CHƯƠNG 1. NHữNG VấN Đề CƠ BảN Về QUảN Lí HàNH CHíNH CÔNG

1.1. Khái quát chung về quản lí hành chính công

1.1.1. Quyền lực nhà nước và quyền hành pháp trong hệ thống quyền lực nhà nước

Trong tư duy chung, quyền lực nhà nước là một loại quyền lực đặc biệt được nhân dân trao cho Nhà nước và Nhà nước sử dụng quyền lực đó để quản lí nhà nước đối với các quá trình kinh tế, xã hội và các hành vi cá nhân hay tổ chức, nhằm đạt được những mục tiêu chung của Nhà nước. Quyền lực nhà nước là toàn vẹn. Tuy nhiên, để thực thi quyền lực nhà nước có thể có nhiều hình thức tổ chức khác nhau.

Việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước thường được chia thành ba nhóm: Thực thi quyền lập pháp, thực thi quyền hành pháp và thực thi quyền tư pháp. Mối quan hệ giữa ba hệ thống thực thi ba nhóm quyền trên tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và thể chế nhà nước quy định.

Thực thi quyền hành pháp là một bộ phận quan trọng của hoạt động quản lí nhà nước. Nếu như thực thi quyền lập pháp là làm Hiến pháp, luật và thông qua luật,  thì thực thi quyền hành pháp là nhằm tổ chức đời sống xã hội theo các văn bản pháp luật một cách có hiệu quả.

Thực thi quyền hành pháp được trao cho những cơ quan cụ thể. Hệ  thống cơ quan này có thể có những tên gọi khác nhau, song chung nhất là Chính phủ. Chẳng hạn, ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 1992, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Chính phủ là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện các quyết định của Quốc hội (Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết) và của Chủ tịch nước (lệnh, quyết định). Hệ thống các cơ quan hành pháp thực hiện các văn bản trên, đồng thời còn ban hành và thực hiện một hệ thống các văn bản pháp qui khác để quản lí xã hội.

Cách tổ chức hệ thống các cơ quan hành pháp do luật pháp qui định và có nhiều loại cơ quan khác nhau. Nó bao gồm hệ thống các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan độc lập thuộc Chính phủ và nhiều loại cơ quan khác. Các cơ quan này được trao trách nhiệm quản lí các vấn đề chung của quốc gia thông qua hệ thống các văn bản pháp luật (hình 1)

Nghiên cứu quản lí hành chính công (quản lí hành chính nhà nước) là nghiên cứu hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành pháp.

                    Hình 1: Phân chia thực hiện quyền lực nhà nước

1.1.2. Khái niệm quản lí hành chính công

1.1.2.1. Các quan niệm về hành chính

Hành chính là một từ được sử dụng với nội dung rất đa nghĩa và thường không đi đến một sự thống nhất chung. Tuỳ theo các hướng tiếp cận khác nhau sẽ có cách hiểu khác nhau về hành chính.

Trong Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ, “hành chính” là “phạm vi quản lý, chỉ đạo việc thi hành chính sách, pháp luật của nhà nước”; hoặc những gì “thuộc những công việc giấy tờ, văn thư, kế toán trong cơ quan nhà nước”.

Trong một số tài liệu, thuật ngữ “hành chính” được giải thích theo nhiều cách khác nhau:

- Hành chính là hoạt động của con người nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức.

- Hành chính là quản lí các vấn đề bên trong và bên ngoài của một tổ chức, có ảnh hưởng đến việc đạt được mục tiêu của tổ chức.

- Hành chính được xem là những hoạt động quản lí các công việc nhà nước, xuất hiện cùng với nhà nước …

Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau, nh­ưng nhìn chung các quan niệm về hành chính vẫn có những điểm chung là:

- Thứ nhất, hành chính là hoạt động tổ chức, quản lí và điều hành.

- Thứ hai, hành chính  là hoạt động có mục đích phục vụ lợi ích chung.

- Thứ ba, đa số các hoạt động hành chính là hoạt động của cơ quan nhà nước.

Từ những điểm chung trên đây có thể đi đến khái niệm về hành chính như sau

Hành chính là hoạt động tổ chức, quản lí và điều hành đ­ược tiến hành trên cơ sở những qui tắc nhất định, nhằm đạt tới mục đích phục vụ lợi ích chung đã được xác định.

1.1.2.2.  Khái niệm về quản lí hành chính công

“ Hành chính công” là một thuật ngữ được sử dụng cách đây không lâu. Nhiều người nghiên cứu quản lí nhà nước cho rằng thuật ngữ này được các học giả Pháp và Đức sử dụng vào những năm cuối thế kỷ 18. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng thuật ngữ này đã có ngay từ khi Nhà nước phải tiến hành những hoạt động quản lí các vấn đề chung của xã hội khi Nhà nước được hình thành.

Trong việc tổ chức thực thi quyền lực nhà nước thì việc tổ chức thực thi quyền hành pháp của chính phủ được gọi là “quản lí hành chính công”.

Giữa “hành chính công” và “quản lí hành chính công” có sự khác biệt nhất định: “hành chính công” chủ yếu đề cập tới thể chế, chức năng hoạt động của các cơ quan hành chính; còn “quản lí hành chính công” chủ yếu đề cập tới việc tổ chức, điều chỉnh và sự tác động đến các hoạt động của các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, trong nhiều tài liệu của các nước cũng như ở nước ta, chúng có sự đồng nhất và có thể thay thế nhau.

Có thể nêu một số cách hiểu về “quản lí hành chính công” như sau:

+ Quản lí hành chính công là công cụ của Chính phủ để thực hiện các hoạt động nhằm thực hiện chức năng của Chính phủ;

+ Quản lí hành chính công là hoạt động hợp tác của nhiều người để đạt được mục tiêu của Chính phủ;

+ Quản lí hành chính công là quá trình liên quan đến xây dựng và thực hiện chính sách công;

+ Quản lí hành chính công là quá trình có tổ chức liên quan đến việc thực hiện mục tiêu, kế hoạch và hiệu lực hoạt động bên trong của các cơ quan nhà nước;

+ Quản lí hành chính công là hoạt động nhằm chỉ đạo các cơ quan nhà nước vận động và phát triển theo các mục tiêu quốc gia;

+ Quản lí hành chính công là hoạt động hành chính của mọi loại cơ quan thuộc hệ thống hành pháp do Nhà nước thành lập nhằm các mục đích khác nhau v.v…

Nghiên cứu quản lí hành chính công từ các cách tiếp cận trên có thể đưa ra  các khái niệm về quản lí hành chính công như sau:

- Quản lí hành chính công theo góc độ quản lí là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước. Đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực pháp luật nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự luật pháp; thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người trong công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc; đạt được các mục tiêu quốc gia một cách có hiệu quả nhất trong từng giai đoạn phát triển.

- Quản lí hành chính công từ góc độ chính trị được coi là công việc của người bảo vệ, gác cổng để cho hiến pháp, luật được thực thi đầy đủ. Quản lí hành chính công là biến các mục tiêu chính trị thành các sản phẩm cụ thể

- Quản lí hành chính công từ góc độ pháp lí là hệ thống các hoạt động nhằm làm cho pháp luật được thực hiện và có hiệu lực trong xã hội. Theo cách tiếp cận này, quản lí hành chính công là tập hợp các hoạt động nhằm triển khai các văn bản pháp luật của Nhà nước và biến các ý tưởng trong đó thành sản phẩm cụ thể.

   Tóm lại: Quản lí hành chính công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nư­ớc đối với các quá trình kinh tế xã hội và hành vi hoạt động của công dân, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp tiến hành trên cơ sở các qui định của pháp luật, nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nư­ớc, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của công dân.

1.1.3.  Chủ thể và khách thể trong quản lí hành chính công

1.1.3.1. Chủ thể quản lí hành chính công

Chủ thể quản lí hành chính công là các cơ quan hành chính nhà nước, các nhà chức trách (công chức lãnh đạo), các cá nhân, tổ chức được uỷ quyền.

Những đặc điểm của chủ thể quản lí hành chính công:

- Có tính quyền lực nhà n­ước và phải luôn gắn với thẩm quyền pháp lí, nếu tách rời thẩm quyền pháp lí thì không còn là chủ thể quản lí hành chính công.

- Lĩnh vực hoạt động rộng, bao gồm toàn bộ các lĩnh vực của đời sống xã hội.

- Quản lí chủ yếu thông qua các quyết định quản lí hành chính, hành vi hành chính.

Chủ thể quản lí hành chính công bao gồm các nhóm cơ bản sau đây

1) Cơ quan hành chính nhà nước

Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan quản lí chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của nhà nước.

* Đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước:

- Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lí hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành trên lãnh thổ và trên các lĩnh vực.

- Mỗi cơ quan hành chính nhà nước có một thẩm quyền nhất định và chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành.

- Cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, tạo thành một hệ thống thống nhất từ Trung ương đến cơ sở.

- Cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước; chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó.

* Phân loại cơ quan hành chính nhà nước:

Có nhiều cách để phân loại, nhưng quan trọng nhất là căn cứ theo tính chất thẩm quyền. Theo đó, cơ quan hành chính nhà nước được chia thành hai loại là cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng.

- Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung là cơ quan quản lí mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi các đơn vị hành chính lãnh thổ. Các dấu hiệu đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung :

+ Được thành lập theo Hiến pháp và Luật, có chức năng quản lí hành chính nhà nước theo lãnh thổ.

+ Được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội và hành vi hoạt động của con người trong chức năng hành pháp.

+ Cán bộ lãnh đạo được hình thành qua các cơ chế bầu hoặc kết hợp giữa bầu và bổ nhiệm.

+ Phương thức lãnh đạo và quản lí hành chính theo chế độ tập thể, kết hợp với nâng cao trách nhiệm của cán bộ phụ trách.

+ Kí thay mặt tập thể hoặc theo thẩm quyền thủ trưởng trên các văn bản hành chính nhà nước.

- Cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng là cơ quan quản lí một ngành, một lĩnh vực trên phạm vi cả nước. Dấu hiệu của cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền riêng :

+ Trên cơ sở nguyên tắc chung của luật để ban hành các văn bản dưới luật qui định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy trong quản lí đối với ngành hoặc lĩnh vực.

+  Được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh và điều hành công việc nhà nước, xã hội.

