QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

I KHÁI NIỆM VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI QUẢN LÝQUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm quỹ ngân sách nhà nước

Theo Điều 7 Luật ngân sách nhà nước năm 2002, quỹ ngânsách nhà nước là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cảtiền vay, có trên tài khoản của ngân sách nhà nước các cấp.

Hiện nay hệ thống ngân sách của Việt Nam gồm ngânsách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địaphương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp cóhội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân. Các đơn vị hànhchính có hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân ở nước tahiện nay gồm có: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ươngvà cấp tương đương (gọi chung là cấp tỉnh); cấp quận, huyện,thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); cấpxã phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Do đó, quỹ ngânsách nhà nước cũng bao gồm các khoản tiền có trên tài khoản của ngân sách trungương và của ngân sách các cấptỉnh, huyện và xã. Các khoản tiền có trong ngân sách các cấptỉnh, huyện, xã không làm hình thành những quỹ ngân sáchđộc lập mà là những bộ phận cấu thành của quỹ ngân sáchduy nhất đó là quỹ ngân sách nhà nước. Tiền trong ngânsách ở từng cấp chính quyền nhà nước do hệ thống kho bạcnhà nước quản lý.

Quỹ ngân sách nhà nước có một số nét đặc thù gắn liềnvới quá trình tạo lập và sử dụng quỹ, giúp ta phân biệt quỹtiền tệ này với quỹ ngân sách của các chủ thể khác. Việc xácđịnh rõ những đặc điểm này có ý nghĩa quan trọng trong quátrình xây dựng các chế độ, thể lệ thích hợpđể quản lý quỹngân sách nhà nước cũng như chấp hành một cách hiệu quảcác chế độ, thể lệ đó.

Thứ nhất, quỹ ngân sách nhà nước có nguồn hình thànhrất đa dạng, thể hiện ở khoản 1Điều 2 Luật ngân sách. Điềukhoản này cho phép quỹ ngân sách nhà nước được hìnhthành từ nguồn thu về thuế, phí, lệ phí; nguồn thu từ hoạtđộng kinh tế của Nhà nước; từ các khoản đóng góp của cáctổ chức và cá nhân, từ các khoản viện trợ và từ các khoản thukhác theo quy định của pháp luật.(l) Đây là những nguồn thuriêng có của quỹ ngân sách nhà nước đã được luật hóa. Quỹngân sách của các chủ thể khác không được phép hình thànhtừ những nguồn thu này.

Thứ hai, mỗi nguồn thu của quỹ ngân sách nhà nước phátsinh và vận động theo quy luật riêng. Ví dụ: các khoản thuvề thuế có đặc điểm phát sinh và vận động khác với cáckhoản thu từ phát hành trái phiếu Chính phủ; ngay trong bảnthân nguồn thu thuế, các loại thuế khác nhau cũng có xuhướng phát sinh vào các thời điểm khác nhau trong nămngân sách.

Đặc điểm này của quỹ ngân sách nhà nước cho thấy sựcần thiết phải xây dựng chế độ quản lý nguồn thu ngân sáchnhà nước trên cơ sở quán triệt các đặc điểm của nguồn hìnhthành quỹ ngân sách nhà nước cũng như nắm bắt được quyluật vận động của từng nguồn thu, trên cơ sở đó bảo đảm tậptrung đấy đủ, kịp thời mọi nguồn thu luật định vào ngân sáchnhà nước, đáp ứng nhu cầu cấp phát, chi trả từ quỹ ngân sáchnhà nước .

Thứ ba, quỹ ngân sách nhà nước có mục đích sử dụng rấtphong phú (mục đích sử dụng quỹ ngân sách nhà nước thểhiện ở chính bản thân các khoản chi mà quỹ ngân sách nhànước phải đảm nhận). Đặc điểm này do chức năng và nhiệmvụ của Nhà nước quyết định vì hầu hết các khoản chi ngânsách nhà nước đều được sử dụng để phục vụ cho việc thực thicác chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. Khoản 2Điều 2Luật ngân sách nhà nước phản ánh tính đa dạng trong mụcđích sử dụng quỹ ngân sách nhà nước. Theo điều khoản này,việc sử dụng quỹ ngân sách nhà nước là nhằm vào nhữngmục tiêu như phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốcphòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước;thực hiện trái vụ của Nhà nước trong các quan hệ vay nợ;góp phần thực hiện chính sách đối ngoại như chi viện trợ vàthực hiện những nhiệm vụ khác của Nhà nước theo quy địnhcủa pháp luật.(l)

Thứ tư, mỗi khoản chi từ quỹ ngân sách nhà nước lại cóphạm vi, tính chất và thời điểm phát sinh rất khác nhau. Cókhoản chi được thực hiện thường xuyên, trong nhiều lĩnhvực, ngành nghề, nhiều cấp và trên phạm vi cả nước, ví dụ:chi về lương. Có khoản chi gắn với các chương trình, mụctiêu, dự án cụ thể như chi đầu tư phát triển. Có khoản chi gắnvới trách nhiệm của Chính phủ phát sinh từ các hợpđồng vaynợ hoặc các chứng chỉ vay nợ của Chính phủ, ví dụ: chi trảnợ nước ngoài, trả nợ chủ sở hữu trái phiếu Chính phủ...

Tính đa dạng của các khoản chi quỹ ngân sách nhà nướccho thấy cần có cơ chế kiểm soát chi thích hợpđể bảo đảmquỹ ngân sách nhà nước được sử dụng đúng chế độ, tránhlãng phí, thất thoát, làm thiệt hại tài sản nhà nước.

2. Khái niệm quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là quá trình tác độngcủa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đến quỹ ngân sáchnhà nước nhằm làm cho quỹ ngân sách nhà nước được hìnhthành và sử dụng đúng quy định của pháp luật, tránh bỏ sótnguồn thu và tình trạng thất thoát ngân quỹ, bảo đảm sửdụng hiệu quả và tiết kiệm quỹ ngân sách nhà nước.

Thực chất, quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt độngtổ chức quản lý nguồn thu, kiểm soát chi ngân sách nhà nướcngay từ khâu xây dựng kế hoạch cho tới khâu tổ chức thựchiện kế hoạch đó và thực hiện điều hoà vốn giữa các bộ phậncấu thành của quỹ ngân sách nhà nước, bảo đảm khả năngthanh toán, chi trả của từng đơn vị kho bạc cũng như củatoàn hệ thống kho bạc. Quản lý quỹ ngân sách nhà nước làmột phương diện hoạt động của quản lý ngân sách nhà nước,do vậy có thể hiểu khái niệm quản lý quỹ ngân sách nhànước nằm trong khái niệm quản lý ngân sách nhà nước.

Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt động của cơquan nhà nước có thẩm quyển trong lĩnh vực tổ chức quản.lýnguồn thu, kiểm soát chi ngân sách nhà nước và điều hoàvôn trong hệ thống kho bạc nhà nước nhằm bảo đảm khảnăng thanh toán, chi trả và sử dụng có hiệu quả quỹ ngânsách nhà nước.

Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt động mangnhững đặc điểm sau:

Thứ nhất, quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt độngdo cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Chỉ những cơquan nhà nước được pháp luật cho phép tham gia vào hoạtđộng quản lý quỹ ngân sách nhà nước mới có thẩm quyềnthực hiện hoạt động này. Đặc điểm này cho phép phân biệtquản lý quỹ ngân sách nhà nước với quản lý quỹ ngân sáchcủa các chủ thể khác như hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệpvà các tổ chức không phải là Nhà nước. Điều này thể hiện ởchỗ các chủ thể này có xu hướng tự đảm nhiệm việc quản lýngân quỹ của mình hoặc giao cho các cơ quan chức năng,trực thuộc doanh nghiệp hoặc tổ chức (bộ phận thủ quỹ, kếtoán) quản lý.

Hiện nay, các cơ quan có thẩm quyền tham gia vào hoạtđộng quản lý quỹ ngân sách nhà nước gồm có kho bạc nhànước, cơ quan tài chính, các cơ quan thu, uỷ ban nhân dâncác cấp và cơ quan kiểm toán nhà nước.

Thứ hai, quản lý quỹ ngân sách nhà nước được thực hiệnthông qua hoạt động quản lý nguồn thu, kiểm soát chi và tổchức điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước.(l)

Khác với hoạt động quản lý quỹ ngân sách của các chủthể khác, hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước phứctạp hơn nhiều. Điều đó được lý giải bởi quỹ ngân sách nhànước thuộc loại công quỹ,(l) có nguồn thu và nhiệm vụ chi đadạng, phong phú, do Nhà nước làm chủ sở hữu.

Sở dĩ cần phải quy chuẩn hoá và luật hoá quá trình quảnlý quỹ ngân sách là bởi vì, Nhà nước vốn là chủ thể trừutượng, không thể trực tiếp đứng ra tập trung các khoản thulàm hình thành ngân quỹ của mình cũng như phân phối và sửdụng số tiền có trên quỹ đó mà phải giao cho các cơ quannhà nước có thẩm quyền thực hiện thu, chi. Khi ông chủ đíchthực của khối tài sản không trực tiếp nắm giữ và sử dụng tàisản của mình mà phải thông qua các cơ quan đại diện thì yêucầu quản lý giám sát sự vận động của khối tài sản đó càngtrở nên cấp thiết. Nói cách khác, phải có bộ máy quản lýthích hợpđối với quỹ tiền tệ này sao cho có thể kiểm tra,giám sát toàn bộ quá trình hình thành và sử dụng quỹ ngânsách nhà nước và việc thực thi pháp luật về thu, chi ngânsách của các chủ thể hữu quan, tránh bỏ sót nguồn thu vàtình trạng lãng phí trong quá trình chi dùng ngân quỹ củaNhà nước. Để làm được điều đó, nội dung hoạt động của bộmáy này cần phải được xác định cụ thể. Quản lý nguồn thu,kiểm soát chi và tổ chức điều hoà vốn trong hệ thống khobạc nhà nước chính là nội dung hoạt động chủ yếu của cáccơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình quản lý quỹngân sách nhà nước.

các chủ thể khác, ví dụ, các doanh nghiệp cũng có ngânsách riêng của mình và để quản lý ngân quỹ đó cũng cầnphải thông qua một số đại diện như bộ phận kế toán, thủ quỹvà ban kiểm soát (đối với một vài loại hình doanh nghiệphoạt động theo Luật doanh nghiệp), tuy nhiên, những cơquan này không phải là các cơ quan nhà nước có thẩmquyền. Mặt khác, hoạt động hạch toán kế toán, ngân quỹ vàkiểm toán ở các doanh nghiệp đơn giản hơn rất nhiều. Điềuđó được lý giải bởi tính đơn giản trong nguồn thu và yêu cấuchi tiêu ở các doanh nghiệp so với tính phức tạp, đa dạngtrong nguồn thu và nhiệm vụ chi của Nhà nước. Nguồn thuvà nhiệm vụ chi của mỗi doanh nghiệp thường chỉ giới hạntrong phạm vi hoạt động kinh doanh của mình.

3. Sự cần thiết phải quản lý quỹ ngân sách nhà nướcvà các mô hình quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Quỹ ngân sách nhà nước thuộc loại công quỹ, việc sửdụng công quỹ cho các mục đích công cộng sao cho có hiệuquả đòi hỏi phải có sự quản lý, giám sát chặt chẽ của các cơquan quản lý nhà nước. Quản lý hiệu quả quỹ ngân sách nhànước có nghĩa là tổ chức tết công tác thu nộp bảo đảm tậptrung đầy đủ các nguồn thu theo đúng chế độ vào ngân sách~ nhà nước, kiểm soát chặt chẽ hoạt động chi ngân sách nhànước và thực hiện kịp thời việc điều chuyển vốn giữa các đơnvị kho bạc nhà nước. Thực hiện nghiêm túc các mặt hoạtđộng này sẽ tạo điều kiện cho từng đơn vị kho bạc nhà nướcxây dựng được chính xác định mức tồn ngân quỹ, bảo đảmkhả năng thanh toán, chi trả kịp thời các khoản chi ngân sáchnhà nước phát sinh trên địa bàn mình quản lý.

Hiện nay, trên thế giới có hai mô hình tổ chức quản lýquỹ ngân sách nhà nước.

