Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tài chính ở Việt Nam

I. THỰC TRẠNG GIÁM SÁT THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH VIỆT NAM

Trở thành thành viên thứ 150 của hệ thống thương mại đa phương lớn nhất hành tinh - WTO sau gần 12 năm bền bỉ đàm phán đã tạo ra động lực quan trọng thúc đẩy công cuộc cải cách kinh tế nói chung và cải cách tài chính nói riêng ở Việt Nam. Tuy nhiên, đồng hành với nó là mức độ cạnh tranh và độ rủi ro thị trường cũng gia tăng đòi hỏi phải củng cố, tăng cường, hoàn thiện cả về tổ chức lẫn hoạt động của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý, giám sát khu vực tài chính bởi thực tế là hiện nay, năng lực quản lý, giám sát khu vực tài chính của Việt Nam dường như không theo kịp với tốc độ phát triển này. Hiện tại, hệ thống các cơ quan giám sát tài chính ở Việt Nam không tập trung mà theo mô hìh phân tán. Chức năng giám sát được phân nhiệm cho khá nhiều cơ quan khác nhau, bao gồm cả Ngân hàng Nhà nước (NHNN), Vụ Bảo hiểm - Bộ Tài chính, Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN), Thanh tra Bộ Tài chính, Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia..., cụ thể là:

1. NHNN: là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát hoạt động ngân hàng và kiểm soát tín dụng

NHNN, với tư cách là người tổ chức, quản lý và là thành viên tham gia thị trường, đã tạo lập nên những công cụ cần thiết và phù hợp nhằm thực thi có hiệu quả CSTT quốc gia. Đến cuối năm 1994, các thị trường tiền gửi, thị trường nội tệ và ngoại tệ liên ngân hàng, thị trường tín phiếu kho bạc, thị trường trái phiếu, … lần lượt ra đời và cho đến thời điểm hiện nay, hệ thống các tổ chức tín dụng của Việt Nam đã phát triển ở mức tương đồng với các nền kinh tế đang phát triển.

Trên thực tế, NHNN thực hiện quản lý, định h­ướng phát triển hệ thống ngân hàng chủ yếu thông qua hệ thống các quy chế an toàn hoạt động ngân hàng([1]); và hệ thống các chỉ tiêu giám sát([2]). Một số quy định quan trọng về an toàn hoạt động ngân hàng như: tỷ lệ an toàn vốn, phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro, quản lý rủi ro thanh khoản... cũng đã được ban hành. Tuy nhiên, hệ thống quy chế quản lý và giám sát còn khá xa so với thông lệ, chuẩn mực quốc tế; phương thức giám sát chưa có khả năng đánh giá, cảnh báo sớm rủi ro; hệ thống pháp luật giám sát ngân hàng còn bất cập so với yêu cầu triển khai phương thức giám sát dựa trên cơ sở rủi ro.

Theo kết quả khảo sát do Công ty Tư vấn Ernst & Young tiến hành năm 2006 để đánh giá mức độ tuân thủ các nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hữu hiệu của Uỷ ban Giám sát ngân hàng quốc tế Basel, có 9/25 nguyên tắc phần lớn không tuân thủ, 1/25 nguyên tắc tuân thủ, 2/25 nguyên tắc không thực hiện phần lớn và 3/25 nguyên tắc không áp dụng. Trong đó, hầu hết các nguyên tắc liên quan đến điều kiện tiên quyết bảo đảm giám sát ngân hàng hữu hiệu (mục tiêu, nhiệm vụ, tính độc lập, khung pháp lý, quyền lực, hệ thống thông tin của cơ quan giám sát ngân hàng), cấp phép và chấp thuận thay đổi cấu trúc ngân hàng, các qui định an toàn hoạt động, phương pháp giám sát ngân hàng liên tục được đánh giá là phần lớn không tuân thủ. Trong khi hiện đã có rất nhiều cơ quan quản lý và giám sát ngân hàng ở các nước đang phát triển đã thực hiện Basel I và sẵn sàng triển khai Basel II trước năm 2010 (như Trung Quốc) thì Việt Nam mới thực hiện một phần (rủi ro tín dụng) và dự kiến đến năm 2010 mới thực hiện đầy đủ Basel I.