+ Cán bộ lãnh đạo theo cơ chế bổ nhiệm, trừ bộ trưởng phải được Quốc hội phê chuẩn theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.

+  Lãnh đạo và quản lí theo chế độ thủ trưởng.

+ Kí văn bản quản lí theo chế độ thủ trưởng hoặc liên tịch.

 2) Công chức lãnh đạo và quản lí hành chính công

Hiện có ba phương thức hình thành nhà lãnh đạo: bầu, bổ nhiệm, bầu kết hợp với bổ nhiệm.

Theo qui định của luật, chỉ có cán bộ lãnh đạo mới có quyền quản lí hành chính, nhưng trên thực tế công chức cũng có thể trở thành chủ thể quản lí khi có sự uỷ quyền. Nhiều công chức được đại diện quyền lực nhà nước trong công vụ, như: thuế vụ, kiểm lâm, hải quan, cảnh sát giao thông...

1.1.3.2. Khách thể quản lí hành chính công

Khách thể quản lí hành chính công được hiểu là đối tượng mà hoạt động quản lí hành chính công tác động tới. Đó là các quá trình xã hội và hành vi của con người hoặc tổ chức của con người. Hành vi gắn liền với con người, con người tạo ra hành vi, chịu trách nhiệm và liên đới chịu trách nhiệm hành vi. Hành vi có thể thực hiện dưới hình thức hành động hoặc không hành động.

Những đặc điểm của khách thể quản lí:

 - Tính đa dạng của hành vi. Con người có rất nhiều hành vi, vì bản chất con người là tổng hoà của các mối quan hệ xã hội. Hành vi của mỗi người liên quan đến người khác, đến xã hội vì con người sống trong mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Song không phải hành vi nào của con người cũng hợp pháp và phù hợp với lợi ích của xã hội, do vậy các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng sự quản lí của nhà nước.

 - Khách thể và chủ thể quản lí được tách biệt tương đối, vì con người vừa là chủ thể vừa là khách thể quản lí nhà nước.

1.1.4. Bản chất của quản lí hành chính công

Phạm vi của quản lí hành chính công phụ thuộc vào tính chất của kiểu nhà nước. Trong những nhà nước độc tài, quản lí hành chính công bao gồm phạm vi rất rộng. Trong các kiểu nhà nước khác, phạm vi hoạt động của quản lí hành chính công nằm trong khuôn khổ chính sách mà các nhà lãnh đạo nhà nước đề ra.

Quản lí hành chính công là hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành pháp và chỉ là một phần trong tổng thể hoạt động của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào đặc trưng của Nhà nước mà quản lí có những nét đặc trưng riêng do tính chất quyền lực nhà nước chi phối. Tuy nhiên, nét đặc trưng chung để hoạt động hành chính công tồn tại cũng giống như các loại hành chính khác là hiệu quả

Quản lí hành chính công chứa đựng nhiều yếu tố thể hiện bản chất riêng biệt của mình. Đó là :

- Tính độc quyền trong nhiều trư­ờng hợp do không áp dụng các hình thức cạnh tranh như­ trong khu vực t­ư nhân;

- ít quan tâm đến lợi nhuận: Do sử dụng tiền của Nhà nư­ớc, các nhà hành chính công phải có ý thức dịch vụ cộng đồng; không được chạy theo lợi nhuận.

- Phải đối xử bình đẳng với mọi công dân theo luật pháp. Điều mà các nhà hành chính tư­ không có;

-  Tính vô nhân xư­ng: Các nhà quản lí hành chính công trong hoạt động không phải vì họ, mà vì cơ quan và vị trí trí họ nắm giữ. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, công dân vẫn có thể được biết họ có thể đưa khiếu nại đến ai và nhận được thông tin từ ai;

-  Trách nhiệm chung đ­ược đảm bảo bằng những công cụ cụ thể. ứng với mỗi công việc riêng biệt trong quản lí hành chính công đều có công cụ bắt buộc kèm theo, từ đó mới tiến hành thực thi công vụ theo yêu cầu đặt ra.

-  Thông tin công khai cho dân cư­. Nền hành chính công được xuất phát từ dân, do vậy dân phải nắm được các thông tin liên quan.

-  Qui mô của tổ chức lớn. Đó là một bộ máy phức tạp quản lí theo ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước, và quản lí địa phương theo từng cấp đơn vị hành chính.

- Tính hiệu quả của quản lí hành chính công: Quản lí hành chính công là công cụ thiết yếu để cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân và phải thực hiện sao cho hiệu quả. Muốn vậy, bộ máy hành pháp phải thích ứng với việc thực thi các chương trình phúc lợi cho nhân dân, đồng thời giúp họ hiểu được một cách đầy đủ sự nỗ lực này.

Để nhân dân tin tưởng vào cơ quan hành chính nhà nước và muốn cộng tác với nhà nước thì Nhà nước cần vừa hiểu và phục vụ nguyện vọng của nhân dân, vừa tuyên truyền đường lối chính sách của mình. Tức là nhà nước tìm kiếm sự hợp tác nỗ lực của nhân dân, sự tham gia của nhân dân vào quản lí hành chính công.

Nhà nước trao cho quản lí hành chính công chức năng cung cấp dịch vụ công cho nhân dân. Đó là chức năng của quản lí hành chính công trong xã hội ngay từ khi bộ máy nhà nước ra đời đã xoay quanh khái niệm dịch vụ công. Vì vậy, cần thiết phải tìm hiểu tỉ mỉ bản chất của sự phục vụ trong xã hội hiện đại cụ thể cho từng quốc gia trong những điều kiện nhất định và phù hợp với xu thế quốc tế.

Mục tiêu của quản lí hành chính công cũng là mục tiêu cơ bản của Nhà nước. Mục tiêu của quản lí hành chính công ngày càng được mở rộng cùng với sự phát triển từ những đòi hỏi của thực tiễn cũng như sự phát triển của Nhà nước.

Nhà nước sẽ điều tiết hoặc hạn chế sự độc quyền cá nhân, tổ chức trong hoạt động cung cấp dịch vụ công. Quản lí hành chính công không hạn chế sự phối hợp trong thương mại hoặc sự cạnh tranh không trái pháp luật. Luật pháp thừa nhận việc quản lí hành chính công điều chỉnh lợi ích, quyền sở hữu, sử dụng, sự hưởng thụ và khuynh hướng của sở hữu cá nhân; đồng thời đảm bảo phổ biến một cách công bằng cả quan hệ sở hữu và lợi nhuận từ quyền sở hữu.

Quản lí hành chính công phải phối hợp và điều hoà giữa những mục tiêu cá nhân công dân với lợi ích của Nhà nước hướng về việc thực hiện các mục tiêu của một xã hội dân chủ.

1.2. Thể chế hành chính công

1.2.1. Khái niệm

1.2.1.1. Khái niệm thể chế nhà nước

Thuật ngữ thể chế được sử dụng rất phổ biến trong nhiều tài liệu, nhưng chưa được hiểu theo một nghĩa thống nhất. Trong Từ điển Tiếng Việt đã nêu: Thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội,  buộc mọi người phải tuân theo” ([1]).

Có quan niệm cho rằng, thể chế là những qui chế, nội qui được ban hành chính thức (thành văn bản) hoặc không chính thức (thoả thuận bằng văn nói) để điều chỉnh, can thiệp vào quan hệ xã hội, chính trị, kinh tế, văn hoá nhằm bảo đảm cho những quan hệ đó phát triển theo những ý định có trước của tổ chức.

Thể chế cũng được hiểu là pháp luật, phong tục tập quán đã được thiết lập và nhiều người phải tuân theo. Trong trường hợp này, thể chế là những qui định chung bắt buộc mọi người trong tổ chức phải tuân theo.

Thể chế luôn gắn liền với tổ chức và do đó có thể đưa ra định nghĩa thể chế như sau: thể chế bao gồm tổ chức với hệ thống các qui tắc, qui chế  được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức. Theo định nghĩa này, thể chế được hiểu theo định nghĩa rộng cho mọi tổ chức.

Thể chế thiên về hoạt động của bộ máy nhà nước hơn là các tổ chức khác. Trong trường hợp này thể chế được hiểu là thể chế nhà nước. Đó là hệ thống các qui định do Nhà nước xác lập trong hệ thống các văn pháp luật của Nhà nước và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân và các tổ chức nhằm thiết lập trật tự, kỉ cương xã hội. Theo cách định nghĩa này, nhiều người đồng nhất thể chế nhà nước với hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước.

Tuy nhiên, khi nói đến thể chế nhà nước không chỉ có  hệ thống pháp luật mà còn phải gắn liền với cơ quan thực thi pháp luật đó. Hệ thống pháp luật là nền tảng của thể chế nhà nước, nhưng cơ quan thực thi pháp luật mới là chủ thể của thể chế. Để hạn chế sự nhầm lẫn đó của thể chế và hệ thống pháp  luật, thể chế được hiểu như sau: Thể chế nhà nước là toàn bộ các cơ quan nhà nư­ớc cùng với hệ thống văn bản pháp luật đ­ược Nhà nước sử dụng để điều chỉnh các hành vi và mối quan hệ giữa Nhà n­ước với công dân và với các tổ chức, nhằm thiết lập trật tự kỉ c­ương xã hội.

1.2.1.2. Khái niệm thể chế hành chính công

Hoạt dộng của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhằm thực thi quyền hành pháp, là hoạt động tổ chức đời sống xã hội trên sơ sở luật và nhằm thực hiện luật. Nhờ những hoạt động này của cơ quan hành chính nhà nước mà các mục tiêu của quốc gia được ghi nhận trong các văn bản qui phạm pháp luật cũng như trong các chính sách vĩ mô của Nhà nước trở thành các sản phẩm cụ thể của quốc gia. Nếu thiếu sự hoạt động của các cơ quan hành pháp, mọi qui định của Nhà nước không thể biến thành hiện thực.

 Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước đóng vai trò rất quan trọng trong quản lí nhà nước, là bộ phận lớn nhất trong cơ cấu nhà nước, đảm nhận những chức năng thực thi quyền hành pháp để quản lí, điều hành mọi lĩnh vực trong đời sống xã hội, trực tiếp tổ chức thực hiện các chính sách của nhà nước, thực thi quyền lực của nhân dân.

