NÂNG CAO HIỆU LỰC HỆ THỐNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH NHẰM ĐẢM BẢO SỰ ỔN ĐỊNH CHO HỆ THỐNG TÀI CHÍNH

TS. Hà Huy Tuấn

Phó Chủ nhiệm Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia

Thị trường tài chính Việt Nam, mặc dù ra đời muộn và còn nhiều hạn chế, đến nay đã phát triển với đầy đủ các bộ phận bao gồm: thị trường ngân hàng, thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm. Các định chế trung gian tài chính đã được đa dạng hóa về loại hình, cơ cấu chủ sở hữu, không ngừng cạnh tranh với nhau trên thị trường về qui mô hoạt động, số lượng, chất lượng các dịch vụ và sản phẩm tài chính, các tập đoàn tài chính đã hình thành và đang phát triển theo hướng kinh doanh đa ngành với các hoạt động đan xen giữa các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm. Quá trình quốc tế hóa thị trường tài chính Việt Nam thông qua việc thực thi các cam kết quốc tế về mở cửa thị trường tài chính cũng ngày càng gia tăng mạnh. Song hành với sự phát triển, những khuyết tật, sự phức tạp của thị trường cũng đã bộc lộ ngày càng rõ nét. Trong bối cảnh này thì việc đổi mới hệ thống giám sát tài chính để theo kịp sự phát triển của thị trường trở nên cấp thiết hơn bao giờ hết.

Một trong những nội dung quan trọng của việc đổi mới hệ thống giám sát tài chính Việt Nam như nêu trên chính là nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài nhằm đảm bảo sự ổn định trước tiên của thị trường tài chính, và theo đó là của hệ thống tài chính. Đây là việc làm cần được tiến hành song song với việc kiện toàn các bộ phận của thị trường tài chính (ngân hàng, chứng khoan, bảo hiểm). Song, trong phạm vi bài tham luận này, chúng tôi chỉ xin được đề cập đến sự cần thiết và phương hướng nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài chính ở Việt Nam hiện nay và hệ thống này được hiểu là hệ thống bao gồm các cơ quan giám sát chuyên ngành như: Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng (trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam), Ủy ban chứng khoán Nhà nước và Cục quản lý, giám sát bảo hiểm (trực thuộc Bộ Tài chính).

1.                           Sự cần thiết phải nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài chính Việt Nam.

Trước tiên chúng ta cần hiểu rằng một hệ thống giám sát tài chính chỉ có thể được coi là có hiệu lực nếu như hệ thống đó có khả năng phát hiện, xử lý, ngăn ngừa, phòng tránh các hành vi vi phạm và lạm dụng thị trường; có khả năng nhận diện và phòng tránh những rủi ro tiềm năng của hệ thống tài chính.

Hệ thống giám sát tài chính Việt Nam hiện nay, về thực chất được tổ chức theo mô hình phân tán chuyên ngành, nghĩa là mỗi bộ phận của thị trường tài chính được giám sát bởi một cơ quan giám sát chuyên ngành: thị trường ngân hàng được giám sát bởi Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng (trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam); thị trường chứng khoán được giám sát bởi Ủy ban chứng khoán Nhà nước (trực thuộc Bộ Tài chính) và thị trường bảo hiểm được giám sát bởi Cục quản lý, giám sát bảo hiểm (trực thuộc Bộ Tài chính). Ưu điểm của mô hình này là bảo đảm giám sát được các định chế trung gian tài chính một cách chặt chẽ, thường xuyên; song, mô hình này dễ dẫn đến những khoảng trống trong hoạt động giám sát như giám sát chéo hoạt động trong các Tập đoàn tài chính kinh doanh đa ngành và giám sát rủi ro đan xen giữa các bộ phận của thị trường khó thực hiện, giám sát an toàn vĩ mô thị trường tài chính bị coi nhẹ và việc điều phối hoạt động giám sát chuyên ngành không được thực hiện. Chính những khoảng trống này làm cho khả năng của hệ thống giám sát tài chính Việt Nam vẫn còn thấp trong việc phát hiện, xử lý, ngăn ngừa, phòng tránh các hành vi vi phạm và lạm dụng thị trường, trong việc nhận diện và phòng tránh những rủi ro tiềm năng của hệ thống tài chính và do vậy dẫn đến những bất ổn của thị trường tài chính cũng như của cả hệ thống tài chính.

Nhằm khắc phục những khoảng trống này, tháng 3/2008, Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định thành lập Ủy ban giám sát tài chính quốc gia với chức năng: giám sát chung thị trường tài chính và tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính. Tuy nhiên, đến nay, sau 3 năm đi vào hoạt động, việc san lấp những khoảng trống này của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia cũng đang ở mức độ rất khiêm tốn do nhiều hạn chế (như vị thế pháp lý thấp, không có quyền lực quản lý nhà nước, thực chất chỉ là cơ quan tham mưu, tư vấn, đội ngũ cán bộ mỏng, non trẻ và không có nhiều kinh nghiệm, hỗ trợ kỹ thuật từ nước ngoài hầu như chưa có, quan hệ hợp tác với các tổ chức quốc tế chưa được thiết lập,…).