2. Ủy ban Chứng khoán Nhà nước: là giám sát hoạt động chứng khoán

Ban giám sát TTCK chỉ mới thực sự đi vào hoạt động từ đầu năm 2008, do vậy, đội ngũ cán bộ giám sát cũng còn thiếu về kinh nghiệm, yếu về kỹ năng, trình độ giám sát, chưa được đào tạo một cách bài bản về giám sát. UBCKNN chưa có phương tiện kỹ thuật hiện đại nào để phục vụ cho chức năng giám sát. Công tác giám sát của UBCK chủ yếu dựa trên những báo cáo định kỳ và bất thường của SGDCK, TTGDCK chứ chưa được thực hiện dựa trên những tiêu chí giám sát rõ ràng và không có sự hỗ trợ của hệ thống công nghệ thông tin giám sát tự động, dẫn đến tình trạng chỉ phát hiện được những vi phạm đơn giản, dễ thấy như vi phạm chế độ công bố thông tin, vi phạm quy chế giao dịch của SGDCK, TTGDCK mà chưa phát hiện một cách hiệu quả và kịp thời những vi phạm tinh vi hơn như giao dịch nội gián, thao túng giá cả và thị trường dựa trên việc theo dõi, phân tích và điều tra về những diễn biến giao dịch bất thường còn hạn chế. Việc thanh tra và xử lý những vụ việc nghiêm trọng như giao dịch nội gián, thao túng thị trường chủ yếu xuất phát từ các khiếu kiện và khiếu nại. Các hệ thống giám sát tại các TTGDCK tuy có được lắp đặt nhưng ở mức độ thô sơ và vận hành thiếu hiệu quả, không cung cấp được những cảnh báo về giao dịch bất thường mà chỉ cung cấp được số liệu giao dịch đơn thuần;

Chức năng giám sát của đơn vị thuộc Uỷ ban chưa được quy định một cách chi tiết, cụ thể. Công tác giám sát được thực hiện dàn trải theo từng khu vực và đối tượng quản lý, chưa mang tính chất tập trung và chuyên môn hóa, chưa có đơn vị thực hiện chức năng giám sát chuyên biệt. Sự phân mảng trong công tác giám sát và thiếu một cơ chế phối hợp giữa các đơn vị đã tạo ra sự cục bộ và không đảm bảo được tính tổng thể hoạt động giám sát TTCK. 

3. Vụ Bảo hiểm (Bộ Tài chính): giám sát hoạt động bảo hiểm. Vụ Bảo hiểm trực thuộc Bộ Tài chính mới được thành lập mới từ tháng 7/2003. Vụ có chức năng “kiểm tra, giám sát hoạt động của doanh nghiệp bảo hiểm (DNBH) và doanh nghiệp môi giới bảo hiểm Việt Nam, văn phòng đại diện của DNBH nước ngoài và doanh nghiệp môi giới bảo hiểm nước ngoài tại Việt Nam; phối hợp với Thanh tra Bộ trong việc xây dựng kế hoạch và thực hiện thanh tra hoạt động của các DNBH”.

4. Các cơ quan khác:

Ngoài NHNN, UBCK Nhà nước và Bộ Tài chính, các bộ phận khác của thị trường lại chịu sự giám sát của các cơ quan khác như: Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam (thành lập và đi vào hoạt động từ năm 2000); Uỷ ban Giám sát tài chính quốc gia (mới được thành lập năm 2007); Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra chính phủ, các cơ quan bảo vệ pháp luật, doanh nghiệp kiểm toán. Có thể nói, mô hình thể chế giám sát tài chính nói chung của Việt Nam hiện nay tương đối phân tán và dễ dẫn đến chồng chéo chưa thực sự phù hợp với trình độ phát triển của hệ thống tài chính Việt Nam.

II. Một số vấn đề rút ra từ nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động của Cơ quan giám sát tài chính trên thế giới

Theo các phân tích trong cuốn “Các nước Giám sát ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán của mình như thế nào” NXB Ngân hàng Trung ương năm 1999 thì trong số 123 nước được khảo sát có: 63 NHTW chỉ thực hiện chức năng quản lý, giám sát hoạt động ngân hàng; 7 NHTW giám sát cả ngân hàng và chứng khoán; 16 NHTW giám sát cả ngân hàng và bảo hiểm; và 3 NHTW giám sát cả 3 hoạt động là ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm, tức toàn bộ khu vực tài chính nói chung.

Đến năm 2003, Daniel E. Nolle trong công trình nghiên cứu khác về “Cấu trúc, phạm vi và tính độc lập của Cơ quan giám sát NH: Một sự so sánh quốc tế” đã chỉ ra rằng: trong mẫu khảo sát trách nhiệm giám sát của Cơ quan giám sát tại 117 nước thì có tới 55% chỉ chịu trách nhiệm giám sát duy nhất lĩnh vực ngân hàng; 11% chịu trách nhiệm cả về ngân hàng và chứng khoán; 20% về lĩnh vực ngân hàng và bảo hiểm; còn lại 14% chịu trách nhiệm giám sát cả 3 lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm.