Theo mô hình thứ nhất, toàn bộ các khoản thu và chi củanhà nước được tập trung vào một quỹ ngân sách thống nhấtdưới sự điều hành trực tiếp của chính phủ. Việc điều hànhngân sách được thực hiện thông qua hệ thống ngành dọc vớicơ quan chuẩn chi theo dự toán ở các địa phương. Chínhquyền địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm trongviệc điều hành hoạt động của các cơ quan này. Pháp là ví dụvề quốc gia tổ chức quản lý quỹ ngân sách nhà nước theo môhình này. Điểm nổi bật trong quản lý thu, chi ngân sách củahệ thống kho bạc Pháp là sự thống nhất cao độ trong toàn hệthống, thể hiện ở việc mở tài khoản tại Ngân hàng Pháp quốcvà việc điều hoà tiền tệ trong phạm vi cả nước. Mọi khoảnthu chi ngân sách nhà nước đều được thực hiện qua tàikhoản đó Trong quá trình chấp hành ngân sách, việc cânđốingân sách được thực hiện trên toàn lãnh thổ, vì vậy, việckhoản thu có được thực hiện ở một cấp kho bạc nào đó sẽkhông làm ảnh hưởng tới khả năng chi của cấp đó. Kho bạcnhà nước được tổ chức thành hệ thống thống nhất trên phạmvi cả nước; mọi chứng từ thu, chi đã được một kho bạc kiểmtra và thừa nhận thì có thể dùng để nộp hoặc lĩnh tiền ở bấtkỳ kho bạc nào.(l) Mô hình này một mặt, vừa thuận tiện chochủ thể nộp, lĩnh tiền, giảm bớt chi phí vận chuyển, bảo quảntiền, tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ thu nộp đáp ứng kịp thờinhu cầu chi tiêu ngân sách; mặt khác, loại bỏ được tình trạngứ đọng vốn ở cấp này đồng thời thiếu hụt vốn để cấp phát,chi trả ở cấp khác. Tuy nhiên, do hiệu quả của hoạt động thuỞ một cấp kho bạc không trực tiếp ảnh hưởng tới khả năngchi trả của chính kho bạc đó có thể sẽ dẫn đến kho bạc mỗicấp không quan tâm đúng mức tới việc quản lý, đôn đốc việcthu, nộp ngân sách nhà nước ở địa bàn mình quản lý.

Trong mô hình thứ hai, quỹ ngân sách nhà nước đượcphân cấp quản lý giữa chính phủ trung ương và các cấp chínhquyền địa phương. Quỹ ngân sách trung ương bao quát phánlớn các khoản thu và chi quan trọng, còn quỹ ngân sách củacác địa phương thì chỉ đảm nhận các khoản thu và khoản chicó tính chất địa phương. Nói chung trong mô hình này, cơcấu tổ chức quản lý quỹ ngân sách được xây dựng phù hợpvới cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương. úclà một trong những quốc gia. áp dụng mô hình này. Ở úc,ngân sách nhà nước được tổ chức thành ba cấp: liên bang,bang và địa phương. Bộ ngân khố úc không lập kế hoạchngân sách tổng thể cho cả ba cấp ngân sách mà chỉ lập kếhoạch cho ngân sách liên bang (ngân sách trung ương). Ngânsách liên bang tập trung các khoản thu lớn để đáp ứng nhucáu chi tiêu của mình đồng thời trợ cấp cho tất cả các bang trong cả nước.(l) Trong mô hình này, kết quả thu ở mỗi cấpngân sách có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chi trả củacấp ngân sách đó, vì vậy có tác dụng khuyến khích mỗi cấpngân sách chú trọng tới công tác tổ chức quản lý thu ngânsách. Tuy nhiên, với kiểu phân cấp quản lý quỹ ngân sáchnhư trên sẽ khó có thể tránh khỏi tình trạng thừa kinh phí ởcấp này trong khi đó lại thiếu kinh phí ở cấp khác. Vì vậy,việc điều hoà vốn kịp thời trong hệ thống kho bạc nhà nướcđể bảo đảm khả năng thanh toán chi trả là một nội dungkhông thể thiếu trong hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhànước theo mô hình thứ hai này.

Việt Nam cũng lựa chọn mô hình thứ hai này trong tổchức quản lý quỹ ngân sách nhà nước.

II CÁC CHỦ THỂ CÓ THẨM QUYỀN TRONGHOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái quát về các chủ thể tham gia quản lý. quỹngân sách nhà nước từ sau Cách mạng tháng Tám năm1945đến nay

Trong lịch sử, cơ quan đảm trách hoạt động quản lý quỹngân sách nhà nước ở nước ta đã có nhiều thay đổi. Trướcnăm 1951 , quỹ ngân sách nhà nước do Ngân khố quốc giatrực thuộc Bộ tài chính quản lý. Đến năm 1951 , Ngân hàngquốc gia Việt Nam (nay là Ngân hàng nhà nước Việt Nam)được thành lập đã đảm nhận luôn nhiệm vụ quản lý quỹ ngânsách nhà nước. Việc trao cho Ngân hàng nhà nước vai tròquản lý quỹ ngân sách nhà nước đã dẫn đến một số khó khăntrong điều hành ngân sách. Do đó, đến năm 1986, nhiệm vụquản lý quỹ ngân sách nhà nước được chuyển giao cho cácngân hàng chuyên doanh thực hiện.

Vào cuối thập kỷ 80 của thế kỷ XX, công cuộc đổi mớicơ chế quản lý kinh tế một cách toàn diện và sâu sắc ở nướcta đã dẫn đến sự đổi mới về cơ chế quản lý tài chính - tiền tệ,trong đó có cả việc đổi mới cơ chế hoạt động và tổ chức bộmáy của ngành ngân hàng và ngành tài chính. Để đáp ứngyêu cầu mới của công tác tài chính, tiền tệ và tín dụng, ngày04 tháng 01 năm 1990, Hội đồng bộ trưởng (nay là Chínhphủ) đã ban hành Quyết định số 07FHĐBT về việc chuyểngiao công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước sang Bộ tàichính và thành lập hệ thống kho bạc nhà nước trực thuộc Bộtài chính để đảm nhiệm công việc này. Hệ thống kho bạc nhànước theo Quyết định số 07FHĐBT gồm ba cấp: Cục kho bạcnhà nước ở cấp trung ương, chi cục kho bạc nhà nước ở cấptỉnh và chi nhánh kho bạc nhà nước ở cấp huyện. Quyết địnhthành lập hệ thống kho bạc nhà nước trực thuộc Bộ tài chínhđã giúp cho Nhà nước trực tiếp quản lý và sử dụng có hiệuquả quỹ ngân sách nhà nước. Cùng với việc đổi mới tổ chứchoạt động và cơ chế quản lý, hệ thống xử lý thông tin củakho bạc nhà nước còn được vi tính hoá. Toàn bộ những đổimới này đã phát huy tác dụng tết trong công tác điều hànhngân sách nhà nước, chẳng hạn như: thu ngân sách nhànước được tập trung nhanh; cấp phát và chi trả ngân sáchnhà nước được bảo đảm đúng nguyên tắc và kịp thời, thuậnlợi cho đối tượng sử dụng kinh phí; công tác hạch toán đượcthực hiện đầy đủ, chế độ thông tin, báo cáo được chấp hànhnghiêm túc. Kết quả đó đã khẳng định tính đúng đắn củaviệc trao nhiệm vụ quản lý quỹ ngân sách nhà nước cho khobạc nhà nước.

