố cáo. Nhưng đồng thời Luật khiếu nại, tố cáo cũng còn những tồn tại nhất định đã giới hạn quyền khiếu nại của công dân chỉ đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Với quan điểm cải cách nền hành chính nhà nước, ở nước ta đã trao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử hành chính để xét xử các khiếu kiện của dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đồng thời cũng cần tiếp tục đặt ra nhiệm vụ hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo của công dân trong giai đoạn hiện nay.
3. Những bảo đảm đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân
Những bảo đảm đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương tiện do Nhà nước và xã hội tạo ra nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó.
Hệ thống những bảo đảm đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân bao gồm: những bảo đảm kinh tế; những bảo đảm chính trị - tư tưởng; những bảo đảm pháp lý và những bảo đảm xã hội.
Về bảo đảm kinh tế: Nhà nước ta ngày càng cố gắng đảm bảo những điều kiện cần thiết để mọi công dân được hưởng các quyền và tự do được pháp luật thừa nhận. Mục đích chính sách kinh tế của Nhà nước ta là làm cho dân giàu nước mạnh, đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu vật chất và tinh thần của nhân dân trên cơ sở giải phóng mọi năng lực sản xuất, phát huy mọi tiềm năng của các thành phần kinh tế: kinh tế quốc doanh, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, kinh tế tư bản tư nhân và kinh tế tư bản Nhà nước dưới nhiều hình thức, thúc đẩy xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật, mở rộng hợp tác kinh tế, khoa học, kỹ thuật và giao lưu thị trường thế giới (Điều 16 Hiến pháp).
Đảng và Nhà nước ta có nhiều chủ trương, chính sách mở cửa trong phát triển kinh tế - xã hội để hòa nhập với thế giới hiện đại làm cơ sở xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam - một Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đặt con người vào vị trí trọng tâm, vì dân và do dân, giải phóng và phát huy mọi tiềm năng của mỗi cá nhân, tập thể và cả dân tộc, tạo điều kiện cho mọi công dân làm giàu cho mình và cho đất nước. Đó chính là những tiền đề, điều kiện bảo đảm về kinh tế để mọi công dân thực hiện tốt các quyền tự do và nghĩa vụ của mình, trong đó có quyền khiếu nại và tố cáo.
Những bảo đảm kinh tế là cơ sở của tất cả những bảo đảm khác đối với quyền tự do của công dân.
Những bảo đảm chính trị: Quyền và nghĩa vụ của công dân nói chung, quyền khiếu nại, tố cáo nói riêng được bảo đảm bằng các yếu tốc của hệ thống chính trị, nền dân chủ xã hội. Dưới chủ nghĩa xã hội, yếu tố quan trọng bậc nhất trong những bảo đảm chính trị đó là hoạt động lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với Nhà nước và xã hội. Đảng Cộng sản Việt Nam là: đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội (Điều 4 Hiến pháp). Nhà nước xã hội chủ nghĩa - một tổ chức chính trị - xã hội đặc biệt, mang tính nhân dân sâu sắc, bảo đảm các quyền tự do công dân bằng bộ máy của Nhà nước, các hoạt động Nhà nước, bằng sự giáo dục cán bộ, nhân viên của mình tinh thần tôn trọng pháp luật, phụng sự nhân dân. Điều 8 Hiến pháp quy định: Các cơ quan nhà nước, cán bộ, cán bộ, công chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch cửa quyền, tham nhũng.
Trong hoạt động bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân, các cơ quan nhà nước cần quan hệ chặt chẽ với các tổ chức xã hội, đặc biệt là những tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, vì đó là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Sự phát triển toàn diện của nền dân chủ, sự tham gia đông đảo của công việc của Nhà nước, hoạt động kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội và công dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, cán bộ, công chức Nhà nước cũng là điều kiện đảm bảo về mặt chính trị cho việc thực hiện các quyền, tự do và nghĩa vụ của công dân. Cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ là bảo đảm tốt nhất về chính trị trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo.
Những bảo đảm tư tưởng. Đó là hệ tư tưởng Mác - Lê nin, những giá trị tư tưởng Hồ Chí Minh, đạo đức và truyền thống dân tộc, con người Việt Nam, sự thống nhất của chính trị, tư tưởng và đạo đức, tình hữu ái giai cấp, tình đồng chí, đồng bào, sự phát triển trình độ văn hóa xã hội, đặc biệt là văn hóa pháp lý của cán bộ, nhân dân là những bảo đảm về mặt tư tưởng cho việc thực hiện các quyền, tự do, nghĩa vụ cơ bản của công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được thực hiện.
Những bảo đảm pháp lý đối với quyền khiếu nại tố cáo của công dân được xem xét ở hai phương diện khác nhau. Đó là chế độ (hay môi trường) pháp lý - chính trị, trong đó quyền khiếu nại, tố cáo tồn tại cùng với các quyền, nghĩa vụ khác của công dân và được thực hiện. ở phương diện thứ hai đó là cơ chế, những hoạt động của các cơ quan nhà nước nhằm giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân, bảo vệ lợi ích, quyền tự do của công dân, ngăn ngừa những vi phạm pháp luật xâm phạm các quyền, tự do của công dân, trong đó có quyền khiếu nại, tố cáo. ở nước ta các cơ quan nhà nước đều trực tiếp, hay gián tiếp giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân. Chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Thanh tra, Tòa án. Viện kiểm sátố cáo.
Như vậy, tất cả các quy định của pháp luật về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và các phương thức (hoạt động) của các cơ quan nhà nước nhằm giải quyết khiếu nại, tố cáo và bảo vệ quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được gọi là các bảo đảm pháp lý.
Về phương tiện pháp lý - chính trị
Để đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, Luật khiếu nại, tố cáo không chỉ quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước, mà còn quy định trách nhiệm phải giải quyết đúng đắn các khiếu nại, tố cáo, phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình (Điều 5). Ngoài ra Luật khiếu nại, tố cáo quy định: Nghiêm cấm mọi hành vi cản trởviệc thực hiện quyền khiếu nại, tó cáo, trả thu, trù dập ứ người khiếu nại, tố cáo, tiết lộ họ, tên, địa chỉ, bút danh của người tố cáo; cố tình khong giải quyết hoặc giải quyết khiếu nại, tố cáo trái pháp luật; bao che người bị khiếu nại, tố cáo; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; kích động, cưỡng ép, dụ dỗ, mua chuộc người khác khiếu nại, tố cáo sai sự thật; xúc phạm người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo; lợi dụng việc khiếu nại, tố cáo để xuyên tạc, vu khống, gây rối trật tự ( điều 16).
Để trừng phạt những người vi phạm vào điều cấm nêu trên, Luật khiếu nại, tố cáo quy định các loại trách nhiệm pháp lý để xử lý vi phạm: xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính, truy cứu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm bồi thường vật chất. Tùy theo tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm, người vi phạm đó là ai, là người lợi dụng chức vụ quyền hạn vì vụ lơi hoặc động cơ cá nhân mà vi phạm, hay là người lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vi phạm, để áp dụng các loại chế tài khác nhau.
Hình thức xử lý kỷ luật chỉ có thể áp dụng đối với người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc quản lý cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo, còn ba hình thức: xử phạt hành chính, truy cứu trách nhiệm hình sự, bồi thường thiệt hại đều áp dụng với mọi đối tượng. Điều 100 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: Người nào có mọt trong các hành vi sau đây thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật: kích động, cưỡng ép, dụ dỗ, mua chuọc người khác khiếu nại, tố cáo sai sự thật; lợi dụng việc khiếu nại, tó cáo để xuyên tạc, vu khống, gây rối trật tự; đe doạ, trả thù, xúc phạm người khiếu nại, tố cáo, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại,
Để bảo vệ quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, pháp luật hình sự còn quy định cụ thể biện pháp hình phạt: phạt cảnh cáo, cải tạo không giam giữ đến một năm hoặc bị phạt tù từ ba tháng đến ba năm đối với những người có một trong các hành vi sau:
- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn cản trở việc khiếu nại, tố cáo, việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo hoặc việc xử lý người bị khiếu nại, tố cáo;
- Có trách nhiệm mà cố ý không chấp hành quyết định của cơ quan có thẩm quyền xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo gây thiệt hại cho người khiếu nại, tố cáo
- Đối với người có hành vi trả thù người khiếu nại, tố cáo thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến hai năm hoặc bị phạt tù từ sáu tháng đến năm năm. Ngoài ra có thể bị cấm đảm nhiệm những chức vụ nhất định từ hai năm đến năm năm (Điều 132 Bộ Luật Hình sự).
Ngoài ra, Luật khiếu nại, tôự cáo còn quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế , các cơ quan đại diện (đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp), các cơ quan thông tin đại chúng.... trong việc tiếp nhận, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân, trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan các cấp, các ngành trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân cũng nhằm để đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được thực hiện.
Như vậy, việc quy định cụ thể điều cấm, các hình thức xử lý vi phạm là những đảm bảo pháp lý vững chắc có hiệu quả cho việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, nhằm nâng cao tính tích cực của công dân trong đấu tranh, phòng các vi phạm pháp luật nhằm tăng cường, củng cố pháp chế xã hội chủ nghĩa và trật tự pháp luật XHCN.
Những bảo đảm xã hội, đó là tổng thể những biệt pháp do các tổ chức xã hội thực hiện nhằm đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được thực hiện trên thực tế, góp phần loại trừ mọi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Những biện pháp đó gồm: công tác tuyên truyền giáo dục nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ, cán bộ, công chức, nhân dân; sự tác động của các tổ chức xã hội tới cá nhân, tổ chức vi phạm, sự kiểm tra, giám sát của các tổ chức này đối với việc thực hiện pháp luật, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, của các cơ quan nhà nước, những người có chức vụ.
4. Quyền của các bên tham gia quan hệ khiếu nại, tố cáo
Luật khiếu nại, tố cáo phân biệt quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ khiếu nại, tố cáo thành hai mục thuộc hai chương chuyên biệt: quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại (mục 1 chương II, quyền và nghĩa vụ của người tố cáo, người bị tố cáo (mục 1 chương IV).
a) Quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại
* Theo Điều 17 của Luật khiếu nại, tố cáo, người khiếu nại có những quyền sau:
- Tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp của mình để khiếu nại;
- Được nhận văn bản trả lời về việc thụ lý khiêựu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại;
- Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm,ứ được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.
- Được khiếu nại trực tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chính;
- Rút khiếu nại trong bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết.
Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được pháp luật bảo đảm cho mọi công dân có năng lực hành vi pháp luật hành chính, không loại trừ bất kỳ một cá nhân nào, kể cả những người đã bị tòa án tước một số quyền nhất định (người bị tước quyền tự do thân thể) vẫn có quyền khiếu nại, tố cáo.
Người có năng lực pháp luật hành chính là người đã đạt tới độ tuổi nhất định, không mắc bệnh tâm thần hay các bệnh thần kinh khác. Pháp luật hành chính quy định khác nhau về độ tuổi: trong quan hệ xử lý vi phạm hành chính thì người từ 14 tuổi trở lên có quyền khiếu nại về quyết định xử phạt hành chính, những khiếu nại về quyết định xử phạt hành chính, những khiếu nại về quyền bầu cử - đủ 18 tuổi trở lên v.v... Người chưa đủ 18 tuổi có thể thông qua người đại diện hợp pháp của mình (cha, mẹ, người đỡ đầu, người nuôi dưỡng v.v... ) để sử dụng quyền khiếu nại.
Quyền khiếu nại của công dân có thể do tập thể công dân thực hiện.
* Nghĩa vụ của người khiếu nại. Người khiếu nại có nghĩa vụ khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền giải quyết, trình bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin tài liệu cho người giải quyết khiếu nại, ứ chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp thông tin, tài liệu đó; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Đây là bảo đảm có ý nghĩa pháp lý - thực tiễn để giải quyết khiếu nại khách quan, nhanh chóng, kịp thời.
b) Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại.
* Người bị khiếu nại có quyền:
- Đưa ra bằng chứng về tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại;
- Được nhận quyết định giải quyết khiếu nại của người giải quyết khiếu nại tiếp theo đối với khiếu nại mà mình đã giải quyết nhưng người khiếu nại tiếp tụckhiếu nại;
* Người bị khiếu nại có nghĩa vụ:
- Tiếp nhận, giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; thông báo bằng văn bản về việc thụ lý để giải quyết, gửi quyết định giải quyết cho người khiếu nại và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc giải quyết của mình; trong trường hợp khiếu nại do cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm chuyển đến thì phải thông báo việc giải quyết hoặc kết quả giải quyết cho cơ quan, tổ chức, cá nhân đó theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo.
- Giải trình với cơ quan nhà nước về quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, tố cáo, cung cấp các thông tin, tài liệu khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền yêu cầu;
- Chấp hành nghiêm chỉnh quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật;
- Bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật
Việc xem xét lại quyết định hoặc việc làm bị khiếu nại, là nghĩa vụ đối với người bị khiếu nại ở cấp giải quyết lần đầu (có tính sơ thẩm). Còn đối với cấp thứ 2 và thứ ba (phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm) thì người bị khiếu nại là những cơ quan có chức năng khác có nghĩa vụ xem xét đối với quyết định đã giải quyết.
c) Quyền, nghĩa vụ của người tố cáo
* Quyền của người tố cáo. Theo Điều 57 Luật khiếu nại, tố cáo, người tố cáo có quyền:
- Gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tỏ chức, cá nhân có thẩm quyền;
- Yêu cầu giữ bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích của mình.
- Yêu cầu được thông báo kết quả giải quyết tố cáo;
- Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe doạ, trù dập, trả thù
Việc yêu cầu giữ bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích là nhằm tránh cho người tố cáo bị trả thù, hoặc gây tác hại khác cho người tố cáo, mặt khác để đảm bảo cho hoạt động điều tra, xét xử của Tòa án mà không có hại gì cho cá nhân, tổ chức tố cáo.
* Nghĩa vụ của người tố cáo. Người tố cáo có nghĩa vụ trình bày trung thực về nội dung tố cáo; nêu rõ họ, tên của mình; chịu trách nhiệm trước pháp luật về tố cáo sai sự thật.
d) Quyền và nghĩa vụ của người bị tố cáo
* Người bị tố cáo có quyền: Được thông báo về nội dung tố cáo; Đưa ra bằng chứng để chứng minh nội dung tố cáo là không đúng sự thật; được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được phục hồi danh dự, được bồi thường thiệt hại do việc tố cáo không đúng gây ra: yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý người tố cáo sai sự thật (khoản 1 Điều 58).
Người bị tố cáo là cơ quan, tổ chức cá nhân có hành vi bị tố cáo.
Việc quy định quyền của người bị tố cáo nhằm đảm bảo tính công bằng, khách quan, khoa học trong công tác xét giải quyết đơn tố cáo.
* Nghĩa vụ của người bị tố cáo. Theo khoản 2 Điều 58 Luật khiếu nại, tố cáo , người bị tố cáo có nghĩa vụ: giải trình về hành vi bị tố cáo; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan khi ơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền yêu cầu; chấp hành nghiêm chỉnh quyết định xử lý tố cáo của cơ quan, tỏ chức, cá nhân có thẩm quyền.
II. TRáCH NHIệM Và THẩM QUYềN CủA Cơ QUAN, Tổ CHứC, Cá NHâN Có THẩM QUYềN TRONG XEM XéT Và GIảI QUYếT KHIếU NạI, Tố CáO CủA CôNG DâN
1. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Luật khiếu nại, tố cáo không chỉ quy định về quyền khiếu nại, tố cáo mà còn quy định: cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, có trách nhiệm giải quyết kịp thời, khách quan khiếu nại, tố cáo của công dân; xử lý nghiêm người vi phạm áp dụng các biện pháp cần thiết ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra, đảm bảo cho quyết định giải quyết được thi hành nghiêm chỉnh và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình.
Cơ quan, tổ chức và mọi công dân phải tôn trọng quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành quyết định giải quyết, khiếu nại, tố cáo, cung cấp thông tin tài liệu, phối hợp với với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các cơ quan thông tin đại chúng phải bảo đảm tính trung thực và phải chịu trách nhiệm khi đăng hoặc phát sóng về khiếu nại, tố cáo.
Như vậy,pháp luật không chỉ quy định trách nhiệm tích cực - bổn phận, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, mà còn quy định cả trách nhiệm pháp lý khi không thực hiện đúng pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Luật khiếu nại, tố cáo quy định:
- Chủ tịch UBND xã, phường , thị trấn, thủ trưởng cơ quan trực thộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
- Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phôự thuộc tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp xã, thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn khiếu nại;
- Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Giám đốõc Sở và cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố thuộc trung ương có thẩm quyền: giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuọc Sở giải quyết mà còn có khiếu nại.
- Chủ tịch UBND tỉnh, thành phôự trực thuôùc trung ương có thẩm quyền: giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh, quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
- Thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, thuôùc cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền: giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp; giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thuộc cơ quan ngang Bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết mà còn có khiếu nại; giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu, khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cơ quan tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại mà nôùi dung thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình ( đối với hai trưởng hợp này quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.)
Những quy định nêu trên, một mặt đảm bảo cho khiếu nại của công dân nhanh chóng được giải quyết, đồng thời cũng bộc lộ hạn chế của nó là đã tạo ra cơ chế Bộ trưởng - quan tòa vừa là người bị khiếu kiện, lại vừa giải quyết khiếu kiện, làm cho việc giải quyết khiếu nại không ít trường hợp bị hạn chế, thiếu khách quan. Đây cũng là lý do để thành lập Tòa án hành chính.
Các cơ quan dân cử và cơ quan thông tin đại chúng có vai trò to lớn trong việc bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo. Luật khiếu nại, tố cáo quy định: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
Các cơ quan thông tin đại chúng có vai trò tích cực bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, đấu tranh phòng chống các vi phạm pháp luật. Điều 15 Luật khiếu nại, tố cáo quy định: khiếu nại, tố cáo do cơ quan báo chí chuyển đến phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, giải quyết và thông báo cho cơ quan đã chuyển đơn đến biết việc giải quyết theo quy định của pháp luật. Cơ quan báo chí nếu đưa tin về việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo… sau khi xác minh đầy đủ và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc đưa tin đó.
Quy định này vừa đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo trên các phương tiện thông tin đại chúng vừa thể hiện trách nhiệm của cơ quan thông tin đại chúng cũng như trách nhiệm của các cơ quan nhà nước. Nhưng mặt khác tạo nên dư luận xã hội đấu tranh với mọi vi phạm pháp luật xâm phạm quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân.
Các cơ quan thanh tra Nhà nước, các cấp các ngành ngoài nhiệm vụ thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch Nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân... Còn có chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo của đối với những trường hợp theo quy định của pháp luật. Các cơ quan thanh tra gồm hai hệ thống. Hệ thống thứ nhất gồm thanh tra Nhà nước của Chính phủ, thanh tra tỉnh, thanh tra huyện của ủy ban nhân dân cùng cấp. Hệ thống thứ hai gồm thanh tra Bộ, Thanh tra Sở.
Theo Luật khiếu nại, tố cáo thì:
- Tổng Thanh tra nhà nước có thẩm quyền: Giải quyết khiếu nại mà Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ những khiếu nại đã có quyết định giải quyết của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ là Bộ trưởng; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ; giải quyết khiếu nại do Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền theo quy định của Chính phủ .
- Chánh thanh tra cấp tỉnh, Chánh thanh tra cấp huyện có thẩm quyền: xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND cùng cấp; giải quyết khiếu nại do Chủ tịch UBND cùng cấp uỷ quyền theo quy định của Chính phủ.
- Chánh thanh tra Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chánh thanh tra Sở và cấp tương đương có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cơ quan đó.
- Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết cuối cùng đối với: khiếu nại mà Bôù trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, lĩnh vực quản lý nhà nước; Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
3. Trách nhiệm của thủ trưởng các cấp, các ngành, các cơ quan, tổ chức trong việc giải quyết tố cáo
Luật khiếu nại, tố cáo quy định:
- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà người bị tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nào thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết. Tố cáo hành vi vi phạm về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết.
- Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội dung liên quan tới chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào, thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết;
- Tố cáo hành vi phạm tội thì do các cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự.
- Chánh thanh tra các cấp có thẩm quyền:xác minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trưởng cơ quan cùng cấp khi được giao; xem xét, kết luận nội dung tố cáo mà thủ trưởng cơ quan cấp dưới trực tiếp của thủ trưởng cơ quan cùng cấp đã giải quyết nhưng có vi phạm pháp luật; trong trường hợp kết luận việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật thì kiến nghị người đã giải quyết xem xét, giải quyết lại.
- Tổng Thanh tra nhà nước có thẩm quyền: xác minh, kết luận nội dung tố cáo, kiến nghị biện pháp xử lý tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ khi được giao; xem xét, kết luận về nội dung tố cáo mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng có vi phạm pháp luật; trong trường hợp kết luận việc giải quyết tố cáo có vi phạm pháp luật thì kiến nghị người đã giải quyết xem xét, giải quyết lại.
- Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo việc giải quyết những tố cáo có nội dung đặc biệt phức tạp; quyết định xử lý tố cáo mà Tổng Thanh tra nhà nước đã kết luận, kiến nghị đối với những tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng.
III. THủ TụC KHIếU NạI, Tố CáO Và THủ TụC GIảI QUYếT KHIếU NạI, Tố CáO
1. Quan niệm về thủ tục khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo
Việc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng như bất kỳ một loại hoạt động nào khác đều được thực hiện bằng hàng loạt hành động nối tiếp nhau theo một trình tự nhất định, nghĩa là chúng diễn ra theo một thủ tục nhất định. Thủ tục ấy là hình thức đối với nội dung của hoạt động. Tính trình tự, là sự thay đổi liên tục nhau theo thứ tự thời gian của những hiện tượng và trạng thái phát triển của một hiện tượng, sự việc nào đó nhằm đạt tới một kết quả nhất định, đó cũng là thuộc tính của hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Có thể hiểu thủ tục khiếu nại, tố cáo là trình tự mà người khiếu nại, tố cáo hướng tới cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, bằng lời khiếu nại, tố cáo. Còn thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo là trình tự mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Do tính chất đa dạng, phức tạp của các loại khiếu nại và tố cáo, do đó, không có duy nhất là một thủ tục đối với khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo được pháp luật quy định chặt chẽ hơn thủ tục yêu cầu, kiến nghị và giải quyết yêu cầu, kiến nghị.
Thủ tục khiếu nại, tố cáo nói chung, được quy định chặt chẽ trong pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, giải quyết tranh chấp kinh tế, lao động ở Tòa án, xử lý vi phạm hành chính. Còn thủ tục khiếu nại, tố cáo trong quản lý hành chính nhà nước và giải quyết khiếu nại, tố cáo đó được quy định chủ yếu trong Luật khiếu nại, tố cáo và một phần trong Pháp lệnh thanh tra.
Thủ tục khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực hành chính - là một loại thủ tục hành chính có đặc điểm trước hết: được quy phạm thủ tục hành chính quy định chặt chẽ, cụ thể là trong Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh thanh tra; thứ hai, chủ thể có quyền xem xét và ra quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo là các cơ quan hành chính nhà nước, thanh tra, những người có chức vụ của cơ quan đó, có nghĩa là việc giải quyết khiếu nại, tố cáo ở đây không theo thủ tục của Tòa án. Thứ ba, các quy phạm quy định việc khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo không chỉ quy định trình tự thực hiện quy phạm vật chất của Luật hành chính, mà cả các ngành luật khác như đất đai, lao động, dân sự, bảo vệ tài nguyên.v.v... có nghĩa, nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân trong mọi lĩnh vực của hoạt động hành chính. Điều này thấy rất rõ trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về tranh chấp đất đai, nhà ở. Những tranh chấp này đa phần trước khi đưa ra Tòa án giải quyết được giải quyết ở cơ quan hành chính.
ở đây, không xem xét thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Tòa án, Viện kiểm sát.
2. Các nguyên tắc khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
Khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo dựa trên cơ sở những nguyên tắc do Hiến pháp quy định trực tiếp hoặc gián tiếp, được cụ thể hóa, chi tiết hóa và bổ sung trong các văn bản pháp luật khác.
- Nguyên tắc pháp chế của thủ tục khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo được hình thành trên cơ sở Hiến pháp. Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định: Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật. áp dụng vào lĩnh vực này, có nghĩa là người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại phải tiến hành đúng thủ tục khiếu nại: gửi đơn, trực tiếp trình bày trước cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền; tuân theo thời hiệu khiếu nại, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Đối với giải quyết khiếu nại, tố cáo, thì chỉ cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết theo luật định mới được thực hiện thủ tục và phải thực hiện đúng trình tự do pháp luật quy định, với những phương tiện, biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép. Ví dụ khiếu nại nhân viên cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó giải quyết nếu để người khác giải quyết là không hợp pháp. Khi giải quyết khiếu nại, tố cáo phải tuân theo thời hiệu. Ví dụ: cơ quan nhận được tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của mình phải thụ lý trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày nhận được. Thời hạn giải quyết tố cáo, không quá sáu mươi ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết.
- Nguyên tắc chân lý khách quan có quan hệ trực tiếp đến nguyên tắc pháp chế XHCN. Nguyên tắc này đòi hỏi công dân phải trung thực khi khiếu nại, tố cáo, phải phản ánh đúng sự thật mọi tình tiết, diễn biến sự việc, không lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống. Nếu cung cấp thông tin không trung thực, chính xác dễ dẫn tới việc giải quyết không đúng của cơ quan có thẩm quyền. Đối với cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo nếu không đảm bảo nguyên tắc này dễ dẫn đến ngộ nhận, ra quyết định không đúng. V.I.Lê nin đã chỉ rõ: "... để xác định chân lý thì không thể chỉ căn cứ vào ý kiến của các bên tranh chấp, nên cần tự mình kiểm tra sự việc thực tế và các tài liệu có liên quan, tự mình tìm hiểu xem có người làm bằng chứng hay không và lời khai của họ có chính xác không"1
Chỉ dẫn này của Lênin trở thành nguyên tắc của công tác điều tra, xét xử của Tòa án và cũng là nguyên tắc của thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Luật khiếu nại, tố cáo (02-12-1998) đòi hỏi cơ quan nhà nước, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm giải quyết kịp thời, khách quan khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước (29-3-1990) quy định: Hoạt động thanh tra chỉ tuân theo pháp luật, bảo đảm chính xác, khách quan... (Điều 5). Ngoài ra, nguyên tắc này được cụ thể hóa, được bảo đảm bởi các quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước phải thu thập đầy đủ chứng cứ, tài liệu, về thủ tục lập biên bản, tiếp nhận hồ sơ, về người làm chứng, giám định, về quyền yêu cầu của cơ quan này đối với người có liên quan giải trình, cung cấp thông tin, tạo điều kiện cho mình, kể cả biện pháp cưỡng chế (niêm phong, kê biên tài sản, tài liệu...) v.v...
Đồng thời cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận lợi, không cản trở, phải cung cấp thông tin, tài liệu.... cần thiết để công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, để công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo được thuận lợi.
Nguyên tắc công khai có quan hệ chặt chẽ với nguyên tắc chân lý khách quan. Nếu thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ là bảo đảm cho nguyên tắc chân lý khách quan. Nguyên tắc này thể hiện ở chỗ: Công dân có thể bằng đơn, trực tiếp tới cơ quan có thẩm quyền để trình bày nội dung khiếu nại, tố cáo. Trong đơn ghi rõ họ tên, nghề nghiệp, chỗ ở hoặc nơi công tác. Luật khiếu nại, tố cáo không thừa nhận tính hợp pháp của đơn khiếu nại nặc danh. Đối với đơn tố cáo nặc danh, tuy pháp luật không đề cập tới, nhưng theo chúng tôi, những tố cáo nặc danh có nội dung và chứng cứ cụ thể thì các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm nghiên cứu, tham khảo như những tài liệu khác, do mục đích, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan có liên quan, để phát hiện ra những vi phạm pháp luật, xử lý vi phạm. Để bảo vệ quyền, lợi ích của người tố cáo không bị xâm hại từ phía người bị tố cáo, pháp luật quy định cần phải giữ kín họ tên, chỗ ở, nơi làm việc, người tố cáo, trừ trường hợp cần thiết theo quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát. Đối với cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo phải thực hiện đúng các thủ tục do pháp luật quy định. Ví dụ, về trách nhiệm phải nhận đơn và tiếp đương sự gửi khiếu nại, trong thời hạn xác định phải trả lời cho đương sự biết, quá trình giải quyết phải lập thành hồ sơ theo đúng thủ tục (các điều33, 39, 45, 57 của Luật khiếu nại, tố cáo) v.v...
- Nguyên tắc bình đẳng giữa các bên tham gia thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trong thủ tục này, các bên đều có quyền chứng minh, đưa ra các chứng cứ, lý giải biện hộ cho mình, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo xem xét kỹ lưỡng mọi yêu cầu của mình, có thể tham gia vào mọi giai đoạn của thủ tục giải quyết tranh chấp. Chẳng hạn người khiếu nại, có nghĩa vụ trình bày về sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu một cách trung thực, thì người bị khiếu nại có quyền đưa ra bằng chứng về tính hợp pháp của quyết định hoặc việc làm bị khiếu nại, kiến nghị lại cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan đã giải quyết.
- Nguyên tắc trách nhiệm của người có thẩm quyền trong việc thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Ngoài ra, cần kể tới các nguyên tắc: đơn giản, tiết kiệm; nhanh chóng kịp thời của thủ tục khiếu nại, tố cáo, giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Khi giải quyết khiếu nại, tố cáo cần phải nghiêm chỉnh chấp hành đồng bộ các nguyên tắc trên, nhằm giải quyết đúng đắn, khách quan các khiếu nại, tố cáo.
Để thuận lợi cho công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, người khiếu nại, người tố cáo phải tuân theo các quy định có tính thủ tục.
Về hình thức, việc khiếu nại, trước hết có thể viết thành đơn. Trong đơn cần nêu rõ:
- Gửi cho cơ quan nào (cho cơ quan nói chung hay gửi riêng cho người thủ trưởng cơ quan đó). Đơn phải gửi đúng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, ở đây có nghĩa là nếu khiếu nại lần đầu thì đơn phải gửi cho cơ quan hoặc thủ trưởng cơ quan đã có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính xâm phạm tới lợi ích của mình, hoặc của người do mình nuôi đưỡng, bảo lãnh. Nếu khiếu nại lần thứ hai thì đơn gửi cho cơ quan thanh tra cấp trên trực tiếp, khi cơ quan hoặc thủ trưởng cơ quan mà mình đã gửi khiếu nại lần đầu không giải quyết hoặc giải quyết không đúng pháp luật. Nếu khiếu nại về việc giải quyết của cơ quan thanh tra thì gửi cho thanh tra cấp trên hoặc thủ trưởng của tổ chức thanh tra đã giải quyết không đúng mà mình khiếu nại.
Việc gửi đơn đúng địa chỉ, đúng cơ quan có thẩm quyền sẽ được giải quyết nhanh chóng và đúng đắn, tránh được tình trạng khiếu nại chuyển vòng quanh. Trong đơn khiếu nại phải: ghi rõ họ tên, địa chỉ, nghề nghiệp người khiếu nại (nơi ở hoặc nơi làm việc):
- Nêu cụ thể quyết định hoặc hành vi của cơ quan, tổ chức hoặc nhân viên Nhà nước mà mình cho là trái pháp luật. Quyết định hoặc hành vi của ai, của cơ quan nào, xẩy ra ở đâu, khi nào, nội dung quyết định hay hành vi, tác hại của nó đối với bản thân.... Có nghĩa cần nêu rõ sự việc, chứng cứ.