Gắn liền với hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước là một thể chế được cấu thành nhằm đảm bảo thực thi các hoạt động hành chính nhà nước một cách thống nhất. Căn cứ vào hoạt động của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp có thể đưa ra một cách tiếp cận thuật ngữ thể chế hành chính công như sau:

Thể chế hành chính công là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước cùng với các văn bản pháp luật tạo khuôn khổ pháp lí cho các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lí, điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, cũng như cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theo pháp luật.

 Với quan niệm về thể chế hành chính công như trên, thể chế hành chính công bao gồm các yếu tố:

- Hệ thống các cơ quan hành chính công từ Trung ư­ơng đến cơ sở.

- Hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà n­ước điều chỉnh sự phát triển kinh tế - xã hội trên mọi ph­ương diện, bảo đảm xã hội phát triển ổn định, an toàn, bền vững.

- Hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nư­ớc qui định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan thuộc bộ máy hành chính Nhà n­ước từ Trung ­ương đến cơ sở bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương các cấp.

- Hệ thống các văn bản qui định chế độ công vụ và các qui chế công chức.

- Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết những tranh chấp hành chính giữa các tổ chức và công dân với nền hành chính thông qua khiếu kiện về sự vi phạm pháp luật của các cán bộ công chức, cơ quan hành chính nhà nước đối với các tổ chức và công dân.

- Hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ trong nội bộ các cơ quan nhà nước, giữa cơ quan hành chính nhà n­ước với các tổ chức và công dân. Đó là hệ thống các thủ tục phức tạp, đòi hỏi phải công khai, rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ tiếp cận.

1.2.2.           Phân biệt thể chế nhà nước và thể chế hành chính công

Trong tổ chức nhà nước, việc phân chia hay phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước đã tạo ra hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp. Các cơ quan này được gọi chung là cơ quan hành chính nhà nước.

Gắn liền với hoạt động quản lí nhà nước là hệ thống các thể chế nhà nước. Hệ thống này bao gồm tất cả các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước từ lập pháp (Quốc hội và các cơ quan của quốc hội); hành pháp (Chính phủ và các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở); tư pháp (bao gồm hệ thống các cơ quan thuộc hệ thống tư pháp như Toà án, Viện kiểm sát) và tất cả các qui định mang tính pháp luật để các cơ quan thực thi các quyền đó hoạt động nhằm thực hiện các chức năng quản lí nhà nước.  

ở nước ta, tổ chức và thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt nam.

Để thực hiện quyền hành pháp, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước cùng với các qui tắc, qui chế vận hành của các cơ quan này tạo thành thể chế hành chính công. Như vậy, xét trên tổng thể, thể chế nhà nước bao trùm toàn bộ các loại thể chế hoạt động của các cơ quan quản lí nhà nước; trong khi đó thể chế hành chính công chỉ bao gồm các loại thể chế của cơ quan hành chính nhà nước.

Thể chế hành chính công là một phạm trù luôn gắn liền và là một yếu tố cơ bản của hệ thống chính trị và hệ thống tổ chức hoạt động quản lí của Nhà nước.

1.3. Những đặc trưng cơ bản của quản lí hành chính công

Nghiên cứu quản lí hành chính công cần đặt trong tổng thể hoạt động quản lí nhà nước của từng quốc gia và thể chế chính trị của quốc gia đó. ở mỗi nước hoạt động quản lí hành chính công có những nét đặc trưng riêng. Mặc dù các nhà nghiên cứu cố gắng tìm ra những nét có tính nguyên tắc của hành chính công trên cơ sở nghiên cứu các hoạt động hành chính công trong từng quốc gia và khái quát những nét chung, phổ biến.

Quản lí hành chính công của mỗi nước căn cứ vào đặc trưng thể chế chính trị, thể chế nhà nước để tìm ra những nét riêng.

Việt Nam là một quốc gia có thể chế chính trị, thể chế nhà nước và những nét văn hoá riêng. Điều đó làm cho hoạt động quản lí của các cơ quan nhà nước và đặc biệt các cơ quan hành chính nhà nước có những nét đặc trưng riêng. Nghiên cứu những nét đặc trưng riêng của quản lí hành chính công ở Việt Nam cũng có thể tiếp cận theo tiến trình phát triển lịch sử của nền hành chính ở Việt Nam. Trong giai đoạn hiện nay, quản lí hành chính công ở Việt nam hoạt động theo qui định của Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2001) và các hệ thống pháp luật khác, có những nét đặc trưng sau:

1.3.1. Tính lệ thuộc vào chính trị

Nhà nước nói chung, hệ thống hành chính công nói riêng có hai chức năng là duy trì trật tự lợi ích chung của xã hội và bảo vệ quyền lợi của giai cấp cầm quyền. Theo C. Mác thì chính trị là lĩnh vực thể hiện ý chí, lợi ích của giai cấp thống trị. Như vậy, hành chính không thể thoát li chính trị. Quản lí hành chính công trước hết là phục vụ chính trị, thực hiện những nhiệm vụ chính trị do cơ quan quyền lực nhà nước quyết định. Hệ thống hành chính công là trung tâm thực thi các quyết định của hệ thống quyền lực chính trị, hoạt động của nó có ảnh hưởng lớn đến hiệu lực và hiệu quả của hệ thống chính trị.

Quản lí hành chính công lệ thuộc vào chính trị nhưng vẫn có tính độc lập tương đối về nghiệp vụ và công nghệ hành chính. Đó chính là những nét đặc trưng riêng của khoa học hành chính hay khoa học quản lí áp dụng vào trong các cơ quan hành chính công mà bản thân khoa học chính trị không đề cập đến.

ở Việt Nam, nền hành chính công mang bản chất của một Nhà nước “của dân, do dân và vì dân” dựa trên nền tảng của liên minh công nông và tầng lớp trí thức do Đảng Cộng sản lãnh đạo. Hành chính công ở Việt Nam là yếu tố cấu thành hệ thống chính trị, trong đó Đảng Cộng sản là hạt nhân lãnh đạo, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức chính trị xã hội có vai trò tham gia và giám sát hoạt động của Nhà nước. Trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước, quản lí hành chính công là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả hoạt động quản lí nhà nước của cả hệ thống chính trị.

1.3.2. Tính pháp quyền

Với tư cách là công cụ của công quyền, quản lí hành chính công có tính cưỡng bức của Nhà nước. Nhưng hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ pháp luật. Hệ thống pháp luật đòi hỏi chính các cơ quan hành chính nhà nước cũng phải nghiêm chỉnh chấp hành các qui định của pháp luật, hoạt động trong khuôn khổ các quy định của pháp luật. Đảm bảo tính pháp quyền của nền hành chính tức là đảm bảo được tính chính qui, hiện đại của một bộ máy hành chính có kỉ luật, kỉ cương.

Tính pháp quyền đòi hỏi các cơ quan hành chính, mọi công chức phải nắm vững quyền lực, sử dụng đúng đắn quyền lực, đảm bảo đúng chức năng và thẩm quyền của mình khi thực thi công vụ. Bên cạnh đó phải luôn chú trọng đến việc nâng cao uy tín về chính trị, về phẩm chất đạo đức và về năng lực trí tuệ. Phải kết hợp chặt chẽ yếu tố quyền lực và uy tín để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của quản lí hành chính công.

1.3.3. Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng

Nhiệm vụ của quản lí hành chính công là phục vụ dưới hình thức công vụ đối với xã hội và công dân. Đây là công việc hàng ngày, thường xuyên và liên tục vì các mối quan hệ xã hội và hành vi công dân được pháp luật điều chỉnh diễn ra thường xuyên, liên tục. Chính vì vậy, nền hành chính công phải đảm bảo tính liên tục, ổn định để đảm bảo hoạt động không bị gián đoạn trong bất kì tình huống nào. Hoạt động quản lí hành chính công không được làm “theo phong trào, chiến dịch” sau đó “đánh trống bỏ dùi”. Tính liên tục trong tổ chức và hoạt động quản lí hành chính công liên quan chặt chẽ đến công tác giữ gìn, lưu trữ các văn bản, giấy tờ của cơ quan, tổ chức và của dân.

Tính liên tục và ổn định không loại trừ tính thích ứng. Chính vì vậy, ổn định ở đây mang tính tương đối, không phải là cố định, không thay đổi, vì Nhà nước là một sản phẩm của xã hội. Trong từng thời kì nhất định, đời sống kinh tế xã hội luôn biến chuyển không ngừng, do đó hoạt động quản lí hành chính công luôn phải thích ứng với hoàn cảnh thực tế xã hội, thích nghi với xu thế của thời đại, đáp ứng được những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội trong giai đoạn mới.

1.3.4. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao

Hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan hành chính công là một hoạt động đặc biệt và tạo ra những sản phẩm đặc biệt. Điều đó thể hiện trên khía cạnh nghệ thuật và khoa học của quản lí nhà nước. Tính chất đặc biệt đó vừa kết hợp tính khoa học của hoạt động quản lí nói chung với hoạt động quản lí trong tổ chức đặc biệt – cơ quan hành chính công. Những người làm việc trong các cơ quan hành chính công không chỉ là người làm việc cho Nhà nước; được sử dụng quyền lực nhà nước để quản lí, mà còn phải có trình độ chuyên môn và nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được phân công quản lí.

Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là một bắt buộc đối với hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan hành chính công và là đòi hỏi của một nền hành chính phát triển, khoa học, văn minh và hiện đại.

Hoạt động quản lí hành chính công có nội dung phức tạp và đa dạng, đòi hỏi các nhà hành chính phải có kiến thức xã hội và kiến thức chuyên môn sâu rộng. Đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính công là những người thực thi công vụ, trình độ chuyên môn và nghiệp vụ của họ ảnh hưởng lớn đến chất lượng công vụ. Do vậy, trong hoạt động quản lí hành chính công, tiêu chuẩn về năng lực chuyên môn và quản lí của đội ngũ cán bộ, công chức phải là những tiêu chuẩn hàng đầu. Nâng cao năng lực chuyên môn, quản lí của đội ngũ cán bộ công chức là một trong những nội dung quan trọng trong việc xây dựng nền hành chính hiện đại ở Việt Nam hiện nay.    

1.3.5. Tính hệ thống, thứ bậc chặt chẽ

Hành chính công bao gồm hệ thống định chế theo thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ Trung ương tới các địa phương, trong đó cấp dưới phục tùng cấp trên, nhận chỉ thị, mệnh lệnh và chịu sự kiểm tra thường xuyên của cấp trên. Mỗi cấp, mỗi cơ quan, mỗi người làm việc trong cơ quan hành chính công hoạt động trong phạm vi thẩm quyền được giao.