Thực tế, các nghiên cứu về hệ thống giám sát tài chính ở nước ta thời gian qua đã chỉ ra nhiều hạn chế, bất cập của hệ thống giám sát tài chính nước ta như khuôn khổ pháp lý về giám sát tài chính còn nhiều kẽ hở, chưa đồng bộ; năng lực giám sát của các cơ quan giám sát chuyên ngành; thiếu sự liên thông trong việc giám sát chung thị trường tài chính do các cơ quan giám sát chuyên ngành hoạt động độc lập, thực hiện nhiệm vụ giám sát theo kiểu “việc ai nấy làm”, chưa có sự điều phối giữa các cơ quan giám sát chuyên ngành, điều này sẽ gây khó khăn cho việc giám sát rủi ro chéo; thực tiễn áp dụng các chuẩn mực quốc tế về giám sát thị trường tài chính vẫn còn nhiều bất cập; chưa thực hiện giám sát trên cơ sở rủi ro; chưa chú trọng giám sát an toàn vĩ mô; việc giám sát hoạt động xuyên biên giới của các định chế tài chính có vốn nước ngoài còn yếu (Merril Lynch, AIG),... Bên cạnh đó, các quy định về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan giám sát chuyên ngành còn nhiều quy định chồng chéo hoặc tạo ra những “khoảng trống” trong giám sát.

Do vậy, việc nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài chính nước ta hiện nay là vô cùng cần thiết nhằm bảo đảm thiết lập được cơ quan giám sát tài chính độc lập, có đủ năng lực, thẩm quyền trong hoạt động giám sát toàn diện thị trường tài chính, tránh những mâu thuẫn trong giám sát và “lấp đầy” các khoảng trống trong hoạt động giám sát thị trường tài chính.

2. Nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài chính nhằm đảm bảo sự ổn định cho hệ thống tài chính

Từ những phân tích về thực trạng hiệu lực hệ thống giám sát tài chính Việt Nam như trên và những nguyên nhân dẫn đến thực trạng này, chúng tôi xin kiến nghị phương hướng nâng cao hiệu lực hệ thống giám sát tài chính như sau:

          Một là, hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam:

Pháp luật về giám sát tài chính Việt Nam được quy định ở nhiều văn bản khác nhau như Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Luật Thanh tra, Luật Chứng khoán... và các văn bản khác hướng dẫn thi hành các đạo luật này. Thực trạng này sẽ dẫn đến những hệ quả như: mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định về giám sát tài chính; Không bảo đảm tính thống nhất và tính liên thông trong giám sát tài chính; Khó truy cứu trách nhiệm của từng cơ quan giám sát tài chính khi không hoàn thành nhiệm vụ giám sát;...

Nhằm từng bước hoàn thiện khung pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam, chúng tôi kiến nghị các giải pháp sau đây:

- Tiến hành nghiên cứu tổng rà soát thực trạng pháp luật về giám sát tài chính hiện nay, đánh giá mức độ phù hợp của các quy định pháp luật với thực tiễn phát triển thị trường tài chính là cơ sở cho việc phát triển, bổ sung các quy định pháp luật phù hợp với thực tiễn phát triển thị trường tài chính Việt Nam.

- Tách chức năng giám sát tài chính ra khỏi cơ quan quản lý nhà nước về thị trường tài chính. Theo đó, cơ quan giám sát tài chính được chủ động trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát, hạn chế đến mức thấp nhất các can thiệp hành chính vào quá trình vận hành thị trường. Làm được điều này, hoạt động giám sát tài chính sẽ bảo đảm tính độc lập, chủ động trong việc thực hiện giám sát, từng bước giám sát thị trường tài chính thông qua các công cụ của thị trường, hạn chế sự can thiệp bằng các biện pháp hành chính đối với hoạt động của thị trường.

- Ban hành Luật về giám sát tài chính thống nhất. Theo chúng tôi, Luật về giám sát tài chính thống nhất tối thiểu phải có những nội dung sau đây:

+ Mô hình tổ chức cơ quan giám sát tài chính;

+ Những nguyên tắc của hoạt động giám sát tài chính;

+ Nội dung giám sát tài chính, mà cụ thể là tách chức năng giám sát tài chính ra khỏi chức năng quản lý nhà nước về ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán;

+ Quy trình giám sát tài chính;

+ Thẩm quyền của cơ quan giám sát tài chính.

Hai là, đổi mới, kiện toàn mô hình hệ thống giám sát tài chính:

Hiện nay, xu hướng hợp nhất các cơ quan quản lý và giám sát thị trường tài chính hay nói đúng hơn là sự chuyển hướng từ phương thức giám sát theo từng lĩnh vực riêng lẻ sang hình thành một cơ quan giám sát hợp nhất, thực hiện giám sát toàn bộ hệ thống tài chính theo các mục tiêu đề ra, đang ngày càng trở nên rõ nét trên phạm vi toàn cầu bởi mô hình này mang lại hiệu quả giám sát cao hơn và nhất quán hơn, song thực tiễn đã chứng minh, không có mô hình mang tính khuôn mẫu, phù hợp cho tất cả các quốc gia. Do vậy, các quốc gia cần làm rõ những khác biệt và các nhân tố tác động đến quá trình phát triển thị trường tài chính của nước mình, từ đó, lựa chọn mô hình giám sát tài chính phù hợp với đặc điểm phát triển của mình.