Cũng trong cuốn “Các nước Giám sát ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán của mình như thế nào” NXB Ngân hàng Trung ương nhưng xuất bản năm 2008 đã cho thấy trong số 26 nước được khảo sát thì có tới 11 nước có Cơ quan giám sát hợp nhất toàn phần, tức là thực hiện đồng thời 4 chức năng giám sát: hoạt động ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán và các tổ chức tài chính phi ngân hàng và chỉ có 3 nước là các đơn vị giám sát không hợp nhất, trong đó có Việt nam.

Bảng 1: Mô hình Cơ quan Giám sát tài chính ở một số nước

TT

Quốc gia 

Hợp nhất

TT

Quốc gia 

Hợp nhất

Một phần

Toàn phần

Không hợp nhất

Một phần

Toàn phần

Không hợp nhất

1

Argentina

x

14

Hàn Quốc

x

2

Ôx-trây-li-a

x

15

Ma-lai-xi-a

x

3

Bra-xin

x

16

Mông Cổ

x

4

Cam-pu-chia

x

17

Na Uy

x

5

Ca-na-đa

x

18

Phi-líp-pin

x

6

Trung Quốc

x

19

Nga

x

7

Đan Mạch

x

20

X-lô-va-kia

x

8

Phần Lan

x

21

Tây Ban Nha

x

9

Pháp

x

22

Thụy Điển

x

10

Đức

x

23

Đài Loan

x

11

Hồng Kông

x

24

Thái Lan

x

12

Hung-ga-ri

x

25

Anh Quốc

x

13

Nhật Bản

x

26

Việt Nam

x

Nguồn: “Các nước Giám sát ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán của mình như thế nào” NXB Ngân hàng Trung ương, năm 2008

Các nhận xét rút ra

- Không có một mô hình giám sát tài chính mẫu nào có thể áp dụng chung cho tất cả các nước. Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, lịch sử, nền văn hoá khác nhau, và đặc biệt đều có cấu trúc TTTC đặc thù của mình. Đây chính là những nhân tố chủ yếu quyết định mô hình tổ chức nào nên được lựa chọn. Song xu hướng hiện nay là các nước đang hướng tới việc xây dựng một Cơ quan Giám sát tài chính duy nhất, thực hiện giám sát toàn bộ TTTC.

- Cơ cấu tổ chức quản lý tác động trực tiếp đến tính hiệu quả và hiệu suất chung của công tác quản lý và giám sát, do đó, phải coi đây là tiêu chí hàng đầu khi chọn lựa mô hình giám sát ở từng nước. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức tự thân nó không đảm bảo có thể đem lại những hoạt động quản lý và giám sát hiệu quả, và sẽ rất nguy hiểm nếu mặc nhiên coi rằng việc thay đổi cơ cấu của các cơ quan quản lý là liều thuốc chữa bách bệnh. Việc cơ cấu tổ chức làm được là hình thành một bộ khung, trong đó có thể tối ưu hóa một mô hình quản lý. Còn chất lượng và hiệu quả quản lý chỉ có được khi có một khuôn khổ luật pháp mạnh mẽ hơn, đội ngũ nhân viên được đào tạo bài bản hơn, và hệ thống công nghệ hiệu quả hơn. Bất kỳ một nước nào cho rằng việc vá víu cơ cấu tổ chức của các cơ quan có thể giúp giải quyết những vấn đề quá khứ nhưng sẽ rất dễ phải đối mặt với những khủng hoảng tương tự trong tương lai.

-  Ở các nước phát triển và một số nước đang phát triển, NHTW thực hiện chức năng giám sát để bảo đảm thực hiện thành công CSTT, đảm bảo cho hệ thống tài chính và TTTC vận hành một cách trôi chảy, hiệu quả. Tuy nhiên, ở không ít quốc gia hiện nay lại giao trách nhiệm giám sát này cho NHTW.

- Để một hệ thống giám sát thực sự có hiệu quả, điều quan trọng hơn cả là hệ thống đó phải “có mục tiêu và trách nhiệm rõ ràng, có tính độc lập trong hoạt động và có đủ nguồn lực cần thiết để hoàn thành sứ mệnh của mình”([3]).

III. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH Ở VIỆT NAM

Một là, từng bước hình thành Mô hình giám sát tài chính hợp nhất cho phù hợp với đặc điểm của TTTC Việt nam.