Hệ thống các cơ quan hành chính công tạo nên bộ máy hành chính công. Tổ chức bộ máy hành chính công theo thứ bậc là cách thức cần thiết để phân công trách nhiệm hoạt động quản lí nhà nước của các cơ quan hành chính công.

Tuy nhiên, để tránh biến hệ thống hành chính công thành hệ thống quan liêu cứng nhắc, chính hệ thống thứ bậc cũng cần sự chủ động sáng tạo linh hoạt của mỗi cấp, mỗi cơ quan, mỗi công chức để thực hiện luật pháp và mệnh lệnh của cấp trên trong khuôn khổ phân công, phân cấp đúng thẩm quyền theo nguyên tắc tập trung dân chủ.

1.3.6. Tính không vụ lợi

Hành chính công có nghĩa vụ phục vụ lợi ích xã hội và lợi ích công dân. Phải xây dựng một nền hành chính nhà nước công tâm, trong sạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận, không đòi hỏi người được phục vụ phải trả thù lao. Đây chính là điểm khác biệt lớn nhất giữa mục tiêu hoạt động của cơ quan hành chính công và doanh nghiệp sản xuất kinh doanh.

Nếu như mục tiêu của các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh là lợi nhuận thì hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung, hành chính công nói riêng nhằm phục vụ xã hội, phục vụ nhân dân.

Hành chính công tồn tại vì xã hội, vì sự bình an của cả dân tộc và không có những mục tiêu riêng của hành chính.

Tính xã hội, tính nhân dân làm cho hành chính công không vụ lợi, không vì tổ chức riêng của mình.

1.3.7. Tính nhân đạo

Bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Bản chất dân chủ đó được thấm nhuần trong luật pháp. Tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là điểm xuất phát của hệ thống luật, thể chế, qui tắc, thủ tục hành chính. Cơ quan hành chính và đội ngũ cán bộ công chức được Nhà nước giao cho việc thực thi hoạt động quản lí nhà nước không được quan liêu, cửa quyền, hách dịch, gây phiền hà cho dân khi thi hành công vụ. Mặt khác, chúng ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nền hành chính công phải đảm bảo tính nhân đạo để hạn chế tối đa mặt trái của nền kinh tế thị trường, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội bền vững.

Tính nhân đạo trong hoạt động của các cơ quan hành chính công là tôn trọng con người, phục vụ con người lấy mục tiêu phát triển làm động lực.

1.4. Chức năng quản lí hành chính công

Chức năng quản lí hành chính công là thể thống nhất những hướng hoạt động cơ bản tất yếu của các cơ quan hành chính công nảy sinh từ sự phân công, chuyên môn hoá trong hoạt động quản lí, nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra. Các chức năng quản lí hành chính công có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Mỗi chức năng có nhiều nhiệm vụ cụ thể, là những công việc tất yếu phải thực hiện.

Chức năng quản lí hành chính công của một cơ quan hành chính là những hướng hoạt động hành chính thường xuyên và ổn định.

1.4.1. Chức năng hoạch định

Hoạch định là chức năng cơ bản trong các chức năng quản lí vì nó gắn liền với việc lựa chọn chương trình hành động trong tương lai. Hoạch định là chức năng đầu tiên và quan trọng nhất của tất cả các nhà quản lí, của mọi cấp, mọi cơ quan trong hệ thống hành chính công. Hoạch định là cơ sở của các chức năng quản lí còn lại. Nhờ công tác hoạch định, những người đứng đầu cơ quan, hệ thống hành chính sẽ tổ chức, điều khiển và kiểm tra nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu đã dề ra trong hoạch định. Chức năng hoạch định có thể khái quát thành các nội dung cơ bản sau:

- Tiến hành dự báo, dự đoán, mô hình hoá;

- Xác định hệ thống mục tiêu; xác định tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn;

- Xây dựng chiến lược, qui hoạch phát triển; lập các chương trình, dự án cho từng ngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế hoach 5 năm và hàng năm;

- Đề ra chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch.

1.4.2. Chức năng tổ chức bộ máy hành chính

Để thực hiện mục tiêu, các chương trình và kế hoạch đặt ra phải thiết lập một hệ thống tổ chức hành chính. Chức năng tổ chức hành chính nhằm xây dựng một cơ cấu tổ chức hợp lí của cơ quan hành chính để làm cho các cơ quan hành chính vận hành thông suốt; xây dựng bộ máy gọn nhẹ, có hiệu quả.

Chức năng tổ chức bộ máy gồm một số nhiệm vụ và hoạt động cụ thể sau:

- Xây dựng bộ máy gọn nhẹ, hiệu quả;

- Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy;

- Hiệp đồng bên trong và hiệp đồng bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ;

- Liên kết công việc, liên kết tổ chức và liên kết con người;

- Quản lí chặt chẽ các hoạt động của bộ máy;

- Quản lí sự thay đổi của tổ chức.

1.4.3. Chức năng nhân sự

Đây là chức năng gắn liền với việc xây dựng và phát triển nguồn nhân lực của các cơ quan hành chính công. Đó là sắp xếp cán bộ công chức theo tiêu chuẩn chức danh; tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, tổ chức hệ thống công việc thích hợp.

Để làm được những công việc đó, cần phải tổ chức hệ thống quản lí nhân sự hành chính để quản lí, đánh giá cán bộ công chức thường xuyên và định kì, cũng như xây dựng các chế độ, chính sách đãi ngộ đối với cán bộ công chức.

1.4.4. Chức năng quyết định và tổ chức thực hiện quyết định trong quản lí hành chính công

Đây là chức năng cơ bản của quản lí hành chính công vì quản lí là hoạt động ra quyết định quản lí. Quyết định quản lí là sản phẩm, là hành vi quan trọng nhất của đội ngũ công chức lãnh đạo quản lí.

Chức năng quyết định và tổ chức thực hiện quyết định bao gồm những nội dung sau:

- Tập hợp đầy đủ thông tin, xử lí thông tin;

- Đề ra các phương án khác nhau; thẩm định hiệu quả từng phương án; lựa chọn phương án tốt nhất;

- Thông qua quyết định;

- Ban hành quyết định quản lí hành chính công.

Sau khi ban hành quyết định quản lí hành chính công, nhiệm vụ tiếp theo của cấp trên là hướng dẫn và tổ chức cấp dưới thực hiện quyết định quản lí hành chính, đưa quyết định vào thực tế cuộc sống. Để làm được điều đó, trước hết các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải xây dựng các hướng dẫn cụ thể để thực hiện các quyết định. Các cơ quan quản lí hành chính công căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình triển khai và tổ chức thực hiện quyết định trên cơ sở nguồn nhân lực và các nguồn lực khác, khai thác tối đa tiềm năng để thực hiện có hiệu quả các quyết định.

1.4.5. Chức năng phối hợp thực hiện thẩm quyền

Trong một hệ thống hành chính công nói chung và trong từng cơ quan hành chính công nói riêng, mỗi cán bộ, công chức được phân công đảm nhiệm những công việc nhất định, việc thực hiện công việc của họ góp phần vào việc hoàn thành công việc chung, do đó đòi hỏi phải phối hợp và khớp nối công việc của các cá nhân riêng lẻ thành công việc chung nhằm đạt mục tiêu chung.

Chức năng phối hợp bao gồm các công việc chủ yếu sau:

- Xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả;

- Trên cơ sở cơ chế phối hợp, thực hiện sự chỉ đạo dọc để đảm bảo sự hoạt động đồng bộ theo cấp hành chính về thời gian; phối hợp ngang giữa các bộ phận trong cơ quan, giữa các cơ quan trong hệ thống; liên kết công  việc của các cá nhân trong bộ phận.

Trong nhiều trường hợp, các cơ quan hành chính phối hợp để ra các quyết định hành chính nhằm thực hiện thẩm quyền.

1.4.6. Chức năng tài chính

Để đảm bảo kinh phí cho các hoạt động của Nhà nước, của bộ máy hành chính nhà nước, cũng như các nguồn vốn cho đầu tư phát triển của Nhà nước trong các lĩnh vực, đòi hỏi phải chú trọng đến chức năng tài chính của quản lí hành chính công. Chức năng tài chính bao gồm những nội dung cơ bản sau:

- Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách tài chính, đặc biệt là thu, chi ngân sách nhà nước, phân cấp quản lí ngân sách nhà nước và cân đối ngân sách nhà nước;

- Sử dụng đúng chế độ, tiết kiệm và hiệu quả ngân sách được cấp;

- Quản lí chặt chẽ công sản, bao gồm cơ sở vật chất kĩ thuật, phương tiện làm việc và những vật tư cần thiết khác.

1.4.7. Chức năng kiểm tra đánh giá

Để đạt được mục tiêu quản lí, người lãnh đạo cơ quan hành chính cần phải thực hiện chức năng kiểm tra của người quản lí. Kiểm tra là nhiệm vụ quan trọng của cá nhân người lãnh đạo cơ quan hành chính. Lãnh đạo bao giờ cũng phải gắn với kiểm tra; lãnh đạo mà không kiểm tra coi như không lãnh đạo.

Hoạt động của kiểm tra gồm:

- Phát hiện những sai sót, vướng mắc, ách tắc trong quá trình hoạt động để có giải pháp giải quyết ;

- Tìm kiếm những cơ hội, các nguồn lực có thể khai thác để tận dụng nhằm đạt nhanh tới mục tiêu đã định ;

- Làm rõ những việc đã làm được, những việc chưa làm được để khen thưởng và xử lí kịp thời.

Báo cáo sơ kết, tổng kết, đánh giá là công cụ quan trọng trong công tác kiểm tra. Đó là hoạt động thiết lập các báo cáo định kì (tháng, quí, 6 tháng, năm) và báo cáo tổng kết dài hạn (2 năm, 5 năm, 10 năm...). Trong các bản báo cáo này cần đánh giá việc thực hiện mục tiêu, số lượng, chất lượng, hiệu quả thực hiện công vụ. Chức năng này đóng vai trò quan trọng, giúp người lãnh đạo thẩm định những việc đã làm được, những việc chưa làm được, làm phong phú thêm tính lí luận và thực tiễn hành chính, từ đó định ra những phương hướng giải pháp cho những kì tiếp theo.