          Chúng tôi đồng tình với quan điểm cho rằng cần phải thiết lập một cơ quan thanh tra, giám sát tài chính hợp nhất, và khi đó các nguyên tắc như sau cần được áp dụng trong suốt quá trình xây dựng mô hình, cơ chế vận hành. Cụ thể như sau:

i) Cần có kế hoạch cho giai đoạn quá độ khoảng 2-3 năm cho việc sáp nhập toàn bộ các chức năng liên quan từ các cơ quan giám sát chuyên ngành khác nhau, do thực trạng đa dạng loại hình các tổ chức tài chính, mức độ hội nhập thị trường cũng như những kinh nghiệm còn hạn chế trong việc quản lý sự thay đổi mang tính chất “quyết liệt” tại Việt Nam.Thực tiễn cho thấy  tại các nước OECD, việc sáp nhập các tổ chức giám sát tài chính cũng phải mất thời gian: Canada phải mất 3 năm, Úc và Na-uy phải mất hơn 2 năm mới hoàn thành quá trình này.

ii) Bảo đảm Cơ quan thanh tra, giám sát tài chính hợp nhất  hoạt động độc lập với Bộ Tài chính vì vai trò của Bộ Tài chính là đại diện sở hữu nhà nước và quản lý tài sản. Cần thiết lập cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp hành động hiệu quả giữa cơ quan này và Ngân hàng Nhà nước.

iii) Duy trì một số chức năng thanh tra, giám sát tài chính nhất định (ví dụ đối với thị trường liên ngân hàng) tại Ngân hàng Nhà nước để cho phép Ngân hàng Nhà nước có thể hành động kịp thời vì mục tiêu ổn định tiền tệ và cải thiện hiệu quả của chính sách tiền tệ.

Trước mắt trong bối cảnh vẫn duy trì mô hình giám sát phân tán, chuyên ngành như nêu trên thì Chính phủ cần sớm có những giải pháp hữu hiệu nhằm củng cố, tăng cường năng lực giám sát chung thị trường tài chính và năng lực tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia (ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) của Ủy ban giám sát tài chính quốc gia. Các giải pháp này cần phải giải quyết tốt các mặt như vị thế pháp lý, thẩm quyền, nguồn nhân lực, ngân sách đào tạo kỹ năng giám sát cho cán bộ của Ủy ban vì đây đang là những vấn đề còn nhiều hạn chế mà vì thế Ủy ban giám sát tài chính quốc gia chưa thể san lấp những khoảng trống trong hoạt động giám sát thị trường tài chính.

Ba là, củng cố, tăng cường năng lực giám sát của các  cơ quan giám sát tài chính:

Những hạn chế về năng lực của hệ thống giám sát tài chính hiện thời chính là một trong những nguy cơ tiềm ẩn lớn khiến thị trường tài chính Việt Nam khó lòng “miễn dich” với căn bệnh lây “khủng hoảng”. Hiện nay, hệ thống giám sát tài chính chưa theo kịp với sự phát triển của thị trường, chưa đảm bảo khả năng giám sát bao quát tất cả các hoạt động của thị trường tài chính. Các tiêu chí, nội dung giám sát không đầy đủ và phải thực hiện tương đối thủ công.

Để khắc phục những hạn chế nêu trên, các cơ quan giám sát tài chính cần nghiên cứu các giải pháp để cải thiện các mặt sau:

- Về nguồn nhân lực: Tăng cường đội ngũ cán bộ có trình độ, kỹ năng cao và giàu kinh nghiệm để thực hiện các hoạt động giám sát tài chính phù hợp với tình hình mới;

- Về nguồn lực kỹ thuật: Thiết lập sớm các hệ thống công nghệ thông tin và các tiện ích điện tử hoàn chỉnh cho việc giám sát và phân tích dữ liệu phục vụ công tác giám sát cho cả ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm;

- Về đào tạo cán bộ và hơp tác quốc tế: Cần xây dựng kế hoạch và các chương trình đào tạo cán bộ về các kỹ năng giám sát thị trường tài chính cụ thể, sát với các yêu cầu của hoạt động giám sát. Kế hoạch và các chương trình này cần được thực thi bài bản và tác dụng của công việc này phải được đánh giá thực sự nghiêm túc nhằm tránh việc đào tạo mang nặng tính hình thức. Bên cạnh đó,  các cơ quan giám sát tài chính cần chủ động thiết lập các quan hệ hợp tác với các tổ chức quôc tế cũng như các cơ quan giám sát nước ngoài để có thể nhận được các hỗ trợ kỹ thuật cho nghiệp vụ giám sát tài chính và hỗ trợ lẫn nhau trong việc giám sát các hoạt động xuyên biên giới liên quan đến thị trường tài chính để hoàn thiện việc san lấp các “khoảng trống” trên thị trường.