Mô hình giám sát tài chính của Việt Nam phải căn cứ vào những đặc điểm về cấu trúc của TTTC, mức độ đa dạng, đan xen của các hoạt động trong khu vực tài chính hiện nay và trong tương lai gần, đặc biệt phải tính đến tính khả thi và hiệu quả của việc áp dụng mô hình đó. Song, vì không có mô hình tổ chức và hoạt động chung của cơ quan giám sát tài chính nên vấn đề đặt ra là mô hình giám sát hợp nhất có phù hợp với thực tiễn của Việt Nam hay không? Để có được câu trả lời, cần làm rõ những thuận lợi và khó khăn khi áp dụng mô hình này.

* Những mặt thuận lợi của mô hình “giám sát hợp nhất”:

- Hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động giám sát các tập đoàn tài chính ngân hàng đa năng, các công ty mẹ nắm giữ ngân hàng; Cho phép xử lý tốt hơn các vấn đề có ảnh hưởng tới tổng thể hệ thống tài chính, cũng như là có khả năng phản ứng nhanh nhạy hơn về mặt hoạch định chính sách;

- Cho phép triển khai phương pháp thống nhất về quản lý, giám sát xuyên suốt toàn bộ hệ thống tài chính và hạn chế những sự lộn xộn, bất cập trong hoạt động; Tăng cường trách nhiệm giải trình của Cơ quan giám sát hợp nhất vì mục tiêu, chức năng, phạm vi, đối tượng sẽ trở nên rõ ràng hơn;

- Tối đa hoá lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi nên sẽ khai thác tốt hơn lợi thế tiềm năng của mô hình này nhờ sự trao đổi thông tin, tận dụng nguồn lực và phối kết hợp hành động (điều này đặc biệt quan trọng khi ngày càng xuất hiện nhiều hơn các tập đoàn tài chính ngân hàng).

* Những hạn chế của mô hình “giám sát hợp nhất”:

- Có thể gây ra sự giảm sút hiệu quả của công tác giám sát trong quá trình tiến hành hợp nhất và thậm chí tiếp sau đó, nếu việc quản lý quá trình chuyển đổi không được thực hiện tốt. Mô hình này có thể sẽ làm tổn hại tính hiệu quả của hoạt động giám sát tổng thể nếu không có đủ năng lực chuyên môn sâu về từng lĩnh vực hẹp trong các ngành ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm;

- Mô hình “đa cơ quan giám sát” không hẳn là không hiệu quả. Có thể có những giải pháp hữu hiệu khắc phục được điểm yếu về cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động giữa các cơ quan cùng tham gia giám sát. Mô hình “giám sát hợp nhất” chỉ có thể hoạt động tốt ở những nước mà thoả mãn được một số điều kiện tiền đề nhất định, thích hợp nhất là với những quốc gia có hệ thống tài chính phát triển ở bậc cao. Một khi trách nhiệm giải trình và tính công khai minh bạch chưa thực sự đảm bảo, thiếu cơ chế giám sát nội bộ hữu hiệu thì việc tập trung thái quá quyền lực vào một tổ chức có thể sẽ tạo ra những rủi ro tiềm ẩn khôn lường, chẳng hạn như rủi ro đạo đức của Thành viên Ban Lãnh đạo.

- Ngoài ra còn một số vấn đề nảy sinh như: khó khăn về nguồn nhân lực, sự xung đột về lợi ích cục bộ sẽ xuất hiện do quyền lực của một số vị trí lãnh đạo, quản lý có thể bị phương hại bởi lẽ nhiều vị trí sẽ không còn tồn tại, sự trì hoãn có thể có trong việc tích hợp các hệ thống IT và cơ sở hạ tầng tài chính khác của các cơ quan được sáp nhập

Hai là, nâng cao năng lực giám sát của từng bộ phận giám sát riêng lẻ, đặc biệt là hệ thống giám sát ngân hàng và chứng khoán.

Mặc dù về lâu dài, mô hình cơ quan giám sát hợp nhất là phù hợp với Việt Nam, song, cần có thời gian chuẩn bị để tránh tạo nên những “lỗ hổng” trong giám sát. Do vậy, việc củng cố năng lực của từng bộ phận giám sát riêng lẻ vẫn là hết sức cần thiết trong thời gian tới, cụ thể là:

Thứ nhất, đối với hệ thống giám sát các hoạt động ngân hàng 

- Cần xây dựng và phát triển hệ thống quản trị ngân hàng phù hợp với các thông lệ tốt và chuẩn mực quốc tế gắn liền với xây dựng văn hóa kinh doanh. Đây là vấn đề then chốt nhằm tạo môi trường thuận lợi hình thành phong cách kinh doanh dựa trên cơ sở rủi ro và tăng cường kỷ luật thị trường, tính trách nhiệm và tính minh bạch trong hoạt động của các TCTD Việt Nam.