1.5. Các nguyên tắc quản lí hành chính công

Xuất phát từ bản chất chế độ chính trị, từ thực tiễn xây dựng Nhà nước Xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, trên cơ sở nghiên cứu có chọn lọc những thành tựu và kinh nghiệm của các nước khác, có thể rút ra được những nguyên tắc quản lí hành chính công chủ yếu sau:

 1.5.1. Quản lí hành chính công dưới sự lãnh đạo của Đảng và sự tham gia, kiểm tra, giám sát của nhân dân

Lịch sử hình thành và phát triển của Nhà nước Việt Nam kiểu mới gắn liền với sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trong hệ thống chính trị ở Việt Nam, Đảng Cộng sản là đảng cầm quyền, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội.

Đảng lãnh đạo quản lí hành chính công trước hết bằng các nghị quyết để ra đường lối, chủ trương, chính sách, nhiệm vụ cho quản lí nhà nước và căn cứ vào đó để Nhà nước ban hành hệ thống các văn bản pháp luật nhằm thực hiện đường lối chính sách của Đảng.

Đảng định hướng hoàn thiện hệ thống các cơ quan quản lí về mặt cơ cấu tổ chức cũng như các hình thức và phương pháp chung.

Đảng lãnh đạo thông qua công tác tổ chức cán bộ. Đảng đào tạo, lựa chọn, giới thiệu cán bộ cho cơ quan quản lí nhà nước, lãnh đạo việc sắp xếp, phân bổ cán bộ.

Hoạt động tổ chức, chỉ đạo, tuyên truyền vận động, kiểm tra sự thực hiện các nghị quyết của Đảng cũng như pháp luật của Nhà nước của tổ chức đảng các cấp; đảng viên có vai trò rất quan trọng, bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong quản lí nhà nước.

Sự lãnh đạo của Đảng - hạt nhân của hệ thống chính trị nước ta - là cơ sở bảo đảm sự phối hợp của các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội, lôi cuốn được đông đảo nhân dân tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lí nhà nước.

Đảng lãnh đạo quản lí Nhà nước nhưng không làm thay các cơ quan nhà nước. Chính vì vậy, việc phân định chức năng lãnh đạo của cơ quan đảng và chức năng quản lí của cơ quan nhà nước là vấn đề vô cùng quan trọng và cũng là điều kiện cơ bản để nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lí của bộ máy nhà nước.

Sự tham gia của nhân dân vào quyền lực chính trị là một trong những đặc trưng của chế độ dân chủ. Quyền tham gia vào hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân được qui định tại điều 53 Hiến pháp 1992: "Công dân có quyền tham gia quản lí nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân ".

Nhân dân có quyền tham gia vào quản lí nhà nước một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, tham gia giải quyết những vấn đề lớn và hệ trọng của địa phương hoặc đơn vị.

Ngoài việc tham gia biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, những hình thức tham gia trực tiếp khác của nhân dân vào quản lí nhà nước là: Thảo luận góp ý kiến vào quá trình xây dựng những đạo luật hoặc các quyết định quan trọng khác của Nhà nước hoặc của địa phương; kiểm tra các cơ quan quản lí nhà nước; thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong quản lí nhà nước...

Các hình thức tham gia gián tiếp của nhân dân vào quản lí nhà nước, kiểm tra giám sát hoạt động của các cơ quan này thông qua hoạt động của các đại biểu do mình bầu ra. Một hình thức tham gia gián tiếp vào quản lí nhà nước rất quan trọng khác là thông qua các tổ chức xã hội. Pháp luật Việt Nam trao cho các tổ chức xã hội quyền hạn tham gia rộng rãi vào việc xây dựng bộ máy nhà nước, xây dựng và bảo vệ pháp luật, tham gia quản lí nhà nước, trực tiếp thực hiện một số chức năng nhà nước, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Để đảm bảo sự tham gia quản lí hành chính nhà nước của nhân dân có hiệu quả, cần phải thể chế hoá các quyền đó một cách cụ thể, phát huy hơn nữa vai trò của các đại biểu nhân dân và nâng cao hiệu quả sự tham gia, kiểm tra giám sát của các đoàn thể nhân dân vào quản lí nhà nước.

 1.5.2. Quản lí hành chính công phải đảm bảo tập trung dân chủ

Tập trung dân chủ là nguyên tắc quan trọng chỉ đạo tổ chức và hoạt động của cả hệ thống chính trị, trong đó có Nhà nước. Trong Hiến pháp 1992, Điều 6 đã qui định rõ tập trung dân chủ là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước.

Nguyên tắc tập trung dân chủ qui định trước hết là sự lãnh đạo tập trung đối với những vấn đề cơ bản chính yếu nhất, bản chất nhất. Sự tập trung đó bảo đảm cho cơ quan cấp dưới, địa phương và cơ sở khả năng thực hiện quyết định của Trung ương dựa vào các điều kiện thực tế của mình. Bên cạnh đó phải bảo đảm tính sáng tạo, quyền chủ động của địa phương và cơ sở. Cấp Trung ương giữ quyền thống nhất quản lí những vấn đề cơ bản, đồng thời thực hiện phân cấp quản lí, giao quyền hạn, trách nhiệm cho các địa phương, các ngành trong tổ chức quản lí điều hành để thực hiện các văn bản của cấp trên.

Tập trung dân chủ được biểu hiện rất đa dạng trong mọi lĩnh vực, mọi cấp quản lí, từ vấn đề tổ chức bộ máy đến cơ chế vận hành của bộ máy. Đó là quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của các cơ quan quản lí trước cơ quan dân cử; phân định chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan quản lí các cấp; hệ thống "hai chiều trực thuộc" của một số cơ quan quản lí bảo đảm kết hợp tốt sự lãnh đạo tập trung theo ngành với quyền quản lí tổng thể của địa phương, kết hợp lợi ích toàn quốc với lợi ích của địa phương...

Tổ chức và hoạt động quản lí hành chính công, là một thể thống nhất. Tập trung dân chủ không phải là cơ quan cấp trên "làm thay", "lấn sân" vào thẩm quyền của cơ quan cấp dưới; đồng thời, cũng phủ nhận việc cơ quan cấp dưới ỷ lại, đùn đẩy cho cấp trên. Trong thực tiễn quản lí hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang khắc phục bệnh tập trung quan liêu, đồng thời chống biểu hiện tự do, tùy tiện, phân tán cục bộ địa phương, vô kỉ luật.

 1.5.3. Quản lí hành chính công bằng pháp luật và tăng cường pháp chế

Quản lí nhà nước bằng pháp luật và tăng cường pháp chế là nguyên tắc hiến định. Nguyên tắc này đòi hỏi tổ chức và hoạt động quản lí nhà nước phải dựa trên cơ sở pháp luật. Điều đó có nghĩa là, hệ thống hành chính công phải chấp hành luật và các quyết định của Quốc hội trong chức năng thực hiện quyền hành pháp; khi ban hành quyết định quản lí hành chính phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật. Pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh, mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Nếu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có những sai phạm trong hoạt động quản lí gây thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của công dân thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và phải bồi thường cho dân.

Để thực hiện nguyên tắc này, cần làm tốt các nội dung cơ bản sau:

- Xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật.

- Tổ chức thực hiện tốt pháp luật đã ban hành.

- Xử lí nghiêm mọi hành vi vi phạm pháp luật.

- Tăng cường giáo dục ý thức pháp luật cho toàn dân.

 1.5.4. Quản lí hành chính công phải đảm bảo kết hợp quản lí theo ngành và theo lãnh thổ

Quản lí theo ngành và quản lí theo lãnh thổ là hai mặt không tách rời nhau, mà phải được kết hợp chặt chẽ với nhau, đặc biệt trên lĩnh vực kinh tế. Các đơn vị kinh tế thuộc bất cứ thành phần kinh tế nào đều thuộc một ngành kinh tế - kĩ thuật nhất định và phải chịu sự quản lí của ngành đó. Các hoạt động quản lí theo ngành của cơ quan nhà nước nhằm đề ra các chủ trương, chính sách phát triển toàn ngành, tạo môi trường thuận lợi cho các đơn vị kinh tế phát huy tính chủ động, nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất - kinh doanh. Mặt khác, các đơn vị kinh tế thuộc các ngành kinh tế - kĩ thuật khác nhau đều được phân bố trên những địa bàn nhất định, chúng có quan hệ mật thiết với nhau về kinh tế và gắn bó với nhau trên các mặt xã hội, tạo nên một cơ cấu kinh tế - xã hội và chịu sự quản lí của chính quyền địa phương. Đây là sự thống nhất giữa cơ cấu kinh tế ngành với cơ cấu kinh tế lãnh thổ trong một cơ cấu kinh tế chung.

Bên cạnh đó, kết hợp quản lí theo ngành và theo lãnh thổ còn nhằm tổ chức sự điều hòa phối hợp các hoạt động của các ngành, các lĩnh vực và các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng... trên phạm vi từng đơn vị hành chính cũng như trên lãnh thổ cả nước, với mục tiêu bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân, ổn định và cải thiện đời sống nhân dân về mọi mặt.

1.5.5. Quản lí hành chính công phải đảm bảo công khai

Tổ chức hoạt động hành chính của nhà nước ta là nhằm phục vụ lợi ích quốc gia và lợi ích hợp pháp của công dân nên cần phải công khai hóa; thực hiện đúng chủ trương "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Phải qui định các hoạt động cần công khai cho dân biết, tạo điều kiện thu hút đông đảo quần chúng nhân dân tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính nhà nước.

1.6. Quyết định quản lí hành chính công

1.6.1. Khái niệm về quyết định quản lí hành chính công

Các cơ quan hành chính công có thẩm quyền ra quyết định quản lí hành chính công để tác động tới các quá trình xã hội. Quyết định quản lí hành chính công là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước của cơ quan hành chính có thẩm quyền, người có thẩm quyền, được ban hành trên cơ sở và để thi hành luật theo thủ tục do pháp luật qui định, nhằm định ra chủ trương, chính sách, nhiệm vụ có tính định hướng trong quản lí nhà nước; hoặc đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ qui phạm pháp luật hiện hành, làm thay đổi hiệu lực của chúng; hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể để thực hiện nhiệm vụ và chức năng quản lí nhà nước.