Hiện nay, theo Điều 20 Luật ngân sách nhà nước năm2002, cơ quan có thẩm quyền thống nhất quản lý ngân sáchnhà nước là Chính phủ. Chủ thể này thực hiện việc quản lýđiều hành ngân sách nhà nước thông qua cơ quan chuyênmôn của mình là Bộ tài chính và ở một mức độ nào đó có sựphân cấp cho chính quyền địa phương.

Trước đây, Điều 21 Luật ngân sách nhà nước năm 1996và Luật sửa đổi bổ sung Luật ngân sách nhà nước năm 1998quy định Bộ tài chính "chịu trách nhiệm trước Chính phủthực hiện chức năng thống nhất quản lý ngân sách nhànước". Hiện nay, Điều 21 Luật ngân sách nhà nước năm2002 không quy định chức năng thống nhất quản lý ngânsách nhà nước" cho Bộ tài chính mà xác định từng nhiệm vụvà quyền hạn cụ thể cho Bộ tài chính trong lĩnh vực quản lýtài chính - ngân sách. Quản lý ngân sách nhà nước là hoạtđộng bao gồm nhiều khía cạnh trong đó có quản lý quỹ ngânsách nhà nước. Khoản 7Điều 21 Luật ngân sách nhà nướcnăm 2002 giao trách nhiệm quản lý quỹ ngân sách nhà nước,quỹ dự trữ nhà nước và các quỹ khác của nhà nước cho Bộtài chính.

Như vậy, theo Luật ngân sách nhà nước, Chính phủ đảmnhận trách nhiệm quản lý ngân sách nhà nước, còn Bộ tàichính trực tiếp đứng ra thay mặt Chính phủ thực thi tráchnhiệm này. Để bảo đảm hoạt động quản lý ngân sách nhànước được tiến hành một cách hiệu quả, Bộ tài chính có cáccơ quan quản lý chuyên môn thay mặt Bộ đảm nhiệm từnglĩnh vực quản lý ngân sách cụ thể. Hoạt động quản lý quỹngân sách hay còn gọi là quản lý ngân sách nhà nước vềphương diện quỹ được giao cho kho bạc nhà nước thực hiện(khoản 2Điều 7 Luật ngân sách nhà nước năm 2002). Tuynhiên, trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước, khobạc nhà nước còn phải phối hợp với một số cơ quan nhà nướckhác như cơ quan tài chính, thuế, hải quan và cơ quan chínhquyền nhà nước ở địa phương.

có quan điểm cho rằng Ngân hàng nhà nước cũng là cơquan có thẩm quyền quản lý ~ quỹ ngân sách nhà nước vìNgân hàng nhà nước trực tiếp mở tài khoản và nhận tiền gửicủa kho bạc nhà nước. Tuy nhiên, để xác định liệu Ngânhàng nhà nước có tham gia vào quá trình quản lý quỹ ngânsách nhà nước hay không, cần phải làm rõ bản chất của hoạtđộng mở tài khoản và nhận tiền đời do Ngân hàng nhà nướctiến hành trong trường hợp này.

Thứ nhất, khoản 3Điều 34 Luật ngân hàng nhà nước tạocơ sở pháp lý cho Ngân hàng nhà nước quản lý tài khoản tiềngửi của kho bạc nhà nước. Tuy nhiên, có thể thấy rằng việcmở tài khoản, nhận tiền gửi và thực hiện các giao dịch thanhtoán cho kho bạc nhà nước của Ngân hàng nhà nước cũngtương tự như việc các ngân hàng thương mại mở tài khoản,nhận tiền gửi và cung ứng dịch vụ thanh toán cho kháchhàng. Hơn nữa, cũng theo khoản 3Điều 34 Luật ngân hàngnhà nước, Ở huyện, thị xã không phải là tỉnh lỵ, các ngânhàng thương mại nhà nước được phép mở tài khoản và nhậntiền gửi của kho bạc nhà nước. Nếu căn cứ vào quy định nàycủa pháp luật mà thừa nhận thẩm quyền quản lý nhà nướccủa Ngân hàng nhà nước đối với quỹ ngân sách nhà nước thìkhó có thể phủ nhận rằng các ngân hàng thương mại nhànước cũng có thẩm quyền quản lý quỹ ngân sách nhà nướcvà nếu vậy sẽ mâu thuẫn với bản chất của các ngân hàngthương mại, là những tổ chức chỉ có chức năng kinh doanh.

Thứ hai, quản lý quỹ ngân sách nhà nước là hoạt độngquản lý nhà nước; hoạt động của Ngân hàng nhà nước tronglĩnh vực mở tài khoản và nhận tiền gửi từ quỹ ngân sách nhànước cũng có những dấu hiệu của "quản lý" nhưng khôngphải là "quản lý nhà nước" và vì thế không thể coi là hoạtđộng quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Lý do là khi mở tàikhoản và nhận tiền gìn của kho bạc nhà nước cũng chính làlúc Ngân hàng nhà nước tiến hành quản lý tiền của quỹ ngânsách nhà nước nhưng ở đây, Ngân hàng nhà nước khônghành sự với tư cách cơ quan quản lý nhà nước mà chỉ đơnthuần thực hiện hoạt động nghiệp vụ của một ngân hàngtrung ương (đóng vai trò ngân hàng của Chính phủ), tương tựnhư khi các ngân hàng thương mại mở tài khoản, nhận tiềngửi của các tổ chức và cá nhân.

Thứ ba, việc pháp luật quy định Ngân hàng nhà nướcnhận tiền gửi của kho bạc nhà nước không phải do chức năngquản lý quỹ ngân sách nhà nước của kho bạc nhà nước quánặng nề tới mức kho bạc nhà nước không thể đảm đương nổi,phải chia sẻ cùng Ngân hàng nhà nước. Thực chất một trongnhững mục tiêu mà quy định này hướng tới là nhằm tăngcường khả năng về vốn cho Ngân hàng nhà nước, giúp Ngânhàng nhà nước có thể chủ động sử dụng có hiệu quả cáccông cụ kinh tế trong quá trình thực thi chính sách tiền tệquốc gia. ,

2. Kho bạc nhà nước với chức năng và nhiệm vụ quảnlý quỹ ngân sách nhà nước

2./. Các mô hình tổ chức kho bạc nhà nước trên thêlgiớivà sự lựa chọn của Việt Nam

Kho bạc nhà nước là một tổ chức nằm trong hệ thống cáccơ quan quản lý tài chính nhà nước. Nội dung hoạt động củakho bạc nhà nước khá phức tạp, vừa mang tính chất hoạtđộng của cơ quan tài chính, vừa mang tính chất hoạt độngcủa một ngân hàng.