- Hoàn thiện hệ thống qui chế quản lý và biện pháp thận trọng trong lĩnh vực ngân hàng theo hướng phù hợp với nguyên tắc thị trường và cam kết mở cửa thị trường dịch vụ ngân hàng; thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng, loại bỏ các rào cản gia nhập thị trường và tiếp cận dịch vụ ngân hàng. Có biện pháp khuyến khích kết hợp cưỡng chế các TCTD nâng cao năng lực quản trị rủi ro, đồng thời nâng cao các điều kiện cấp phép liên quan đến an toàn hoạt động và quản trị đối với các TCTD được thành lập mới.

- Xây dựng thể chế giám sát ngân hàng mới đi đôi với thực hiện cơ chế giám sát dựa trên cơ sở rủi ro và xây dựng Luật Giám sát an toàn hoạt động ngân hàng trên nguyên tắc cải thiện tính độc lập gắn liền nâng cao với tính trách nhiệm và minh bạch của cơ quan giám sát ngân hàng; triển khai áp dụng ph­ương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro; hoàn thiện khung pháp lý đối với hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng và hệ thống các quy định an toàn hoạt động ngân hàng theo h­ớng đến năm 2010 thực hiện đầy đủ Basel I và tạo nền tảng để từng b­ước triển khai Basel II sau năm 2010.

Thứ hai, đối với hệ thống giám sát các hoạt động chứng khoán

- Xây dựng khuôn khổ luật pháp cho giám sát thị trường chứng khoán. Hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp quy dưới luật nhằm hoàn chỉnh các quy định quản lý làm căn cứ cho hoạt động giám sát tuân thủ. Xây dựng Quy chế giám sát giao dịch trên thị trường chứng khoán, Quy chế giám sát tuân thủ của SGDCK, TTGDCK, TTLKCK và Quy chế phân định chức năng giám sát giữa các đơn vị thuộc UBCKNN nhằm tạo hành lang pháp lý hoàn chỉnh về giám sát;

- Xây dựng cơ chế phối hợp xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán giữa Bộ tài chính và Bộ Công an, chỉnh sửa, bổ sung thông tư số 97/2007/TT-BTC về Hướng dẫn xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và thị trường chứng khoán nhằm tạo hiệu lực cao hơn trong công tác cưỡng chế thực thi.

- Tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ giám sát và xây dựng hệ thống công nghệ thông tin phục vụ công tác giám sát để đảm bảo xử lý kịp thời trong hoạt động giám sát.

Như vậy, để bảo đảm sự an toàn và ổn định bền vững của hệ thống tài chính trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, nhiệm vụ giám sát tài chính còn rất nhiều việc phải triển khai. Thực hiện cải cách căn bản, toàn diện hệ thống quản lý, giám sát tài chính (từ thể chế, pháp luật, công nghệ, hoạt động cho đến các vấn đề liên quan tới con người) là hết sức cần thiết nhằm xây dựng một nền tài chính hiện đại, mang tính cạnh tranh cao và một hệ thống giám sát hiệu quả, phù hợp với các thông lệ, chuẩn mực quốc tế, song hoàn toàn không dễ dàng mà đòi hỏi phải có những bước đi cụ thể, thận trọng để tránh những tác động tiêu cực không cần thiết tới nền kinh tế nói chung và hệ thống tài chính nói riêng./.

--------------------------------------------------------------------------------

[1] Bao gồm: Tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu; Giới hạn tín dụng đối với khách hàng; Tỷ lệ về khả năng chi trả; Tỷ lệ tối đa của nguồn vốn ngắn hạn được sử dụng cho vay trung hạn và dài hạn; Giới hạn góp vốn, mua cổ phần; Qui định phân loại nợ và dự phòng rủi ro; Không/hạn chế cho vay và bảo lãnh đối với một số đối tượng; Các qui định về quản trị, điều hành và kiểm soát; Qui định về hệ thống kiểm soát, kiểm tra và kiểm toán nội bộ; Qui định về trạng thái ngoại tệ; Qui định về vốn điều lệ; Quy định khác có liên quan

[2] Bao gồm: Vốn; Chất lư­ợng tài sản có; Khả năng thanh khoản; Khả năng sinh lời, thu nhập và chi phí

[3] Nguyên tắc 1 trong “25 nguyên tắc trọng yếu về GSNH” của Uỷ ban Basel, năm 1997

ThS. Trịnh Thanh Huyền

Trường ĐT&PTNNL-Vietinbank