Quyết định quản lí hành chính công là sản phẩm hoạt động thực hiện quyền hạn do pháp luật qui định, nhưng là sản phẩm chứa đựng yếu tố quyền lực, thể hiện ý chí của cơ quan ban hành. Như vậy quyết định quản lí hành chính công cũng giống như mọi quyết định pháp luật khác đều có tính ý chí, quyền lực và tính pháp lí:

- Tính ý chí và tính quyền lực của quyết định quản lí hành chính công thể hiện ở chỗ, khi ra quyết định, cơ quan, người có thẩm quyền nhân danh Nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Mỗi tổ chức, cơ quan nhà nước, cá nhân thuộc đối tượng thi hành đều phải thực hiện quyết định đó, nếu không tự giác, trong các trường hợp pháp luật qui định sẽ bị cưỡng chế thi hành. Như vậy, việc ra quyết định quản lí hành chính thể hiện ý chí quyền lực của Nhà nước.

- Tính pháp lí của quyết định quản lí hành chính công thể hiện ở hệ quả pháp lí của nó. Quyết định quản lí hành chính công được ban hành có thể làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật (cơ chế quản lí nhà nước) bằng việc đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ qui phạm pháp luật hành chính hay làm đình chỉ hiệu lực của chúng; đặt ra chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lí; hoặc làm phát sinh, thay đổi, đình chỉ quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Các tính chất này làm cho nội dung quyết định hành chính khác với nội dung các loại giấy tờ, công văn hành chính thông thường.

Quyết định quản lí hành chính công có các đặc điểm sau:

- Quyết định quản lí hành chính công mang tính dưới luật; nó được ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.

- Quyết định quản lí hành chính công được ban hành để thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành; không thể ban hành quyết định hành chính công trong lĩnh vực lập pháp và tư pháp.

1.6.2. Các loại quyết định quản lí hành chính công

Hoạt động thực thi quyền hành pháp của các cơ quan hành chính công có thể diễn ra trên nhiều góc độ khác nhau, do đó các quyết định do các cơ quan hành chính công ban hành bao gồm nhiều loại. Việc phân loại các quyết định quản lí hành chính công nhằm hiểu rõ bản chất của từng loại; cấp độ tác động cũng như cách thức để ban hành quyết định hành chính đó. Việc phân loại các quyết định quản lí hành chính công có thể theo nhiều tiêu thức. Vận dụng hình thức nào phải dựa trên yêu cầu cụ thể của đối tượng nhận quyết định và tính chất của nhiệm vụ điều hành trong những thời điểm cụ thể.

1.6.2.1. Quyết định theo tính chất pháp lí

- Quyết định chính sách

Đây là loại quyết định đề ra chủ trương, đường lối, chính sách, nhiệm vụ, biện pháp có tính chất chung trong quản lí, làm cơ sở cho việc ban hành các quyết định qui phạm pháp luật hoặc quyết định cá biệt - cụ thể. Quyết định chính sách là công cụ định hướng trong thực hiện lãnh đạo và quản lí của hệ thống hành chính công.

- Quyết định qui phạm (quyết định lập qui)

Quyết định qui phạm trực tiếp làm thay đổ hệ thống qui phạm hành chính. Đó thường là những quyết định chung và nhằm mục đích:

+ Đặt ra các qui phạm pháp luật hành chính mới nhằm điều chỉnh đồng bộ, đầy đủ hơn các quan hệ xã hội xuất hiện trong quản lí hành chính công;

+ Cụ thể hoá các qui phạm luật do Quốc hội đề ra hoặc văn bản qui phạm của cơ quan nhà nước cấp trên ban hành;

+ Sửa đổi, bãi bỏ những qui phạm hành chính hiện hành;

+ Thay đổi phạm vi hiệu lực của qui phạm pháp luật hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành.

Quyết định qui phạm do các cơ quan hành chính công ban hành có một vị trí quan trọng, là cơ sở pháp lí điều chỉnh hoạt động quản lí hành chính công, làm cơ sở cho việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt  

- Quyết định hành chính cá biệt

Quyết định hành chính cá biệt là quyết định áp dụng pháp luật cho một trường hợp cụ thể của một cá nhân hay một tổ chức nhất định. Loại quyết định này được ban hành trên cơ sở quyết định chính sách, quyết định qui phạm pháp luật. Trong một số trường hợp, nó được ban hành trên cơ sở quyết định hành chính cá biệt của cấp trên.

Quyết định hành chính cá biệt gồm các loại sau:

+ Quyết định cho phép: Trước khi thực hiện một hành động nào đó đã được pháp luật qui định, các cá nhân, tổ chức phải đề nghị hay khai báo với cơ quan hành chính công có thẩm quyền. Căn cứ vào các điều kiện, yêu cầu của quản lí, trên cơ sở pháp luật, các cơ quan quản lí hành chính quyết định cho phép hoặc không cho phép hoạt động.

+ Quyết định ra lệnh: Để đảm bảo trật tự, trị an, an toàn xã hội hoặc thoả mãn các nhu cầu công cộng... cơ quan hành chính phải ra lệnh ngăn cấm hoặc bắt buộc phải thực hiện một số hoạt động. Khi ra các quyết định mệnh lệnh, cơ quan hành chính và người có thẩm quyền phải tuân theo các điều kiện và những qui định của pháp luật.

Quyết định quản lí hành chính cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành ngay và được phép khiếu kiện sau.

1.6.2.2. Quyết định theo thẩm quyền ban hành

Theo tiêu thức này thì các quyết định hành chính công được phân chia thành các loại như:

- Quyết định của Chính phủ;

- Quyết định của Thủ tướng chính phủ;

- Quyết định của bộ trưởng;

- Quyết định của uỷ ban nhân dân (các cấp); …

1.6.2.3. Quyết định theo thời gian hiệu lực

Theo tiêu thức này các quyết định được phân chia thành các loại:

- Quyết định có hiệu lực lâu dài. Đó là những quyết định qui phạm pháp luật được áp dụng cho đến khi có quyết định qui phạm pháp luật khác thay thế.

- Quyết định có hiệu lực trong một thời gian nhất định. Đây là những quyết định ghi rõ thời gian có hiệu lực, tuỳ thuộc vào các sự  kiện xảy ra trong thời gian đó. Chẳng hạn, các quyết định về công bố lệnh báo động trong thời gian lũ lụt đối với nhiệm vụ bảo vệ đê điều, quyết định cấm các tàu đánh cá ra khơi khi có bão...

- Quyết định có hiệu lực một lần chỉ giải quyết một trường hợp cá biệt cụ thể. Ví dụ, quyết định lên lương hay quyết định đề bạt cán bộ...

1.6.2.4. Quyết định theo hình thức biểu thị

Theo tiêu thức này, các quyết định quản lí hành chính công chia thành hai loại chủ yếu:

- Quyết định bằng văn bản. Đây chính là hình thức cơ bản nhất và phổ biến nhất. Nó chứa đựng giá trị pháp lí cao nhất trong quá trình quản lí hành chính công.

- Quyết định bằng lời (văn nói). Hình thức này chỉ được sử dụng hạn chế trong những trường hợp cụ thể, nhằm đảm bảo sự điều hành kịp thời những vấn đề phát sinh liên quan đến quản lí hành chính công. Tuy nhiên, hình thức này thường ít được đảm bảo về giá trị pháp lí.

1.6.3. Yêu cầu đối với quyết định quản lí hành chính công

Nguyên tắc quản lí hành chính công bằng pháp luật và tăng cường pháp chế đòi hỏi mọi hoạt của các cơ quan hành chính công, trong đó có hoạt động ra quyết định quản lí hành chính, phải phù hợp với pháp luật về nội dung và trình tự ban hành. Điều đó có nghĩa là, mọi quyết định quản lí hành chính đều phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và phải nhằm thực hiện pháp luật. Mặt khác, các quyết định quản lí hành chính phải đảm bảo tính hợp lí, nghĩa là phải phù hợp với đường lối chính trị, nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân,  hoàn cảnh thực tiễn và khả năng quản lí nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể.

Các quyết định hành chính công hợp pháp và hợp lí thì nó mới có khả năng thực thi, được xã hội chấp nhận. Nhờ vậy, luật pháp nhà nước mới thực sự thực thi có hiệu lực và hiệu quả.

1.6.3.1. Tính hợp pháp

Tính hợp pháp của quyết định quản lí hành chính được thể hiện trong các yêu cầu sau :

- Các quyết định hành chính phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật. Có nghĩa là các quyết định hành chính không được trái với Hiến pháp, luật, văn bản pháp qui của cơ quan nhà nước cấp trên. Hay nói ngắn gọn, các quyết định hành chính không được vi phạm luật (không vi phạm luật).

- Các quyết định quản lí hành chính phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan hoặc chức vụ. Yêu cầu này đòi hỏi mỗi cơ quan chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề nhất định do pháp luật giao cho, không lạm quyền và lẩn tránh trách nhiệm (không vi phạm quyền)

- Các quyết định hành chính phải được ban hành xuất phát từ những lí do xác thực. Yêu cầu này có nghĩa là chỉ khi nào trong quản lí nhà nước và đời sống dân sự xuất hiện các nhu cầu, các sự kiện được pháp luật qui định cần phải ban hành quyết định thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới ra các quyết định nhằm qui định chung hoặc áp dụng pháp luật vào các trường hợp cụ thể (không vi phạm cầu).

- Quyết định quản lí hành chính công phải được ban hành đúng hình thức và thủ tục do pháp luật qui định (không vi phạm hình thức).       

1.6.3.2. Tính hợp lí

Quyết định hành chính hợp lí thì mới có khả năng thực thi cao. Nhưng phải chú ý rằng, quyết định hành chính chỉ hợp lí khi trước hết nó phải hợp pháp.

Một quyết định hành chính công được coi là hợp lí khi nó đáp ứng các yêu cầu sau :

- Quyết định quản lí hành chính công phải đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân. Trong đa số các trường hợp không nên ra các quyết định quản lí hành chính công mang lại lợi ích công cộng nhỏ hơn sự thiệt hại cho công dân. Khi ban hành quyết định phải cân đối hợp lí lợi ích giữa nhà nước và xã hội, coi lợi ích của Nhà nước và lợi ích chung của nhân dân là tiêu chí để đánh giá tính hợp lí của quyết định quản lí hành chính công.

- Quyết định quản lí hành chính công phải có tính cụ thể và phù hợp với từng vấn đề, với từng đối tượng thực hiện. Quyết định cần chỉ cụ thể các nhiệm vụ, thời gian, không gian, chủ thể, đối tượng, phương tiện thực hiện phù hợp với từng cấp quản lí. Càng xuống cấp dưới thì quyết định hành chính càng phải cụ thể.