Cần nêu rõ yêu cầu của mình, đình chỉ quyết định hoặc hành vi mà mình khiếu nại, muốn khôi phục quyền lợi gì, hoặc yêu cầu bồi thường thiệt hại... Tóm lại người khiếu nại muốn đạt yêu cầu gì thì phải nêu ra trong đơn.
Để xác định trách nhiệm của mình người khiếu nại phải ký tên.
Người khiếu nại có thể trực tiếp đến gặp cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trực tiếp trình bày sự việc và đề đạt yêu cầu của mình. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền tiếp nhận phải ghi đầy đủ lời trình bày, nôi dung sự việc, bản ghi này phải đọc cho người khiếu nại nghe và được người khiếu nại xác nhận, ký tên, ghi rõ họ tên ... Điều 18 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: người khiếu nại gửi đơn hoặc trực tiếp trình bày với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khiếu nại phải nêu rõ lý do và yêu cầu. Cơ quan , tổ chức, cá nhân có trách nhiệm nhận đơn, tiếp đương sự; khi cần thiết mời các đương sự đến giải quyết.
Cũng tương tự như khiếu nại, người tố cáo có thể gửi đơn hoặc trực tiếp trình bày với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Khác với khiếu nại, tố cáo không cần thông qua người đại diện hợp pháp mà chỉ gửi đơn hoặc trực tiếp trình bày. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm nhận đơn và tiếp đương sự. Nếu đơn tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết thì không trả lời cho đương sự, mà phải kịp thời chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết.
3. Thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo
Thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo đều là những hành động mang tính chất thủ tục diễn ra theo một trình tự thời gian, vì vậy, có thể chia chúng ra thành các giai đoạn. Trong mỗi giai đoạn có những hành vi mang tính pháp lý quan hệ mật thiết với nhau.
Thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo là một loại thủ tục hành chính giải quyết các vụ việc hành chính - cụ thể (những tranh chấp về quyền). Những thủ tục này có những nét chung. Cái chung đó bắt nguồn từ chỗ là thủ tục giải quyết khiếu nại hay thủ tục giải quyết tố cáo đều thực hiện trong phạm vi hoạt động hành chính, do các quy phạm thủ tục trong Luật khiếu nại, tố cáo quy định, do cơ quan hành chính, thủ trưởng cơ quan đó thực hiện, hoặc do cơ quan thanh tra Nhà nước thực hiện. Dưới giác độ này, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo có thể chia thành các giai đoạn sau: khởi xướng vụ việc; xem xét và ra quyết định giải quyết vụ việc; thi hành quyết định, khiếu nại và xem xét lại quyết định bị khiếu nại hoặc xem xét lại quyết định đã ra khi phát hiện những tình tiết mới hoặc phát hiện có vi phạm khi ra quyết định.
Khởi xướng vụ việc là giai đoạn đầu tiên của thủ tục. Khởi xướng vụ việc là nêu ra vụ việc để giải quyết thuộc thẩm quyền của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Những sáng kiến, phát hiện về vụ việc cần giải quyết có thể là công dân, tổ chức, hoặc việc làm trái pháp luật xâm phạm tới quyền lợi ích của mình, hoặc người do mình nuôi dưỡng, đỡ đầu... trong thủ tục khiếu nại, hoặc công dân bất kỳ trong thủ tục tố cáo. Khi công dân đề xuất và phát hiện vụ việc thì cơ quan có thẩm quyền phải khởi xướng vụ việc để giải quyết. Vì vậy, hành vi gửi đơn khiếu nại, tố cáo là căn cứ để khởi xướng vụ việc và làm xuất hiện các quan hệ thủ tục.
Trong giai đoạn khởi xướng vụ việc cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải thực hiện các hành vi thủ tục khác nhau. Gọi những người có liên quan, thu thập chứng cứ và lập hồ sơ, quyết định xem có điều kiện và căn cứ để đình chỉ hoặc chấm dứt thủ tục hay không. Đối với việc giải quyết khiếu nại: khi nhận được đơn khiếu nại, cần xác định xem đơn khiếu nại có thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hay không, nếu không thuộc thẩm quyền giải quyết phải trả lại đương sự và hướng dẫn họ đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Điều 32 Luật khiếu nại, tố cáo quy định :không thụ lý giải quyết khiếu nại trong các trường hợp sau đây:
1. quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
2. Người khiếu nại không có năng lực hành vi đầy đủ, mà không có người đại diện hợp pháp;
3. Người đại diện không hợp pháp;
4. Thời hiệu khiếu nại, thời hạn khiếu nại tiếp theo đã hết;
5. Việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng;
6. Việc khiếu nại đã được Toà án thụ lý để giải quyết hoặc đã có bản án, quyết định của Toà án.
Ngoài ra để giải quyết khiếu nại khách quan cần yêu cầu người bị khiếu nại giải trình về vụ việc, thu thập các chứng cứ, việc thu thập chứng cứ phải toàn diện, nhiều chiều, đặc biệt là những thông tin pháp lý.
Về thủ tục giải quyết tố cáo. Cũng tương tự như khiếu nại, người tố cáo có thể gửi đơn hoặc trực tiếp trình bày với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nhận đơn và tiếp đương sự. Nếu đơn tố cáo không thuộc thẩm quyền giải quyết thì không trả lại cho người tố cáo mà cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận phải kịp thời chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết. Trong trường hợp cấp thiết, phải báo ngay để cơ quan chức năng có biện pháp kịp thời ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật.
Tiếp dân
Nếu người tố cáo đến trình bày trực tiếp bằng miệng thì cán bộ tiếp dân phải ghi đầy đủ nội dung sự việc và bản ghi đó phải được người tố cáo ký xác nhận.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân tiếp nhận tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của mình phải thụ lý để giải quyết chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày nhận được tố cáo.
Gắn liền với giai đoạn này và giai đoạn tiếp theo (xem xét và ra quyết định) là việc có thể phải thực hiện một loạt các biện pháp cần thiết như khám xét, niêm phong, kê biên tài sản... Vì vậy, việc thực hiện các hành động trong giai đoạn khởi xướng có ý nghĩa rất quan trọng đối với kết quả tiếp theo và bảo đảm pháp chế của cả thủ tục giải quyết vụ việc.
Xem xét và ra quyết định vụ việc
Đây là giai đoạn trọng tâm của thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là giai đoạn điều tra theo thủ tục hành chính nhằm thu thập đầy đủ chứng cứ, đánh giá khách quan và toàn diện sự việc, vụ việc để giải quyết một cách đúng đắn, cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo tiến hành điều tra, xác minh vụ việc có nhiệm vụ phải bảo đảm sự tham gia tích cực của các bên tham gia quan hệ. Với mục đích đó, pháp luật quy định quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo, của người bị khiếu nại, tố cáo và của cơ quan thực hiện thủ tục khiếu nại, tố cáo.
Trong quá trình điều tra xem xét cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành thủ tục có quyền yêu cầu các đương sự cung cấp các văn bản, tài liệu bổ sung, cử người nghiên cứu xem xét các tài liệu đó, trong trường hợp cần thiết áp dụng các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo cho thủ tục tiến hành bình thường kể cả áp dụng biện pháp xử phạt hành chính (thanh tra Nhà nước chuyên ngành) đối với người có hành vi cản trở theo quy định của pháp luật. Đồng thời cơ quan tiến hành giải quyết khiếu nại, tố cáo có nghĩa vụ xem xét vụ việc trong thời gian luật định, phải nghiên cứu đầy đủ ý kiến, chứng cứ của các bên, mời người làm chứng, người chứng kiến v.v... Những người tham gia thủ tục khác (người bị hại, người làm chứng, người chứng kiến, đại diện cơ quan, và tổ chức xã hội đại diện cho nguyên đơn, bị đơn...) có quyền tìm hiểu hồ sơ vụ việc, đưa ra các chứng cứ, tài liệu, khiếu nại.
Kết thúc giai đoạn điều tra là giai đoạn ra quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo. Căn cứ, thời hạn ra quyết định, trình tự công bố quyết định tương ứng với từng thủ tục giải quyết, từng loại việc được quy định trong pháp luật. Ví dụ Điều 67 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định: thời hạn giải quyết tố cáo sáu mươi ngày kể từ ngày thụ lý giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 90 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo phải thỏa mãn các yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Quyết định giải quyết khiếu nại phải có nội dung sau:ngày, tháng, năm ra quyết định, địa chỉ của người khiếu nại, người bị khiếu nại nội dung khiếu nại là đúng, đúng môùt phần hoặc sai toàn bộ, căn cứ pháp luật để giải quyết… (Điều 38).
Như vậy, ngay chính quyết định giải quyết cũng không được tùy tiện mà ngược lại phải tuân theo một trật tự nhất định.
Thi hành quyết định
Có thể là giai đoạn kết thúc thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo nếu nó được tiến hành bình thường, khi mà các chủ thể tham gia quan hệ tuân thủ nghiêm chỉnh yêu cầu của pháp luật, quyết định ban hành hợp pháp và hợp lý và không bị khiếu nại.
Sau khi ra quyết định giải quyết khiếu nại phải gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan, tổ chức thanh tra và thủ trưởng cấp trên trực tiếp. Để đảm bảo thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại, pháp luật quy định: Quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực mà không thi hành, thì thủ trưởng cơ quan đã ra quyết định được áp dụng các biện pháp theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan chức năng xử lý theo quy định của pháp luật.
Đối với quyết định giải quyết tố cáo, có thể thông báo kết quả cho người tố cáo theo yêu cầu của người đó.
Khiếu nại và xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo, là giai đoạn có ý nghĩa quan trọng bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong vụ việc. Cơ quan có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan đã giải quyết khiếu nại, tố cáo khi có khiếu nại của các bên tham gia quan hệ về quyết định đã thông qua. Chẳng hạn: khi người khiếu nại khiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan đã giải quyết. Hoặc người tố cáo tiếp tục tố cáo khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền không giải quyết, thì người tố cáo có quyền tố cáo với cơ quan cấp trên trực tiếp.
- Khi có kháng nghị của Viện kiểm sát;
- Khi có kháng nghị của Thanh tra cấp trên;
- Theo sáng kiến của cơ quan cấp trên của cơ quan đã ra quyết định trong phạm vi hoạt động kiểm tra trong nội bộ hệ thống đó, hoặc do chính cơ quan ra quyết định đã phát hiện thấy tình tiết mới hay công nhận có sai sót.
Thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con đường hành chính có thể tiến hành theo hai cấp hoặc ba cấp. Quy định này trong một số trường hợp là chưa thật hợp lý. Vì vậy, cần phải mở rộng quyền xét xử về hành chính của Toà án nhân dân các cấp vì đây là những cơ quan được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc đảm bảo cho hoạt động xét xử độc lập, khách quan, dân chủ, công bằng, công khai, kịp thời nhằm hạn chế tình trạng các khiếu nại, tố cáo tồn đọng, đi hết cấp này tới cấp khác, góp phần hạn chế các vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường củng cố pháp chế, trật tự pháp luật và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.
Phần V
Tài phán hành chính
Chương XV
KHIáI QUáT CHUNG Về TàI PHáN HàNH CHíNH
I. Khái niệm và bản chất tài phán hành chính
Vấn đề tài phán hành chính hiện nay được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu ở những mức độ khác nhau, nhưng chưa có quan niệm thống nhất. Có quan niệm đã đồng nhất tài phán hành chính, một loại hoạt động nhà nước với cơ quan thực hiện hoạt động đó, hoặc đã đồng nhất tài phán hành chính là hoạt động với đối tượng hoạt động đó là giải quyết các tranh chấp phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Trong quản lý hành chính nhà nước xuất hiện nhiều tranh chấp khác nhau, không chỉ do tòa án hành chính giải quyết, mà do cả các cơ quan khác xem xét giải quyết theo những trình tự rất khác nhau. Quan niệm thứ hai chính xác hơn, vì nó có ý nghĩa lý luận, thực tiễn, chỉ ra được thực chất của tài phán hành chính là xét xử các khiếu kiện của dân đối với hành chính là chức năng cơ bản của tòa án hành chính, còn hoạt động mang tính chất tài phán do các cơ quan khác của Nhà nước tiến hành có những đặc thù so với hoạt động tài phán của tòa án.
Như vậy, ở đây tài phán hành chính được giới hạn trong hoạt động xét xử về hành chính của tòa án.
Tài phán là khái niệm rộng hơn khái niệm xét xử, gồm nhiều khía cạnh. ở đây, chúng ta chỉ xem xét tài phán là xét xử, nói cách khác, chỉ phân tích nội dung cơ bản của hoạt động tài phán.
ởnước ta xét xử là hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước, nhân danh Nhà nước, là phương thức cơ bản bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh, pháp chế xã hội chủ nghĩa được thống nhất, được giữ vững. Hoạt động xét xử của Tòa án nhằm bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, chế độ kinh tế, chế độ chính trị - xã hội, bảo vệ trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa, quyền và các lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích nhà nước, xã hội, phục vụ cho công cuộc xây dựng xã hội công bằng, văn minh, mọi cá nhân, tổ chức xử sự với nhau trên cơ sở pháp luật.
Hoạt động xét xử của tòa án phân biệt với hoạt động xây dựng pháp luật, hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở chỗ đó là quá trình áp dụng các quy phạm pháp luật vật chất vào việc giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân công dân, giữa cơ quan, tổ chức với nhau, giữa công dân với các cơ quan nhà nước và với các tổ chức, xét xử các vi phạm pháp luật cụ thể. Mục đích chính là bảo vệ các quan hệ xã hội mọi hành vi xâm hại. Trên cơ sở áp dụng pháp luật trong hoạt động xét xử của tòa án mà công dân, pháp nhân, tổ chức được hưởng các quyền, lợi ích đã được pháp luật thừa nhận, hoặc gánh chịu những nghĩa vụ, hậu quả bất lợi nhất định. Đặc biệt là việc xét xử hình sự dẫn đến những hậu quả pháp lý rất nghiêm trọng đối với người bị kết án (như tước một số quyền về vật chất, tinh thần, tự do và thậm chí cả tính mạng của người tội phạm)
Trong lĩnh vực xét xử hành chính. Tòa án hành chính có thể hủy bỏ toàn bộ hay một phần của những quyết định quản lý hành chính nhà nước trái pháp luật, làm đình chỉ nhiều quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý.
Vì vậy, hoạt động xét xử của tòa án nói chung có tính tổ chức rất chặt chẽ về mặt pháp lý. Khi xét xử một vụ việc cụ thể, Tòa án phải tuân theo những trình tự, thủ tục luật định một cách nghiêm ngặt, không được tùy tiện bỏ qua một thủ tục nào. Luật tố tụng hình sự, luật tố tụng dân sự, pháp luật tố tụng hành chính quy định chi tiết, chặt chẽ trình tự tố tụng trong việc giải quyết các vụ án hình sự, vụ án dân sự, vụ án hành chính,... Nếu vi phạm nghiêm trọng những quy định của pháp luật tố tụng thì quyết định của tòa án sẽ bị kháng cáo, kháng nghị và phải tiến hành tố tụng lại ở tòa án cấp xét xử cao hơn.
Hoạt động xét xử là thực hiện quyền lực nhà nước. Việc xét xử của tòa án có đặc trưng là cơ quan được giao quyền nói tiếng nói cuối cùng trong khi giải quyết các vụ việc pháp lý. Quyết định của tòa án là quyết định cuối cùng. Chỉ tòa án cấp trên mới có quyền xem xét lại bản án, quyết định của tòa án cấp dưới theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm.
Những phán quyết của toà án là sự quyết định mang tính quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước, khi các phán quyết có hiệu lực pháp lý thì bắt buộc các đương sự hoặc người bị kết án phải chấp hành nghiêm chỉnh.
Sau khi bản án, quyết định của tòa án có hiệu lực pháp lý, nếu các đương sự, người bị kết án không tự giác chấp hành, thì các cơ quan có thẩm quyền sử dụng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước do pháp luật quy định buộc họ phải thực hiện.
Hoạt động xét xử của tòa án là hoạt động sáng tạo của thẩm phán và hội thẩm. Khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật không thể dự kiến hết mọi tình tiết, hoàn cảnh xảy ra vụ việc, hành vi diễn ra trong đời sống xã hội. Do đó, khi xét xử, hội đồng xét xử phải nghiên cứu kỹ và đánh giá toàn diện, khách quan các tình tiết, hoàn cảnh, điều kiện liên quan tới vụ án, để tìm ra phương án giải quyết hợp lý nhất, phù hợp với quy định nêu ra trong quy phạm pháp luật. Nói cách khác, tòa án chỉ được lựa chọn những phương án đã được dự kiến trước trong pháp luật để xét xử trên cơ sở đánh giá các chứng cứ.
Hoạt động xét xử ở nước ta có đặc điểm chung là:
- Thứ nhất, chỉ có tòa án mới có chức năng xét xử. Xét xử được thực hiện bởi những phương thức được quy định cụ thể trong pháp luật (xét xử các vụ việc hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, hành chính,...).
- Thứ hai, xét xử là hoạt động áp dụng pháp luật. Khi xét xử thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
- Thứ ba, hoạt động xét xử được thực hiện theo thủ tục tố tụng nghiêm ngặt (tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, kinh tế,..).
- Thứ tư, thông qua hoạt động xét xử các vụ án cụ thể, Tòa án thực hiện sự cưỡng chế Nhà nước đối với cá nhân hay tổ chức vi phạm pháp luật.
Từ góc nhìn pháp lý, xét xử hành chính được đặc trưng, bởi:
Thứ nhất, sự hiện diện của các toà án hành chính chuyên trách, có tính độc lập hoặc là một bộ phận của tòa tư pháp (cơ quan xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, kinh tế, v.v...) độc lập với hệ thống hành chính nhà nước. Không có Tòa hành chính thì không có xét xử hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính.
Thứ hai, xét xử chính hoạt động phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính (hành động, không hành động) bị công dân, tổ chức khiếu kiện theo thủ tục tố tụng hành chính, được điều chỉnh bằng các quy phạm tố tụng hành chính. Vì vậy, đối tượng xét xử của Tòa hành chính là các tranh chấp trong pháp luật hành chính, hoặc các tranh chấp quản lý.
Thứ ba, thành phần, thủ tục xét xử khác với cơ cấu phiên tòa hình sự, dân sự, khác với tố tụng hình sự, dân sự.
Thứ tư, do tính phức tạp của các vụ khiếu kiện hành chính, đòi hỏi tính chuyên môn hóa cao của Tòa hành chính và trình độ chuyên môn nghiệp vụ của thẩm phán hành chính. Tố tụng hành chính tiến hành công khai, tố tụng viết. Một đặc tính quan trọng của tài phán hành chính là quá trình tố tụng có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, người có chức vụ có quyết định hay hành vi bị khiếu kiện (nói cách khác có sự tranh chấp giữa các bên có quan hệ trực thuộc và sự phục tùng).
Thứ năm, đối tượng xâm phạm của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện không chỉ là các quyền tự do của cá nhân công dân các quyền chủ thể của tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, mà còn là lợi ích của cả cộng đồng dân cư.
Thứ sáu, trong quá trình giải quyết các khiếu kiện hành chính, Tòa hành chính phán quyết về tính hợp pháp của các hành vi, quyết định hành chính, đồng thời đình chỉ hành vi, đình chỉ việc thực hiện quyết định hành chính, hủy bỏ toàn bộ, hay từng phần quyết định hành chính có nội dung trái pháp luật. Hoặc yêu cầu cơ quan cấp trên bãi bỏ, sửa đổi nếu quyết định hành chính, hành vi hành chính bắt nguồn từ một quyết định trái pháp luật của cấp trên.
II. Tài phán hành chính - bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước
Trong công cuộc cải cách bộ máy nhà nước ta hiện nay. Đảng Cộng sản Việt Nam đã xác định phương hướng cải cách một bước nền hành chính, tổ chức bộ máy hành chính và quy chế hoạt động của nền hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức Nhà nước.
Trong cải cách nền hành chính nhà nước, Đảng và Nhà nước ta khẳng định phải thiết lập các cơ quan tài phán hành chính. Điều này đã được thực hiện trên thực tế. Địa vị của tài phán hành chính được xác định bởi địa vị chính trị - pháp lý của hệ thống Tòa hành chính trong hệ thống tòa án nhân dân.
Tòa hành chính là một bộ phận của bộ máy nhà nước, là tổ chức của quyền lực nhà nước trong lĩnh vực xét xử. Tài phán hành chính là lĩnh vực hoạt động liên quan đến quản lý hành chính nhà nước.