Hoạt động của kho bạc nhà nước tương tự như hoạt độngcủa cơ quan tài chính vì mục đích thành lập kho bạc nhànước là để quản lý các quỹ tài chính và tài sản khác của Nhànước như quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ dự trữ tài chínhnhà nước và các loại quỹ khác của Nhà nước. Trong quátrình quản lý công quỹ trong đó có quỹ ngân sách nhà nước,kho bạc nhà nước phải phản ánh đầy đủ các khoản thu ngânsách vào tài khoản ngân sách đồng thời tập trung các khoảnthu vào quỹ ngân sách nhà nước, thực hiện chi trả và kiểmsoát chi ngân sách nhà nước. Cũng chính trong quá trìnhnày, kho bạc nhà nước phải theo dõi, ghi chép và quyết toántổng số thu, chi quỹ ngân sách nhà nước, tức là phải thựchiện hoạt động của một cơ quan tài chính.

Hoạt động của kho bạc nhà nước còn tương tự như hoạtđộng của ngân hàng khi kho bạc nhà nước đứng ra làm trungtâm thanh toán và thực hiện các hoạt động tín dụng nhà nước.

Làm trung tâm thanh toán của Chính phủ, kho bạc nhànước mở tài khoản tiền gửi cho các đơn vị dự toán ngân sáchnhà nước và thực hiện việc thanh toán bằng tiền mặt vàchuyển khoản cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có quan hệgiao dịch với kho bạc nhà nước. Việc thanh toán này đượcthực hiện trong hệ thống kho bạc nhà nước và giữa kho bạcnhà nước với hệ thống ngân hàng.

Trong hoạt động tín dụng nhà nước, một mặt kho bạc nhànước đại diện cho Nhà nước vay tiền từ các tổ chức, cá nhân(thông qua việc phát hành trái phiếu) để bù đắp sự thiếu hụttạm thời của ngân sách nhà nước. Hoạt động này thườngđược tiến hành ở những thời điểm mà thu ngân sách nhànước không đủ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu không thể trìhoãn của Nhà nước. Mặt khác, kho bạc nhà nước cho vay ưuđãi đối với các công trình xây dựng cơ bản có khả năng thuhồi vốn. Kho bạc nhà nước có thể trực tiếp cho vay hoặcđứng ra quản lý việc cho vay theo mục tiêu từ nguồn vốn củaChính phủ .

Từ sự phân tích trên đây, có thể định nghĩa: Kho bạc nhànước là cơ quan quản lý nhà nước với hoạt động chủ yếu làquản lý các quỹ tiền tệ, tài sản của Nhà nước và huy độngvốn cho ngân sách nhà nước.

Trên thế giới, kho bạc là cơ quan đặc biệt có lịch sử hìnhthành và phát triển khá lâu đời. Tuy có chức năng cơ bảngiống nhau nhưng thực tế cho thấy mô hình tổ chức và cáchthức hoạt động của kho bạc ở mỗi nước đều có những điểmkhác biệt nhất định.

Các mô hình tổ chức kho bạc nhà nước trên thế giới cóthể được khái quát gồm ba dạng chính sau đây:

Mô hình thứ nhất: Kho bạc là cơ quan trực thuộc Chínhphủ. Theo mô hình tổ chức này, kho bạc là một cơ quanngang bộ, thường được gọi là bộ ngân khố hay tổng nhangân khố. Đứng đầu kho bạc là bộ trưởng ngân khố hoặctổng giám đốc nha ngân khố do nghị viện bổ nhiệm, có tráchnhiệm lãnh đạo, kiểm soát hoạt động của toàn bộ hệ thốngcơ quan ngân khố trong cả nước.

Nhiệm vụ chủ yếu của kho bạc trong mô hình tổ chức này

là quản lý tiền, tài sản nhà nước; thực hiện thu, chi ngân sáchnhà nước và hạch toán, kế toán các nghiệp vụ thu, chi ngânsách nhà nước và ngân sách chính quyền địa phương; quảnlý nợ của nhà nước; phát hành tín phiếu, trái phiếu nhà nước.

Mô hình tổ chức này được áp dụng ở một số nước pháttriển như úc và Mỹ. Trước đây, dưới thời nguỵ quyền, ởmiền nam nước ta cũng áp đụng kiểu tổ chức kho bạc nhànước này. Ở úc, cơ quan đảm đương các chức năng của mộtkho bạc là bộ ngân khố (Department of the Treas~ry). Đâylà cơ quan tổng hợp, hoạch định thu, chi ngân sách cấp liênbang. Cơ quan này có vai trò tham mưu, cố vấn cho bộtrưởng ngân khố về tất cả những vấn đề có liên quan đếnchính sách kinh tế, đến các định chế tài chính; soạn thảo dựán ngân sách; phân tích các xu hướng và điều kiện phát triểnkinh tế; quản lý tiền tệ; tư vấn và thi hành chính sách thuế,chính sách ngoại hối, chính sách đầu tư nước ngoài... Đứngđầu bộ ngân khố là bộ trưởng. Giúp việc bộ trưởng là thứtrưởng Bộ ngân khố mở tài khoản tại ngân hàng dự trữ (theReserveBanh) và thay mặt chính phủ làm chủ tài khoản ngânsách nhà nước. Bộ ngân khố đóng vai trò thủ quỹ còn bộ tàichính (Department ofFinance) là kế toán cho nhà nước.(l)

Mô hình thứ hai: Kho bạc là cơ quan trực thuộc bộ tàichính. Theo mô hình tổ chức này, kho bạc là một bộ phậncủa bộ tài chính, chịu sự lãnh đạo của bộ trưởng bộ tài chính.