- Quyết định hành chính phải đảm bảo tính hệ thống toàn diện. Nội dung của quyết định phải tính hết các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội; phải căn cứ vào mục tiêu trước mắt và lâu dài. Các biện pháp đề ra trong quyết định phải phù hợp, đồng bộ với biện pháp trong các quyết định liên quan. Quyết định về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải gắn chặt với các quyết định cải cách, hoàn thiện bộ máy nhà nước và xây dựng pháp luật.

- Quyết định quản lí hành chính công phải đảm bảo kĩ thuật lập qui, tức ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, dễ hiểu, ngắn gọn chính xác, đơn nghĩa.

1.6.4. Hệ quả của các quyết định không đạt yêu cầu

1.6.4.1. Khiếu kiện, khiếu nại các quyết định hành chính bất hợp pháp, bất hợp lí

Các cơ quan hành chính công ban hành các quyết định hành chính và thực hiện hoạt động hành chính (hành vi công vụ) để quản lí xã hội và phục vụ nhân dân. Trong trường hợp cụ thể, quyết định hành chính có thể bất hợp pháp, bất hợp lí làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân; các hoạt động hành chính để thi hành các quyết định hành chính có thể gây tổn hại tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Đối với các quyết định và hành vi kể trên, công dân có quyền khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Quyền khiếu nại, tố cáo và khiếu kiện của công dân và của các tổ chức đối với các quyết định hành chính công được pháp luật Nhà nước qui định và bảo vệ trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Những quyền đó bao gồm :

          * Đối với khiếu nại :

1) Tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại;

2) Được nhận văn bản trả lời về việc thụ lí để giải quyết khiếu nại, nhận quyết định giải quyết khiếu nại;

3) Được khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm phạm, được bồi thường thiệt hại theo qui định của pháp luật;

4) Được khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo qui định của Luật này và pháp luật về tố tụng hành chính;

5) Rút khiếu nại trong bất kì giai đoạn nào của quá trình giải quyết.

          * Đối với tố cáo:

1) Gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền;

2)    Yêu cầu giữ bí mật họ, tên, địa chỉ và bút tích của mình ;

3)    Yêu cầu được thông báo kết quả giải quyêt tố cáo;

4)    Yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền bảo vệ khi bị đe doạ, trù dập, trả thù.

Người tố cáo có các nghĩa vụ sau:

1) Trình bày trung thực về nội dung tố cáo;

2) Nêu rõ họ tên, địa chỉ của mình;

3) Chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc tố cáo sai sự thật.

 Quyền khiếu kiện của công dân, các tổ chức đối với các quyết định quản lí hành chính công được qui định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ban hành năm 1996 và Pháp lệnh (ban hành năm 1998) sửa đổi pháp lệnh đó.

Theo các văn bản pháp luật trên, cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các trường hợp sau:

- Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định, nhưng hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết và cũng không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần tiếp theo.

- Đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại và cũng không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần tiếp theo.

Các quyết định hành chính bị tổ chức và công dân khiếu kiện có những tính chất sau:

- Vi phạm pháp luật về nội dung và về hình thức.

- Vi phạm thẩm quyền: không đúng thẩm quyền hoặc lạm quyền, lẩn tránh trách nhiệm.

- Không có lí do hoặc lí do không xác thực.

1.6.4.2. Đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định quản lí hành chính công

Khi có một quyết định quản lí hành chính công bất hợp pháp hoặc bất hợp lí thì áp dụng việc đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định đó.

- Cơ quan nhà nước cấp trên thực hiện quyền đình chỉ đối với việc thi hành quyết định quản lí hành chính công trong những trường hợp sau:

 + Khi có dấu hiệu nghi ngờ về tính hợp pháp của quyết định nhưng chưa khẳng định rõ thì cần đình chỉ để xem xét. Thông thường là tạm đình chỉ. Sau đó có thể ra lệnh đình chỉ nếu có căn cứ chắc chắn là quyết định đó bất hợp pháp.

 + Tuỳ thuộc thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước cấp trên có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ, hoặc chỉ có quyền đình chỉ còn việc bãi bỏ thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Chẳng hạn, uỷ ban nhân dân cấp trên chỉ có quyền đình chỉ quyết định bất hợp pháp hoặc bất hợp lí của hội đồng nhân dân cấp dưới còn quyền bãi bỏ quyết định đó thuộc hội đồng nhân dân cùng cấp.

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo luật định có thể bãi bỏ các quyết định hành chính khi các quyết định đó bất hợp pháp hoặc bất hợp lí. Bãi bỏ quyết định là chế tài nghiêm khắc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên đối với cơ quan cấp dưới:

+ Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

+ Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Bộ trưởng, các thành viên của Chính phủ, của uỷ ban nhân dân và chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ.

+ Chủ tịch uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản sai trái của cơ quan thuộc uỷ ban nhân dân và uỷ ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị hội đồng nhân dân cùng cấp bãi bỏ những quyết định đó.

1.7. Hình thức, công cụ và phương pháp quản lí hành chính công

1.7.1. Hình thức quản lí hành chính công

Hình thức hoạt động quản lí hành chính công được hiểu là sự biểu hiện về hoạt động quản lí của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của tổ chức.

Có nhiều hình thức hoạt động quản lí hành chính công. Việc lựa chọn hình thức hoạt động thích hợp cần phải được tiến hành trên cơ sở qui luật về sự phù hợp của hình thức quản lí với các vấn đề sau:

- Chức năng quản lí.

- Nội dung và tính chất của những nhiệm vụ quản lí cần giải quyết.

- Những đặc điểm của đối tượng quản lí cụ thể.

- Mục đích cụ thể của tác động quản lí.

Nét đặc trưng của hình thức quản lí hành chính công là những hình thức pháp lí liên kết chặt chẽ với nhau trên cơ sở sự thống nhất của các chức năng chấp hành, điều hành của bộ máy. Đồng thời, thực tiễn quản lí hành chính công cũng cho thấy rằng hoạt động quản lí hành chính công còn có thể được tiến hành dưới những hình thức không pháp lí.

 1.7.1.1. Hình thức pháp lí

Những hình thức pháp lí được pháp luật qui định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục.

1) Ban hành văn bản qui phạm pháp luật.

Ban hành văn bản qui phạm pháp luật là hình thức pháp lí quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lí hành chính công nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

Thông qua các văn bản qui phạm pháp luật, các cơ quan hành chính công qui định những qui tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lí hành chính công; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính công; xác định rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của đối tượng quản lí...

2) Ban hành văn bản áp dụng pháp luật

Ban hành văn bản áp dụng pháp luật là hình thức hoạt động chủ yếu của các cơ quan hành chính nhà nước. Nội dung của nó là áp dụng một hay nhiều qui phạm pháp luật vào một trường hợp cụ thể, trong những điều kiện cụ thể. Việc ban hành văn bản áp dụng pháp luật làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.

Thông qua việc ban hành các văn bản áp dụng pháp luật, các chủ thể quản lí hành chính công tác động một cách tích cực và trực tiếp đến mọi mặt hoạt động của các cơ quan cấp dưới, các cơ quan và tổ chức trực thuộc, các tổ chức phi chính phủ và công dân tham gia vào quan hệ quản lí hành chính công.

3) Các hoạt động mang tính chất pháp lí khác

Đây là hình thức pháp lí quan trọng của hoạt động quản lí hành chính công. Hình thức hoạt động này được tiến hành khi phát sinh những điều kiện tương ứng được định trước trong qui phạm pháp luật nhưng không cần ban hành văn bản áp dụng pháp luật.

Đó là những hoạt động như:

- áp dụng những biện pháp ngăn chặn và phòng ngừa vi phạm pháp luật, như: kiểm tra bằng lái xe, kiểm tra việc đăng kí kinh doanh ...

- Đăng kí những sự kiện nhất định, như: đăng kí khai sinh, đăng kí kết hôn, đăng kí phương tiện giao thông...

- Lập và cấp một số giấy tờ nhất định, như: lập biên bản về vi phạm hành chính.

- Hoạt động công chứng. Đây là việc chứng nhận tính pháp lí của các hợp đồng và giấy tờ theo qui định của pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

1.7.1.2.  Hình thức không pháp lí

Những hình thức không pháp lí được pháp luật qui định những nguyên tắc khuôn khổ chung để tiến hành chúng. Đó là hình thức hoạt động thuộc phạm vi chức năng, thẩm quyền theo pháp luật cho chủ thể có thẩm quyền được lựa chọn việc thực hiện để bảo đảm tính chủ động, hiệu quả của hoạt động.

Ví dụ: Hình thức hội nghị được tiến hành ở các cơ quan nhà nước thẩm quyền riêng, theo chế độ thủ trưởng thì là hình thức không pháp lí, vì nó không ban hành quyết định có tính quyền lực. Tuy nhiên, các nghị quyết trong hội nghị này cũng là những căn cứ để thủ trưởng cơ quan đưa ra những quyết định quản lí đúng đắn có tính pháp lí. Còn đối với các cơ quan nhà nước thẩm quyền chung, lãnh đạo tập thể thì hình thức hội nghị là hình thức pháp lí, vì luật qui định rõ về định kì và giá trị pháp lí của nghị quyết hội nghị (kì họp, phiên họp).

1.7.2. Công cụ quản lí hành chính công

Để thực hiện chức năng thẩm quyền, các cơ quan hành chính sử dụng các công cụ chủ yếu: công sở, công sản, công quyền (quyết định quản lí hành chính công).

- Công sở: Là trụ sở cơ quan, là nơi làm việc của cơ quan, là nơi công chức lãnh đạo, công chức và nhân viên thực thi công vụ, ban hành các quyết định hành chính và tổ chức thực hiện các quyết định, là nơi giao tiếp đối nội, đối ngoại...

- Công sản: Vốn (kinh phí) và các điều kiện, phương tiện để hoạt động.

- Các văn bản pháp luật và quyết định quản lí hành chính công là sự biểu hiện ý chí của Nhà nước. Đây là kết quả thực hiện quyền hành pháp mang tính mệnh lệnh đơn phương của quyền lực nhà nước.