Vai trò, vị trí của Tòa hành chính được quyết định bởi chức năng của Tòa hành chính là xét xử về hành chính, giải quyết các tranh chấp phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước giữa công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan khác khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành và nhân viên nhà nước trong bộ máy đó. Trong khi xét xử, tòa hành chính có các quyền và nghĩa vụ: kiểm tra tính hợp pháp các quyết định ý hành chính, các hành vi hành chính bị khiếu kiện, xét xử các vụ kiện hành chính.
Trong điều kiện xây dựng từng bước Nhà nước pháp quyền Việt Nam, việc thiết lập hệ thống Tòa hành chính là sự đáp ứng nhu cầu cần thiết khách quan, nhằm đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức...
Thực hiện tài phán hành chính sẽ làm cho bộ máy hành chính nhà nước nâng cao trách nhiệm, tăng cường kỷ luật kỷ cương, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước, nâng cao trách nhiệm, bổn phận của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ, tôn trọng và bảo vệ quyền, tự do, dân chủ, lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền, nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, xã hội công bằng, văn minh.
Tài phán hành chính là phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong nền hành chính nhà nước, là biện pháp kiểm tra, giám sát hữu hiệu hoạt động đối với cơ quan hành chính và các công chức, cán bộ, công chức, tránh được các hiện tượng lạm quyền, lộng quyền, trốn tránh trách nhiệm, loại trừ những hiện tượng tiêu cực, cửa quyền quan liêu trong bộ máy hành chính, góp phần xây dựng nền hành chính nhà nước trong sạch, năng động, có hiệu quả, đáp ứng ngày một tốt hơn các dịch vụ hành chính của công dân.
Tài phán hành chính - một phương thức bảo vệ quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi mọi sự xâm hại từ phía các cơ quan hành chính, những người có chức vụ, công chức, cán bộ, công chức. Thông qua hoạt động xét xử hành chính, tòa án góp phần giáo dục ý thức pháp luật của các nhân viên nhà nước, cũng như mọi công dân, nâng cao tính tích cực chính trị của họ trong đấu tranh với những vi phạm pháp luật, củng cố lòng tin của công dân đối với hệ thống hành chính nhà nước, tòa án hành chính là cơ chế hữu hiệu giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân là nơi để công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo đã được Hiến pháp ghi nhận.
Nói tóm lại, thực hiện tốt tài phán hành chính sẽ góp phần thực hiện tốt các nội dung khác của nền hành chính nhà nước. Tòa án hành chính như là thanh kiếm và lá chắn đấu tranh với mọi vi phạm pháp luật phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành của bộ máy hành chính, bảo vệ quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ sự trong sạch của nền hành chính Nhà nước.
Thiết lập hệ thống tòa hành chính và hoàn thiện nó với chức năng xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính là một nhu cầu cần thiết đang đặt ra ở nước ta hiện nay. Để hoạt động xét xử hành chính có hiệu quả cần phải hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, đặc biệt các văn bản pháp luật trực tiếp liên quan tới hoạt động của tòa án xét xử hành chính đó là: luật tổ chức tòa án, luật tổ chức viện kiểm sát, pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án dân sự, pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân, pháp lệnh thanh tra Nhà nước,... nhằm phân biệt giữa tài phán hành chính và tài phán tư pháp, phân định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của tòa án và các cơ quan khác của nhà nước, đặc biệt là những cơ quan thực hiện hoạt động mang tính chất tài phán hành chính.
chương xvi
Đối tượng và thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án
I. Đối tượng xét xử hành chính của toà án.
Các cơ quan hành chính nhà nước và một số cơ quan khác của Nhà nước có quyền ban hành các quyết định có tính chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt - cụ thể để thi hành luật và điều hành các quá trình xã hội, giải quyết các vấn đề cụ thể. Các cán bộ, công chức, nhà nước, bằng các hành vi hành chính thực hiện các quyết định ấy theo chức trách công vụ. Nhưng không ít các trường hợp, các quyết định và các hành vi hành chính vượt quá thẩm quyền, không phù hợp với pháp luật; xâm phạm các quyền; tự do, lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức dẫn tới các khiếu kiện hành chính. Với quan niệm hành chính có nghĩa phục vụ thực hiện các dịch vụ hành chính, do đó, việc chậm trễ hoặc từ chối không thực hiện nghĩa vụ hành chính, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận cũng làm phát sinh các khiếu kiện hành chính. Tòa án hành chính có trách nhiệm xét xử các vụ kiện này.
Các cơ quan hành chính ban hành các loại quyết định quản lý hành chính nhà nước: quyết định có tính chủ đạo; quyết định quy phạm pháp luật; quyết định cá biệt - cụ thể. Khi những quyết định này không hợp pháp, không hợp lý về nội dung và hình thức, về thủ tục xây dựng và ban hành sẽ dẫn tới hậu quả pháp lý bị đình chỉ, sửa đổi hoặc bãi bỏ bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền (có thể là cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, hoặc cơ quan hành chính cấp trên). Trong số các quyết định đó quyết định cá biệt - cụ thể trực tiếp xâm phạm tới quyền tự do, lợi ích của công dân, cơ quan, tổ chức cụ thể, do đó, xuất hiện những khiếu kiện của công dân, cơ quan, tổ chức để bảo vệ quyền tự do, lợi ích trực tiếp của mình. Từ quan niệm như vậy, cho nên, tòa án chỉ xét xử đối với những khiếu kiện về quyết định cá biệt cụ thể- quyết định hành chính.
Quyết định hành chính cá biệt cụ thể có thể do nhiều cơ quan ban hành như: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân và chủ tịch ủy ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân, thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền nội bộ, toàn án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân... Nhưng chỉ những quyết định hành chính của các cơ quan sau mới là đối tượng xét xử của tòa án khi bị khiếu kiện gồm: quyết định của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, cơ quan nhà nước địa phương, các Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp.
Quyết định hành chính ở đây phải là quyết định bằng văn bản được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. (Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính).
Như vậy, quyết định hành chính luôn gắn với quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí quyền lực - nhà nước, do vậy, khi người có chức vụ ra quyết định với ý chí và vì mục đích vụ lợi cá nhân thì không gọi đó là quyết định hành chính. Chẳng hạn, nhận hối lộ khi ra quyết định cho phép xây dựng trái pháp luật, Tòa án hành chính không thụ lý những vụ tranh chấp này, mà do tòa án tư pháp sẽ phán xét về tội nhận hối lộ.
Trường hợp không chỉ ra được lỗi của cá nhân trong xây dựng và ban hành quyết định hành chính vì có nhiều người tham gia vào quá trình xây dựng ban hành quyết định: người xây dựng dự thảo, người thông qua dự thảo quyết định. Khi ấy, lỗi là của hành chính, không phải lỗi của cá nhân, do tòa án hành chính phán xử khi có khiếu kiện, hoặc trường hợp quyết định hành chính do tập thể thông qua. Pháp luật hình sự Việt Nam không truy cứu trách nhiệm đối với tập thể, cơ quan, tổ chức.
Ngoài ra tòa án còn xét xử cả những hành vi hành chính. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức nhà nước. Quyết định hành chính và hành vi hành chính có phạm vi rất rộng, đa dạng. Tòa án không thể xét xử đối với mọi quyết định hành chính, mọi hành vi hành chính, chỉ giải quyết các vụ án hành chính đối với:
- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chínhtrong việc áp dụng hoặc thi hành các biện pháp xử lý hành chính với hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính;
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bôù, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất kinh doanh;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu thuế, truy thu thuế;
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí, lệ phí;
- Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật.
Nếu các quyết định hoặc hành vi rõ ràng trái pháp luật thì tòa án tuyên bố hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định, tuyên bố chấm dứt hành vi hành chính đó và trong trường hợp gây thiệt hại về vật chất hay tinh thần của công dân, cơ quan nhà nước hay tổ chức thì tòa án buộc cơ quan nhà nước đã ra quyết định hoặc các nhân viên đã áp dụng hành vi hành chính phải bồi thường thiệt hại.
Trong trường hợp quyết định hành chính và hành vi hành chính trái pháp luật bị tòa án hủy bỏ hoặc chấm dứt, nếu những quyết định, hành vi hành chính đó xuất phát từ một quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan cấp trên thì Tòa hành chính kiến nghị hoặc yêu cầu cơ quan đó sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định do mình đã ban hành.
Tòa hành chính cũng phán quyết cả tính hợp lý với đơn kiện hành chính để bác bỏ, hoặc trả lại đơn và khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính hoặc là tiếp nhận, thụ lý đưa vụ kiện ra Tòa hành chính xét xử. Nếu không thuộc thẩm quyền của mình thì phải hướng dẫn đương sự hoặc tự mình gửi tới cơ quan có thẩm quyền để giải quyết theo nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
II. THẩM QUYềN XéT Xử HàNH CHíNH CủA TòA áN
1. Phân biệt thẩm quyền của tòa án và thẩm quyền các cơ quan nhà nước khác trong việc giải quyết vụ việc hành chính
Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 8, ngày 18 tháng 10 năm 1995 đã thông qua Luật sửa đổi bổ sung Luật tổ chức tòa án nhân dân trong đó quy định Tòa hành chính được thành lập và bắt đầu đi vào hoạt động từ ngày 01-07-1996. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã được thông qua và đã quy định những loại việc tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền của tòa án nhân dân.
Tố tụng hành chính là tố tụng có nhiều đặc thù, tồn tại giai đoạn tiền tố tụng. Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Trước khi khởi kiện để yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức phải khiếu nại với cơ quan nhà nước, người đã ra quyết định hành chính hay có hành vi hành chính mà họ cho là trái pháp luật; trong trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì họ có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của cơ quan nhà nước, người đã ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hay có hành vi hành chính mà theo quy định của pháp luật có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đó hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án có thẩm quyền, quy định này nhằm giải quyết khiếu kiện của công dân được nhanh chóng, tránh được nhiều tầng, nhiều cấp giải quyết, tránh được mọi việc chuyển đến tòa án, khi mà tòa hành chính vừa mới thành lập, chưa tích lũy được kinh nghiệm trong lĩnh vực này.
Để công tác giải quyết các tranh chấp hành chính có hiệu quả, Điều 13 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã quy định: Trong trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính khong được giải quyết hoặc trong trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, khiếu nại quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức đã được giải quyết lần đầu nhưng người khiếu nại không đồng ý thì họ có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền. Trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo vừa có đơn khởi kiện vụ án hành chính thì việc phân định thẩm quyền như sau:
- Nếu chỉ có một người vừa khởi kiện hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Tòa án. Cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ cho Tòa án có thẩm quyền.
- Nếu có nhiều người, trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Tòa án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình.
2. Thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân các cấp
Việc phân định thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân các cấp dựa theo nguyên tắc kết hợp cấp xét xử với nguyên tắc lãnh thổ và tính chất vụ việc.
Theo Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì:
a. Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là tòa án cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những vụ án sau đây:
- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ, của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó.
- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó.
b. Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là tòa án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những vụ án sau đây:
- Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc có trụ sở trên cùng lãnh thổ.
- Những khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan chức năng thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức của các cơ quan chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ.
- Những khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó.
Trong trường hợp cần thiết, tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của tòa án cấp huyện đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của ủy ban nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các thẩm phán của tòa án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi.
c. Tòa án nhân dân tối cao giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm những khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền của tòa án cấp tỉnh mà tòa án nhân dân tối cao lấy lên để giải quyết đối với khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan cấp Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định thẩm quyền của tòa án nhân dân cấp tỉnh nào, khiếu kiện quyết định hành chính của ủy ban nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến nhiều đối tượng phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm phán của Tòa án cấp tỉnh đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi.
Tòa án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án có thẩm quyền ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình. Tranh chấp vè thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính giữa các tòa án do tòa án cấp trên trực tiếp giải quyết.
CHươNG XVII
CáC NGUYêN TắC Và GIAI ĐOạN CủA Tố TụNG HàNH CHíNH
I. Các nguyên tắc của tố tụng hành chính.
1. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc chỉ đạo, bao trùm toàn bộ hoạt động Nhà nước, hoạt động các tổ chức xã hội, trong xử sự của công dân, vì vậy cũng được thể hiện trong tất cả các hoạt động tố tụng nói chung cũng như trong tố tụng hành chính nói riêng. Trong tố tụng hành chính nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi:
- Cơ quan tiến hành tố tụng hành chính, người tiến hành tố tụng hành chính phải nghiêm chỉnh tuân thủ các quy định của pháp luật tố tụng hành chính trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
- Những người tham gia tố tụng phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật tố tụng hành chính về quyền và nghĩa vụ của mình.
- Các bản án, quyết định của tòa án hành chính đã có hiệu lực pháp luật được các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tất cả xã hội và mọi người tôn trọng. Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành.
Trong phạm vi chức năng của mình, tòa án và các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ thi hành bản án, quyết định của tòa án hành chính phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó.
2. Nguyên tắc mọi công dân, tổ chức, cơ quan nhà nước đều bình đẳng trước pháp luật.
Đây là một trong những nguyên tắc hiến định bắt nguồn từ bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân, từ chế độ trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và cá nhân. Nguyên tắc này xác định vị trí của các đương sự như nhau trong các hoạt động tố tụng hành chính không phân biệt là cá nhân, công dân, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước.
3. Nguyên tắc xét xử có hội thẩm nhân dân tham gia. Khi xét xử, hội thẩm nhân dân ngang quyền với thẩm phán
Nguyên tắc xét xử có hội thẩm tham gia được quy định tại Điều 129 Hiến pháp 1992 là sự kế thừa và phát triển quy định của các Hiến pháp trước đồng thời có sự tổng kết thực tiễn công tác xét xử của hội thẩm trong thời gian qua. Thực tiễn công tác xét xử của tòa án chứng minh rằng, sự tham gia của hội thẩm vào việc xét xử của tòa án là rất cần thiết, giúp cho tòa án xét xử công minh, chính xác, khách quan và phát huy tác dụng giáo dục của phiên tòa, giáo dục công dân trung thành với Tổ quốc, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật, nâng cao ý thức pháp luật.
Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về thành phần của hội đồng xét xử gồm:
- Một thẩm phán và hai hội thẩm nhân dân
- Hội đồng xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm của tòa hành chính tòa án nhân dân tối cao gồm ba thẩm phán và hai hội thẩm nhân dân.
- Hội đồng xét xử phúc thẩm gồm ba thẩm phán.
- Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm của tòa hành chính gồm ba thẩm phán.
- ủy ban thẩm phán, hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao, ủy ban thẩm phán tòa án cấp tỉnh, khi xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm phải có ít nhất 2/3 (hai phần ba) tổng số thành viên tham gia.
- Hội đồng xét xử quyết định theo đa số (quy định tại khoản 1, 2, 3 và 4 của Điều 15 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính), còn quyết định của ủy ban thẩm phán tòa án cấp tỉnh (thuộc quy định của khoản 5 Điều 15 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính) phải được quá nửa tổng số thành viên biểu quyết tán thành.
- Như vậy, Hội thẩm nhân dân cũng chỉ tham gia vào quá trình tòa hành chính xét xử sơ thẩm và sơ chung thẩm, trong các giai đoạn phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm, việc xét xử không có hội thẩm nhân dân tham gia.
Khi xét xử hội thẩm ngang quyền với thẩm phán.
4. Nguyên tắc xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật
Đây là nguyên tắc bắt nguồn từ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa được thể hiện cụ thể trong lĩnh vực xét xử nhằm đảm bảo cho tòa án có những quyết định, bản án đúng pháp luật, công bằng khách quan.
Nguyên tắc thẩm phán và hội thẩm độc lập được thể hiện ở các mặt:
- Thứ nhất, là khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm không bị ràng buộc bởi kết luận của Viện kiểm sát, không bị chi phối bởi ý kiến của nhau. Thẩm phán, hội thẩm phải chịu trách nhiệm đối với ý kiến của mình về từng vấn đề của vụ án.
- Thứ hai là, thẩm phán và hội thẩm độc lập cũng có nghĩa là không một cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động xét xử của thẩm phán và hội thẩm.
Sự độc lập của thẩm phán và hội thẩm khi xét xử phải gắn liền với việc thực hiện pháp luật. Điều đó có nghĩa là khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm phải căn cứ vào pháp luật để ra các bản án quyết định, không được tùy tiện áp dụng pháp luật.
5. Nguyên tắc xét xử công khai và xét xử tập thể, quyết định theo đa số
Hoạt động xét xử của tòa án nhân dân có thể được tiến hành công khai bằng phiên tòa tại trụ sở của tòa án hoặc bằng phiên tòa lưu động.
Nhưng không phải mọi phiên tòa đều xét xử công khai. Tòa án có thể xét xử kín khi:
- Để giữ bí mật Nhà nước.
- Để giữ gìn thuần phong, mĩ tục của dân tộc.
- Để giữ bí mật của các đương sự theo yêu cầu chính đáng của họ.
Nhằm đảm bảo cho việc xét xử của tòa án nhân dân đúng pháp luật, công bằng, Hiến pháp 1992 quy định: tòa án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số .
6. Nguyên tắc bảo đảm cho các dân tộc được dùng tiếng nói và chữ viết của dân tộc mình trước tòa án.
Đây là nguyên tắc có ý nghĩa chính trị xã hội bắt nguồn từ nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội, đời sống Nhà nước. Nguyên tắc này trong xét xử là sự thể hiện, cụ thể hóa chính sách dân tộc của Đảng và Nhà nước ta được khẳng định trong Hiến pháp 1992 là Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc. Các dân tộc có quyền dùng tiếng nói, chữ viết, giữ gìn bản sắc dân tộc và phát huy những phong tục, tập quán, truyền thống và văn hóa tốt đẹp của mình (Điều 5).
Bên cạnh ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc nhằm bảo đảm cho việc xét xử của tòa án thuận lợi, đúng pháp luật và chính xác, quy định này tạo điều kiện cho người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng khả năng tích cực tham gia vào việc giải quyết vụ án, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho họ bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Theo quy định của luật tố tụng thì tiếng nói và chữ viết dùng trong tố tụng là tiếng Việt, trong trường hợp có người tiến hành hoặc tham gia tố tụng không sử dụng được tiếng Việt thì tòa hành chính phải yêu cầu người phiên dịch cho họ.
Ngoài ra còn đảm bảo nguyên tắc bảo vệ quyền và lợi ích của đương sự trong tố tụng hành chính.
II. CáC GIAI ĐOạN Tố TụNG HàNH CHíNH
Tố tụng là một quá trình gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau về thời gian. Theo Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, có thể chia tố tụng hành chính thành các giai đoạn sau:
- Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính.
- Chuẩn bị xét xử.
- Xét xử sơ thẩm.
- Xét xử phúc thẩm
- Giai đoạn đặc biệt của tố tụng hành chính.
- Thi hành bản án hành chính
1. Khởi kiện và thụ lý vụ án hành chính
Theo Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì: Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các trường hợp sau đây:
- Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo các quy định tại các điều từ điều 19 đến điều 25 của của Luật khiếu nại, tố cáo, nhưng hết thời hạn giải quyết quy định tại điều 36 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết và cũng không trục tiếp khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo;
- Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo các quy định tại các điều từ điều 19 đến điều 25 của của Luật khiếu nại, tố cáo nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại;
- Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính về quyết định kỷ luật buộc thội việc đối với mình, nếu đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại và cũng không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo.
Đây là giai đoạn "tiền tố tụng hành chính", nhằm tạo điều kiện cho việc giải quyết các đơn khiếu nại của công dân được tiến hành một cách nhanh chóng theo thủ tục hành chính và cũng giảm bớt gánh nặng cho tòa án xét xử về hành chính.
Tố tụng hành chính là tố tụng viết, vì vậy, việc khởi kiện phải bằng đơn kiện. Hình thức, nội dung của đơn kiện phải làm đúng mẫu do tòa hành chính quy định (Điều 30). Kèm theo đơn kiện phải có bản sao quyết định hành chính. Sau khi nhận được đơn kiện, tòa án phải xem xét nếu thấy người khởi kiện không có quyền khởi kiện, thời hiệu khởi kiện đã hết, việc khởi kiện không tuân thủ những quy định về khởi kiện hoặc việc giải quyết không thuộc thẩm quyền của tòa hành chính thì trả lại đơn kiện cho người kiện (Điều 31); nếu xét thấy không thuộc trường hợp trả lại đơn kiện thì tòa án thụ lý việc kiện theo thẩm quyền (Điều 32). Việc thụ lý vụ án được tiến hành khi đương sự xuất trình cho tòa án biên lai chứng tỏ đã nộp tiền tạm ứng án phí sơ thẩm (Điều 32).
2. Chuẩn bị xét xử
Đây là một giai đoạn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động xét xử của tòa án. Trong giai đoạn này, tòa án hành chính thực hiện các công việc chuẩn bị. Như yêu cầu các bên cung cấp thông tin, tài liệu, giải trình bằng văn bản những vấn đề có liên quan đến nội dung kiện. Khi xét cần thiết, tòa án có thể thu thập chứng cứ, xem xét tại chỗ, trưng cầu giám định, ... Sau khi nhận thấy việc thu thập chứng cứ đã đầy đủ, tòa hành chính phải xem xét và ra một trong các quyết định: đưa vụ án hành chính ra xét xử, tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án, đình chỉ việc giải quyết vụ án. Sau khi đã có quyết định đưa vụ án ra xét xử thì thẩm phán phụ trách vụ án phải tự mình nghiên cứu hồ sơ và cùng với hội thẩm nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính.