Mô hình tổ chức kho bạc nhà nước theo kiểu này có thể tìmthấy ở cả các nước châu âu và châu Á như: Pháp, Malaysia(2)và Philipin~ Ở Pháp, hệ thống kho bạc nằm trong cơ cấutổ chức của Bộ kinh tế - tài chính và ngân sách, có nhiệm vụgiúp chính phủ tiến hành thu các khoản thuế, lệ phí vào ngânsách nhà nước; thực hiện và kiểm soát việc chi trả từ ngânsách nhà nước; sắp xếp điều hoà các khoản chi ngân sáchnhà nước; thực hiện nghiệp vụ kế toán nhà nước đối với cáckhoản thu, chi của nhà nước; kiểm tra, giám sát việc sử dụngcông quỹ; quản lý các khoản nợ trong nước và ngoài nước;quản lý tài khoản và thực hiện công tác thanh toán với tưcách một ngân hàng. Hệ thống kho bạc của Pháp được tổchức thống nhất từ trung ương đến địa phương. Ở trung ươngcó tổng kho bạc nhà nước trực tiếp chịu sự lãnh đạo của bộtrưởng bộ kinh tế - tài chính và ngân sách. Ở địa phương, hệthống kho bạc địa phương chịu sự chỉ đạo của tổng kế toánnhà nước, gồm bốn cấp: Tổng kho bạc vùng; kho bạc nhànước trung tâm ở cấp tỉnh, sở thu và các phòng chi trả cấptỉnh; phòng thu, quầy thu và điểm chi trả. Toàn bộ hệ thốngkho bạc của Pháp mở một tài khoản tại Ngân hàng Phápquốc (Ngân hàng trung ương). Tổng kho bạc nhà nước ởtrung ương đảm nhiệm việc cân đối thu chi trên tài khoảnnày, việc xử lý bội chi ngân sách nhà nước và tìm biện phápđể giải quyết... Kho bạc nhà nước ở địa phương chỉ thực hiệnnhiệm vụ thu, chi như đã được phân bổ.(l)

Mô hình thứ ba: Kho bạc trực thuộc ngân hàng trungương Mô hình tổ chức này trước đây đã được áp dụng rộngrãi ở các nước xã hội chủ nghĩa như Liên Xô cũ, các nướcĐông âu, Trung Quốc và Việt Nam. Hiện nay mô hình tổchức này hầu như không còn tồn tại. Theo mô hình tổ chứcnày, nhiệm vụ theo dõi, thống kê, phân bổ ngân sách nhànước (nhiệm vụ thứ nhất) và nhiệm vụ quản lý thu, chi quỹngân sách nhà nước (nhiệm vụ thứ hai) được giao cho hai cơquan riêng biệt tiến hành. Nhiệm vụ thứ nhất thường là do vụngân sách trực thuộc bộ tài chính đảm nhiệm còn nhiệm vụthứ hai lại do vụ quản lý quỹ ngân sách nhà nước trực thuộcngân hàng trung ương đảm nhiệm. Như vậy trong mô hình tổchức này, bộ tài chính đóng vai trò là người kế toán cho ngânsách nhà nước còn ngân hàng trung ương đóng vai trò làngười thủ quỹ.

Như vậy, nếu không kể đến mô hình tổ chức thứ ba vốnđã bị thay thế thì các mô hình tổ chức kho bạc nhà nước hiệnnay trên thế giới đều được thiết kế như là một cơ quan nằmtrong bộ máy quản lý tài chính nhà nước.

Ở Việt Nam hiện nay, hệ thong kho bạc nhà nước đượcxây dựng theo mô hình thứ hai (nghĩa là kho bạc nhà nướctrực thuộc Bộ tài chính). Kho bạc nhà nước được tổ chứcthành hệ thống ngành dọc từ trung ương đến địa phương theonguyên tắc tập trung, thống nhất. Bộ máy tổ chức của khobạc nhà nước được xây dựng trên cơ sở bộ máy hành chínhnhà nước, theo đó kho bạc nhà nước được đặt ở trung ương, ởcấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở cấp huyện,quận thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Kho bạc nhà nước có tưcách pháp nhân, có con dấu hình quốc huy. Kho bạc nhànước tỉnh và kho bạc nhà nước huyện cũng có tư cách phápnhân, có con. dấu riêng. Đứng đầu kho bạc nhà nước là tổnggiám đốc do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệmtheo đề nghị của bộ trưởng Bộ tài chính. Giúp việc tổng giámđốc có một số phó tổng giám đốc do bộ trưởng Bộ tài chínhbổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Tổng giám đốc khobạc nhà nước.

Kho bạc nhà nước được tổ chức điểm giao dịch tại cácđịa bàn có khối lượng giao dịch lớn.

2.2. Trách nhiệm của kho bạc nhà nước trong hoạt độngquản lý quỹ ngân sách nhà nước

Hiện nay, theo quy định của Luật ngân sách nhà nước vàcác văn bản hướng dẫn thi hành,(l) kho bạc nhà nước có tráchnhiệm quản lý quỹ ngân sách nhà nước, gồm quỹ ngân sáchtrung ương và quỹ ngân sách các cấp chính quyền địa phương.

Kho bạc nhà nước ở trung ương thông nhất quản lý quỹngân sách trung ương, trực tiếp thực hiện các giao dịch thu,chi phát sinh tại quầy giao dịch trung ương.

Kho bạc nhà nước ở cấp tỉnh, thành phố quản lý quỹngân sách tỉnh; trực tiếp tập trung các khoản thu, cấp phát,chi trả các khoản chi của ngân sách trung ương (do kho bạcnhà nước cấp trung ương uỷ quyền) và ngân sách tỉnh phátsinh tại quầy giao dịch của mình đồng thời thực hiện thu, chingân sách quận, huyện nơi kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thànhphố đóng trụ sở.

Kho bạc nhà nước ở cấp quận, huyện, thị xã quản lý quỹngân sách huyện, quỹ ngân sách xã; tập trung các khoản thu,cấp phát, chi trả các khoản chi của ngân sách trung ương vàngân sách tỉnh trên địa bàn (do kho bạc nhà nước cấp trungương và kho bạc nhà nước cấp tỉnh chuyển xuống).

Quản lý quỹ ngân sách nhà nước là nhiệm vụ cơ bản vàquan trọng của kho bạc nhà nước. Để thực hiện nhiệm vụnày, một mặt kho bạc nhà nước soạn thảo các văn bản phápquy về quản lý quỹ ngân sách nhà nước, tổ chức thực hiệncác văn bản này; tổ chức chỉ đạo và kiểm tra, thanh tra toànbộ hệ thống triển khai thực hiện các nghiệp vụ hoạt động củakho bạc nhà nước trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhànước. Mặt khác, kho bạc nhà nước trực tiếp tổ chức quản lýquỹ ngân sách nhà nước: trực tiếp tập trung và phân chia cáckhoản thu vào ngân sách các cấp; trực tiếp cấp phát kinh phícho các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các dự án, chương trìnhđược dùng vốn ngân sách nhà nước; theo dõi mức tồn quỹngân sách và kế toán, thống kê và tổng hợp số liệu kế toán,quyết toán quỹ ngân sách nhà nước toàn ngành.