1.7.3. Phương pháp quản lí hành chính công

1.7.3.1. Các yêu cầu đối với phương pháp quản lí hành chính công

Phương pháp quản lí hành chính công là các biện pháp điều hành để bảo đảm việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan trong các cơ quan quản lí hành chính công và các chức vụ quản lí hành chính công.

Những yêu cầu phải đáp ứng đối với phương pháp quản lí hành chính công là:

- Phải có khả năng đảm bảo tác động quản lí lên lĩnh vực chủ yếu của quản lí hành chính nhà nước, có tính đến đặc điểm của mỗi lĩnh vực và sự phát triển chung của xã hội.

- Các phương pháp quản lí phải đa dạng và thích hợp để tác động lên những đối tượng khác nhau; bởi vì cách thức tác động lên cá nhân không giống cách thức tác động lên tập thể lao động, cách thức tác động trực tiếp không giống với cách thức tác động gián tiếp lên đối tượng.

- Các phương pháp quản lí phải có tính khả thi, nghĩa là có khả năng đảm bảo thực hiện trên thực tế bất kì nhiệm vụ quản lí nào dù là nhiệm vụ có tính chất chung hay nhiệm vụ cụ thể.

- Các phương pháp quản lí phải có khả năng đem lại hiệu quả cao, nghĩa là tính đến triển vọng, đảm bảo sự tiến bộ trong lĩnh vực quản lí, đảm bảo đạt kết quả tốt với chi phí ít nhất.

- Các phương pháp phải mềm dẻo, linh hoạt, nghĩa là có khả năng đảm bảo tác động của chủ thể quản lí lên các đối tượng quản lí phù hợp với đặc điểm và thực trạng của đối tượng ở những thời điểm nhất định, trong những hoàn cảnh, điều kiện nhất định.

- Các phương pháp phải có tính sáng tạo nghĩa là chúng phải thường xuyên được đổi mới và hoàn thiện trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm lịch sử. Cần sử dụng những gì hợp lí ở giai đoạn đã qua, những gì có thể áp dụng trong giai đoạn mới và loại bỏ những gì không thể phục vụ việc giải quyết nhiệm vụ quản lí trong hiện tại cũng như trong tương lai.

- Các phương pháp quản lí phải hoàn toàn phù hợp với pháp luật, với cơ chế hiện hành của Nhà nước.

1.7.3.2. Các phương pháp quản lí hành chính công

Các phương pháp có thể phân thành 2 nhóm:

 Nhóm 1) Dựa trên phương pháp của các khoa học khác tác động đến đối tượng quản lí

 - Phương pháp kế hoạch hóa

Phương pháp kế hoạch hoá được dùng trong quản lí hành chính công gồm: xây dựng chiến lược phát triển kinh tế xã hội, lập qui hoạch tổng thể và chuyên ngành; dự báo xu thế phát triển; đặt chương trình mục tiêu và xây dựng kế hoạch dài hạn, trung hạn, ngắn hạn.

Sử dụng phương pháp này để tính toán các chỉ tiêu kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm tra, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch, các biện pháp cân đối.

Đây là phương pháp rất quan trọng ở cả tầm vĩ mô của Nhà nước và vi mô của cơ sở.

- Phương pháp thống kê

Phương pháp này được các cơ quan hành chính công sử dụng để tiến hành điều tra khảo sát, phân bố, sử dụng các phương pháp tính toán như: số bình quân gia quyền, chỉ số, tương quan tuyến tính, tương quan hồi qui... để phân tích tình hình và nguyên nhân của hiện tượng quản lí, làm căn cứ khoa học cho việc ra quyết định quản lí.

Sử dụng các phương pháp thu thập số liệu, tổng hợp và chỉnh lí để tính toán tốc độ phát triển các chỉ tiêu quan trọng.

- Phương pháp toán học

Với phương pháp này, các cơ quan hành chính công ứng dụng ma trận, vận trù học, sơ đồ mạng... trong quản lí; sử dụng các máy điện toán để thu thập, xử lí và lưu trữ thông tin; toán học hóa các chương trình mục tiêu kinh tế xã hội; tính toán các cân đối liên ngành trong mọi lĩnh vực hoạt động quản lí.

- Phương pháp tâm lí - xã hội

Phương pháp tâm lí - xã hội nhằm tác động vào tâm tư, tình cảm của người lao động, tạo cho họ không khí hồ hởi, yêu thích công việc, gắn bó với tập thể lao động, hăng say làm việc. Giải quyết cho họ những vướng mắc trong công tác; động viên, giúp đỡ họ vượt qua khó khăn về cuộc sống.

Do vậy, tác động tâm lí - xã hội là phương pháp quản lí rất quan trọng.

- Phương pháp sinh lí học

Trên cơ sở phương pháp này, các cơ quan hành chính công tiến hành bố trí nơi làm việc phù hợp với sinh lí của con người, tạo ra thoải mái trong làm việc và tiết kiệm các thao tác không cần thiết nhằm tăng năng suất lao động như: bố trí chỗ làm việc; bàn làm việc, ghế ngồi; vị trí điện thoại; vị trí để tài liệu; màu sắc; ánh sáng...

 Nhóm 2)  Dựa trên các phương pháp của khoa học quản lí

- Phương pháp giáo dục chính trị, tư tưởng, đạo đức

Đây là phương pháp tác động về tư tưởng và tinh thần đối với con người để họ giác ngộ lí tưởng, ý thức chính trị và pháp luật, nhận biết được việc làm nào là tốt, là vinh, là thiện...; việc làm nào là xấu, là nhục, là ác... Trên cơ sở đó, họ sẽ có trách nhiệm, có kỉ luật, có lương tâm, không vi phạm pháp luật, hăng hái lao động, đem hết sức mình ra cống hiến.

Giáo dục chính trị, tư tưởng, đạo đức không phải là hô hào bằng những khẩu hiệu chính trị, động viên lòng nhiệt tình, hăng hái chung chung. Đó là những công việc cụ thể, có kế hoạch thực hiện rõ ràng cho từng giai đoạn phát triển nhất định, đảm bảo trang bị cho người lao động đủ kiến thức, đủ năng lực, đủ lòng nhiệt tình đảm đương công việc do yêu cầu thực tiễn đòi hỏi.

Giáo dục chính trị, tư tưởng, đạo đức không chỉ đối với đối tượng quản lí, mà cả đối với chủ thể quản lí. Nội dung giáo dục phải thiết thực, sâu sắc, gắn chặt với đời sống, sản xuất, công tác. Giáo dục với phương pháp và hình thức linh hoạt, có chất lượng phù hợp với đối tượng.

- Phương pháp tổ chức

Phương pháp này được hiểu là việc xác định, sắp xếp, bố trí các mặt hoạt động của quản lí hành chính công, đồng thời là sự thiết lập bộ máy quản lí phù hợp với các mặt hoạt động của quản lí hành chính công. Để thực hiện biện pháp này có nhiều việc phải làm, nhưng quan trọng nhất là phải có qui chế, qui trình, nội qui hoạt động cho cơ quan, bộ phận, cá nhân và phải cương quyết thực hiện. Phải nghiêm túc kiểm tra và xử lí kết quả đã kiểm tra một cách dân chủ, công bằng. Làm tốt thì được thưởng, làm không tốt thì bị xử phạt.

Phương pháp này thực hiện tốt sẽ đảm bảo nâng cao trách nhiệm, kỉ luật sẽ được giữ vững và tăng lên, hiệu quả công việc sẽ cao, đoàn kết nội bộ được bảo đảm. Ngược lại, thì tư tưởng sẽ không lành mạnh, đoàn kết nội bộ kém, kỉ luật và kỉ cương lỏng lẻo, hiệu quả công việc thấp.

- Phương pháp kinh tế

Phương pháp kinh tế là phương pháp tác động gián tiếp đến hành vi của các đối tượng quản lí thông qua việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế tác động đến lợi ích của con người.

Khởi điểm của phương pháp này chính là sự quản lí bằng lợi ích và thông qua lợi ích để làm cho các khách thể quản lí suy nghĩ đến lợi ích của mình, tự giác thực hiện bổn phận và trách nhiệm của mình một cách tốt nhất, mà không phải đôn đốc nhắc nhở nhiều về mặt hành chính mệnh lệnh của chủ thể quản lí.

Tuy nhiên, để phương pháp kinh tế có hiệu quả phải kết hợp một cách đúng đắn giữa 3 lợi ích: lợi ích của người lao động, lợi ích tập thể và lợi ích của nhà nước. Trong 3 lợi ích này, lợi ích của người lao động là động lực trực tiếp, lợi ích của Nhà nước là tối cao.

- Phương pháp hành chính

Phương pháp hành chính là phương pháp quản lí bằng cách ra các mệnh lệnh hành chính dứt khoát, bắt buộc lên đối tượng quản lí. Đặc trưng của phương pháp này là sự tác động trực tiếp lên đối tượng bằng cách qui định đơn phương nhiệm vụ và phương án hành động của đối tượng quản lí.

Phương pháp hành chính thể hiện tính chất quyền lực của hoạt động quản lí. Cơ sở của nó là nguyên tắc tập trung dân chủ, mà cụ thể là sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên và tính chất bắt buộc thi hành những mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên đối với cấp dưới. Phương pháp hành chính cần thiết để đảm bảo cho hoạt động quản lí được tiến hành có hiệu quả và đảm bảo kỉ luật nhà nước.

Phương pháp hành chính được thực hiện qua các nội dung:

+ Qui định những qui tắc xử sự chung trong quản lí hành chính công.

+ Qui định quyền hạn và nghĩa vụ của các cơ quan dưới quyền, giao nhiệm vụ cho các cơ quan đó.

+ Thỏa mãn đơn phương yêu cầu hợp pháp của công dân.

+ Kiểm tra việc chấp hành pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới.

+ áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết.

Trong bốn phương pháp này, theo quan niệm chung hiện nay thì phương pháp giáo dục chính trị, tư tưởng, đạo đức là hàng đầu, phải làm thường xuyên, liên tục và nghiêm túc. Biện pháp tổ chức là hết sức quan trọng, có tính khẩn cấp. Phương pháp kinh tế là biện pháp cơ bản, là động lực thúc đẩy mọi hoạt động quản lí nhà nước. Phương pháp hành chính là rất cần thiết, nhưng phải được sử dụng một cách đúng đắn.

([1]) Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt (Hoàng Phê chủ biên), NXB Đà Nẵng, Hà Nội 1996, trang 900