3. Xét xử sơ thẩm
Hội đồng xét xử vụ án hành chính gồm: một thẩm phán và hai hội thẩm nhân dân. Quy định này phù hợp với quy định của Hiến pháp là tòa án xét xử tập thể, có hội thẩm nhân dân tham gia, đồng thời cũng tạo điều kiện để từng bước kiện toàn hoạt động của các tòa án khi đang thiếu nhiều thẩm phán. Nhưng đây cũng chỉ là giải pháp có tính chất tạm thời trong khi chưa có đủ các thẩm phán hành chính.
Để bảo đảm, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án hành chính, pháp lệnh về thủ tục xét xử các vụ án hành chính quy định phiên tòa sơ thẩm được tiến hành với sự có mặt của đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự. Đối với người làm chứng, người phiên dịch, người giám định thì tùy từng vụ án cụ thể mà tòa hành chính xét thấy cần có mặt hay không (Điều 19)
Viện kiểm sát nhân dân có quyền tham gia tố tụng từ bất cứ giai đoạn nào khi xét thấy cần thiết. Ngoài ra, Viện kiểm sát nhân dân cũng có quyền khởi tố vụ án hành chính và cung cấp chứng cứ (Điều 18)
Cũng giống như thủ tục bắt đầu phiên tòa xét xử vụ án dân sự và vụ án kinh tế, Pháp lệnh quy định chủ tọa phiên tòa đọc quyết định đưa vụ án ra xét xử, kiểm tra căn cước của những người tham gia tố tụng, giải thích cho họ biết quyền và nghĩa vụ của họ tại phiên tòa. Chủ tọa phiên tòa giới thiệu các thành viên của hội đồng xét xử, kiểm sát viên, thư ký tòa án; và hỏi đương sự có đề nghị thay đổi ai hay không. Trước khi hỏi các đương sự, chủ tọa phiên tòa cần tóm tắt vụ án, yêu cầu của các bên. Sau khi kết thúc phần thẩm vấn chuyển sang phần tranh tụng và sau đó hội đồng xét xử vào nghị án.
Các quyết định của hội đồng xét xử phải do các thành viên của hội đồng thảo luận và quyết định theo đa số. Khi nghị án phải có biên bản ghi lại các ý kiến đã thảo luận và quyết định của hội đồng xét xử.
Trong bản án của tòa án phải ghi rõ nội dung vụ án, yêu cầu của các đương sự, những tình tiết đã chứng minh, những chứng cứ, căn cứ pháp luật mà tòa án dựa vào đó để giải quyết các vấn đề trong vụ án, quyết định của tòa án về giải quyết vụ án, về án phí, quyền kháng cáo.
4. Xét lại bản án và quyết định chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm
Để đảm bảo tính đúng đắn trong hoạt động xét xử, bảo vệ quyền lợi cho các đương sự, pháp luật tố tụng nói chung, pháp luật tố tụng hành chính nói riêng quy định quyền kháng cáo của đương sự và kháng nghị của viện kiểm sát yêu cầu tòa án cấp trên xét lại bản án và quyết định chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm. Đây là một giai đoạn độc lập trong tố tụng hành chính. Giai đoạn này nhằm sửa chữa những sai lầm và vi phạm của tòa án cấp sơ thẩm, bảo đảm việc áp dụng pháp luật một cách đúng đắn, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Việc xét lại bản án và quyết định theo thủ tục phúc thẩm là việc tòa án cấp trên trực tiếp xét xử lại những bản án sơ thẩm và quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc bị kháng nghị. Xét xử phúc thẩm không là giai đoạn bắt buộc đối với một vụ án. Nếu sau khi xét xử sơ thẩm trong thời hạn luật định mà không có kháng cáo, kháng nghị thì bản án có hiệu lực pháp luật.
Khi xét xử theo thủ tục phúc thẩm, tòa án cấp trên thực hiện chức năng kiểm tra việc xét xử vụ án hành chính của tòa án cấp sơ thẩm, xem xét tính hợp pháp, có căn cứ của bản án sơ thẩm nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, của công dân, của tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội. Khác với bản án, quyết định của tòa án cấp sơ thẩm, bản án và quyết định của tòa án cấp phúc thẩm có hiệu lực pháp luật ngay sau khi tuyên án.
Về trình tự, thủ tục xét xử phúc thẩm cũng tương tự như trình tự, thủ tục xét xử sơ thẩm. Nhưng việc xét xử phúc thẩm chủ yếu tập trung vào những vấn đề liên quan đến kháng cáo, kháng nghị.
Hội đồng xét xử phúc thẩm có ba thẩm phán (Điều 14, khoản 3 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Hội đồng xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính cũng tương tự như khi xét xử phúc thẩm các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, có quyền bác kháng cáo, kháng nghị và giữ nguyên bản án, quyết định sơ thẩm; sửa đổi một phần hoặc toàn bộ bản án quyết định sơ thẩm; hủy bản án, hủy quyết định sơ thẩm và chuyển hồ sơ cho tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại trong trường hợp có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng hoặc việc xác minh, thu thập chứng cứ không đầy đủ mà tòa án cấp phúc thẩm không thể bổ sung được; tạm đình chỉ việc giải quyết vụ án khi có một trong các trường hợp quy định tại Điều 40 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính; hủy bản án, hủy quyết định sơ thẩm và đình chỉ việc giải quyết vụ án khi có một trong các trường hợp quy định tại Điều 41 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
5. Xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật theo trình tự giám đốc thẩm và hoặc tái thẩm
Đây là một giai đoạn đặc biệt trong tố tụng nói chung tố tụng hành chính nói riêng bao gồm giám đóc thẩm và tái thẩm. Giai đoạn này là nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của đương sự và đặt trách nhiệm cho công tác giám đốc của tòa hành chính cấp trên đối với tòa hành chính cấp dưới, công tác kiểm sát việc xét xử của Viện kiểm sát nhân dân đối với tòa hành chính. Điều 67 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định các trường hợp bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm:
- Có sự vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng.
- Phần quyết định trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án.
- Có sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng pháp luật.
Các căn cứ để kháng nghị theo thủ tục tái thẩm là:
- Mới phát hiện được tình tiết quan trọng của vụ án mà đương sự đã không thể biết được khi giải quyết vụ án.
- Đã xác định được lời khai của người làm chứng, kết luận của người giám định, lời dịch của người phiên dịch rõ ràng không đúng sự thật hoặc có giả mạo bằng chứng.
- Thẩm phán, hội thẩm, kiểm sát viên, thư ký tòa án cố tình làm sai lệch hồ sơ vụ án.
- Bản án, quyết định của tòa án hoặc quyết định của cơ quan nhà nước mà tòa án dựa vào đó đã bị hủy bỏ.
Việc xem xét bản án, quyết định của tòa án hành chính đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm phải được thực hiện một cách chặt chẽ, đúng thời hạn luật định. Hội đồng xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm có quyền:
- Bác kháng nghị và giữ nguyên bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật.
- Sửa đổi một phần hoặc toàn bộ bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị.
- Hủy bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật để xét xử lại theo thủ tục sơ thẩm hay phúc thẩm.
- Hủy bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật và đình chỉ vụ án theo Điều 41 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.
6. Thi hành bản án hành chính
Đây là giai đoạn cuối cùng của tố tụng hành chính. Theo Điều 73, 74 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của tòa án, Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp có nhiệm vụ theo dõi, giám sát việc thi hành án hành chính, trong trường hợp cần thiết có quyền buộc phải chấp hành quyết định thi hành án hành chính hoặc cố tình không chấp hành bản án, quyết định của tòa án, thì tùy theo mức độ có thể bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự.
Để đảm bảo cho bản án, quyết định của tòa án về xét xử hành chính được thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Chính phủ thống nhất quản lý hành chính nhà nước về công tác thi hành án hành chính trong phạm vi cả nước (khoản 1 Điều 74), các quyết định về tài sản, quyền tài sản trong các bản án, quyết định của tòa án về vụ án hành chính được thi hành theo Pháp lệnh thi hành án dân sự (khoản 3 Điều 74). Như vậy không có cơ quan chuyên trách thi hành án hành chính.
Nhiều quốc gia trên thế giới không quy định việc cưỡng chế thi hành quyết định, bản án xét xử hành chính. Vì thực tế các bản án, quyết định xét xử hành chính được thực hiện rất nghiêm túc.
1 Thuật ngữ hợp đồng hành chính ít được sử dụng trong khoa học luật học Việt Nam, tuy vậy trong thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học...
1 Thông thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét như một chế định luật hành chính. Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, về thủ tục hành chính được nghiên cứu ở môn học khác. Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không đề cập nhiều đến thủ tục hành chính.
1 Có quan điểm khác cho rằng quy phạm pháp luật gồm ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài.
1 Quan hệ xã hội là quan hệ giữa người với người trên các lĩnh vực đời sống xã hội: hành chính- chính trị, kinh tế, dân sự, lĩnh vực quan hệ cá nhân…
1 Xem giáo trình Luật hành chính Việt Nam, khoa Luật Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội - 1992, Tr. 145 - 149
1 Có tài liệu sử dụng thuật ngũ " quyết định quản lý nhà nước". Thuật ngữ " quyết định quản lý hành chính nhà nước" là môùt loại quyết định pháp luật, được sử dụng để phân biệt thuật ngữ " quyết định quản lý hành chính doanh nghiệp"
1 Xem giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Tổng hợp Hà Nội, khoa Luật, H.1992, trang 176 - 177
1 Xem Chương II Hiến pháp 1946; Chương III Hiến pháp 1959, Chương I Hiến pháp 1980; Chương V Hiến pháp 1992
1 V.I Lê-nin toàn tập, Nxb Sự thật, H, 1970, tập 32, tr 270.
1 C.Mác - ănghen. Tuyển tập, Tập 1. NXB Sự Thật. Hà Nội 1980. tr.19.
1 Lê-nin toàn tập tập 33. Tr. 124;
2 Lê-nin toàn tập, Tập 45, Tr. 19
1 Giải quyết đơn thư khiếu nại và tố cáo của công dân - một chế định lớn của luật hành chính, được xem xét ở chương sau.
1 Lê- nin. Toàn tập, tập 23, tr.67 (bản tiếng Nga.)
Bạn đang đọc truyện trên: Truyen2U.Pro