Để thực hiện tổ chức quản lý thu nhận và chi trả quỹngân sách nhà nước, một mặt, kho bạc nhà nước kiểm tra,đôn đốc các đối tượng thực hiện nghiêm chỉnh nghĩa vụ thunộp cho nhà nước; tổ chức thu trực tiếp vào kho bạc nhànước. Mặt khác, kho bạc nhà nước tiến hành cấp phát, chi trảcác khoản chi ngân sách nhà nước, kiểm tra giám sát quátrình sử dụng các khoản chi đó. Việc tổ chức kiểm tra, giámsát này bảo đảm các khoản chi được cấp phát và sử dụngđúng mục đích, chế độ, tiêu chuẩn, định mức tài chính quyđịnh. Chính trong quá trình kiểm soát này kho bạc nhà nướccó biện pháp xử lý kịp thời nếu phát hiện thấy các hành vi viphạm pháp luật.

3. Trách nhiệm của các chủ thể phối hợp với kho bạcnhà nước trong lĩnh vực quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Kho bạc nhà nước tuy được xem là cơ quan đặc tráchquản lý quỹ ngân sách nhà nước nhưng để thực hiện đượcchức năng này, kho bạc nhà nước phải có sự phối hợp vớimột số cơ quan hữu quan như cơ quan tài chính, cơ quanthuế, hải quan và cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương.

3.1. Cơ quan tài chính

Trong lĩnh vực quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước, cơquan tài chính phối hợp với kho bạc nhà nước điều hành và tổchức công tác thu ngân sách nhà nước căn cứ vào dự toán thudo cơ quan thu gửi tới; rà soát, đối chiếu các khoản thu ngânsách, bảo đảm hạch toán đầy đủ, chính xác, đúng mục lụcngân sách nhà nước và tỷ lệ phân chia cho ngân sách các cấp.

Cơ quan tài chính không chỉ phối hợp với kho bạc nhànước trong lllul vực tổ chức thu mà còn phối hợp với cơ quanthu và kho bạc nhà nước tập trung các khoản thu ngân sáchnhà nước, đôn đốc các đối tượng nộp đầy đủ, kịp thời cáckhoản thu ngân sách nhà nước vào kho bạc nhà nước.

Cơ quan tài chính còn có trách nhiệm thẩm định báo cáoquyết toán thu ngân sách nhà nước của ngân sách cấp dưới,tổng hợp và lập báo cáo quyết toán thu ngân sách nhà nướcthuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật.

Trong lĩnh vực quản lý chi ngân sách nhà nước, cơ quantài chính phối hợp với kho bạc nhà nước xây dựng định mứctồn quỹ ngân sách nhà nước hàng quý để bảo đảm thanhtoán, chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước. Căn cứ xâydựng định mức tồn quỹ ngân sách là nhiệm vụ thu, chi ngânsách nhà nước năm được giao và dự toán ngân sách quý.

Cơ quan tài chính còn có trách nhiệm bố trí nguồn để đápứng nhu cầu chi, kiểm tra giám sát việc thực hiện chi tiêu vàsử dụng ngân sách ở các đơn vị sử dụng ngân sách, phát hiệnvà xử lý kịp thời các khoản chi vượt nguồn, chi sai chế độ.

3.2. Cơ quan thu ngân sách

Trong lĩnh vực quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước,các cơ quan có chức năng thu ngân sách như cơ quan thuế,hải quan, tài chính và các cơ quan khác được Chính phủ chophép hoặc được Bộ tài chính uỷ quyền thu ngân sách nhànước, có trách nhiệm phối hợp với kho bạc nhà nước trongviệc xác định đối tượng thu nộp ngân sách, trực tiếp thu ngânsách qua kho bạc nhà nước hoặc thông qua cơ quan khácđược uỷ quyền để tổ chức thu ngân sách nhà nước có hiệuquả Mặt khác, những cơ quan này cũng có trách nhiệmtrong việc quản lý các khoản thu ngân sách nhà nước vàthường xuyên kiểm tra, đôn đốc, kiểm soát nhằm bảo đảmcho mọi khoản thu ngân sách nhà nước được tập trung đầyđủ kịp thời vào ngân sách nhà nước.

Cơ quan thu còn có trách nhiệm tính toán, xác định mứcthu, chịu trách nhiệm về tính chính xác của từng khoản thungân sách nhà 'nước; đôn đốc các đối tượng nộp tiền vàongân sách nhà nước; trực tiếp thu các khoản thu được giao vànộp tiền vào kho bạc nhà nước; kiểm tra xem xét và đề nghịcơ quan tài chính ra lệnh hoàn trả đối với các khoản thu saichế độ; tổ chức kế toán thu ngân sách nhà nước; làm báo cáothu ngân sách nhà nước và báo cáo quyết toán thu ngân sáchnhà nước thuộc phạm vi mình quản lý.

3.3. Uỷ ban nhân dân địa phương

Kho bạc nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện có nhiệm vụgiúp uỷ ban nhân dân đồng cấp trong việc tổ chức quản lý,điều hành ngân sách nhà nước trên địa bàn để bảo đảm thựchiện chế độ quản lý tài chính. Ngược lại, kho bạc nhà nướccũng được uỷ ban nhân dân các cấp tạo điều kiện thuận lợitrong việc thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn được giaotrên địa bàn hoạt động của mình.

Tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước cũng làmột nội dung quan trọng của hoạt động quản lý nguồn thungân sách nhà nước. Để tổ chức huy động vốn cho ngân sáchnhà nước, đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, kho bạc nhànước còn phối hợp với uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố,các bộ, ngành quản lý sản xuất - kinh doanh xây dựng đề án,phương án phát hành trái phiếu để huy động vốn đầu tư chocác công trình đã được duyệt trong kế hoạch xây dựng cơbản của Nhà nước hàng năm.

3.4. Cơ quan kiểm toán nhà nước

Quỹ ngân sách nhà nước thuộc loại công quỹ, tiền nằmtrên tài khoản ngân sách nhà nước các cấp là tài sản của dânmà nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Xác nhận tính đúng đắn,hợp pháp của các hoạt động thu," chi có liên quan tới quỹ tiềntệ này cũng như xác nhận tính chính xác của báo cáo quyếttoán ngân sách, vì vậy, là tất yếu để bảo đảm quỹ ngân sáchnhà nước được sử dụng hiệu quả. Để đạt được mục tiêu này,không thể thiếu vắng sự tham gia của cơ quan kiểm toán nhànước trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước.

Tiến hành kiểm toán nhà nước đối với báo cáo quyết toánngân sách nhà nước có tác dụng kép. Một mặt, hoạt độngkiểm toán sẽ tạo niềm tin cho xã hội về sự công tâm, đúngđắn của các cơ quan công quyền trong quá trình tập trungcác khoản thu làm hình thành ngân quỹ của Nhà nước vàtrong lĩnh vực sử dụng quỹ tiền tệ này ở các cấp chính quyềnnhà nước đồng thời kiểm toán cũng sẽ xác nhận mức độtrung thực của báo cáo quyết toán. Mặt khác, hoạt độngkiểm toán sẽ tạo điều kiện để kịp thời phát hiện những saiphạm, bất cập trong chính sách, chế độ, từ đó có những giảipháp cần thiết để xử lý.

Cùng với hoạt động thanh tra, kiểm tra việc chấp hànhpháp luật quản lý quỹ ngân sách nhà nước, kiểm toán nhànước đối với quyết toán ngân sách nhà nước sẽ phát hiệnđược những biểu hiện tiêu cực, tham nhũng, nâng cao hiệuquả và năng lực quản lý ngân sách nhà nước. Đây là vấn đềquan trọng, góp phần củng cố ý thức của các thành viêntrong xã hội trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối vớinhà nước. Nếu ngân quỹ của Nhà nước bị sử dụng lãng phíhoặc sử dụng vào những mục đích phi pháp sẽ tạo tâm lýkhông muốn nộp tiền cho nhà nước từ phía những chủ thể cónghĩa vụ tài chính đối với nhà nước và cả từ những chủ thểkhông có nghĩa vụ tài chính đối với nhà nước nhưng có tiềmnăng tài chính và đáng lẽ có thể có những đóng góp đáng kểcho nhà nước bằng con đường tự nguyện.

Nhằm góp phần tăng cường kỷ luật quản lý quỹ ngânsách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước trao quyền hạn vàtrách nhiệm cho cơ quan kiểm toán nhà nước trong việc xácđịnh tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngânsách nhà nước các cấp. Trong quá trình thực thi nhiệm vụcủa mình, cơ quan kiểm toán nhà nước có quyền độc lập vàchịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận kiểm toán củamình. Khi cần, cơ quan kiểm toán được phép phối hợp hoạtđộng với các cơ quan chức năng để hoàn thành tết nhiệm vụđược giao.

Việc kiểm toán quyết toán ngân sách được thực hiệnt~ khi cơ quan quyền lực nhà nước phê chuẩn quyết toán,trừ một số trường hợp ngoại lệ theo quy định của pháp luật.Cơ quan kiểm toán phải báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc

hội, Chính phủ và các cơ quan luật định.

III CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1. Khái niệm chế độ quản lý quỹ ngân sách nhà nước

Hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước được tiếnhành nhằm bảo đảm sử dụng tối ưu quỹ ngân sách nhà nước.

Để đạt được mục tiêu này, hoạt động quản lý quỹ ngân sáchnhà nước phải đạt được ba yêu cầu chủ yếu. Thứ nhất, phảibảo đảm tập trung đấy đủ, đúng hạn các nguồn thu làm hìnhthành quỹ ngân sách nhà nước. Yêu cầu này chỉ được đápứng khi công tác kiểm tra, đối chiếu số liệu thu ngân sáchnhà nước được tiến hành nhằm phát hiện và xử lý kịp thờinhững sai sót và vi phạm chế độ thu ngân sách nhà nước,tránh bỏ sót nguồn thu. Thứ hai, phải loại trừ tình trạng thấtthoát tiền, tài sản của Nhà nước trong quá trình sử dụng quỹngân sách nhà nước. Điều đó có nghĩa là phải chi đúng tiêuchuẩn, chế độ và mục lục ngân sách đã được duyệt. Để đápứng yêu cầu này, cần phải làm tết công tác kiểm soát chingân sách nhà nước. Thứ ba, phải thực hiện tết công tác điềuhoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước, sao cho vốnkhông tồn đọng tại bất cứ đơn vị kho bạc nào đồng thời bảođảm khả năng thanh toán của từng đơn vị kho bạc cũng nhưcủa toàn hệ thống kho bạc.

Nhằm đạt được mục tiêu bao trùm trong quản lý quỹngân sách nhà nước cũng như để bảo đảm hoạt động quảnlý quỹ ngân sách nhà nước đạt được ba yêu cầu cơ bản trên,cần phải đề ra những chuẩn mực pháp lý nhất định cho hoạtđộng quản lý quỹ tiền tệ này và buộc hoạt động này phảithực hiện trong khuôn khổ những chuẩn mực đó. Nói cáchkhác phải sử dụng pháp luật để điều chỉnh hoạt động quảnlý quỹ ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm quỹ ngân sách 'nhà nước được sử dụng có hiệu quả, đáp ứng được yêu cầuphát triển của đất nước.

Bộ phận pháp luật điều chỉnh lĩnh vực hoạt động quản lýquỹ ngân sách nhà nước tạo thành chế độ quản lý quỹ ngânsách nhà nước. Nguồn chủ yếu của chế độ quản lý quỹ ngânsách nhà nước là Luật ngân sách nhà nước và các văn bảnhướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước do Chính phủvà Bộ tài chính ban hành.

Chê' độ quản lý quỹ ngân sách nhà nước là tập hợp cácquy phạm pháp luật định ra những nguyên tắc pháp lý vànhững chuẩn mực pháp lý cho các hoạt động mà các cơquan nhà nước có thẩm quyền được phép tiến hành trongquá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước.

Nội dung của chế độ quản lý quỹ ngân sách nhà nướcgồm hai bộ phận: (l) các nguyên tắc pháp lý mà các chủ thểtham gia vào quá trình quản lý quỹ ngân sách phải tuân thủ;và (2) các quy tắc pháp lý điều chỉnh công tác quản lý nguồnthu, kiểm soát chi ngân sách nhà nước và tổ chức điều hoàvốn trong hệ thống kho bạc nhà nước. Hệ thống quy tắc pháplý này vừa là sự cụ thể hoá các nguyên tắc pháp lý trongquản lý quỹ ngân sách nhà nước, vừa là phương tiện để thựchiện một cách hữu hiệu các nguyên tắc này.

2. Các nguyên tắc pháp lý trong quản lý quỹ ngânsách nhà nước

2./. Nguyên tắc hạch toán chính xác, đầy đủ, kịp thờimọi khoản thu, chi ngân sách nhà nước bằng đồng Việt Nam

Một mặt, nguyên tắc này đòi hỏi mọi khoản thu ngânsách nhà nước đều được hạch toán theo đúng năm ngân sách,cấp ngân sách và mục lục ngân sách. Việc hạch toán phảiđược thực hiện kịp thời bằng đồng Việt Nam tại thời điểmphát sinh khoản thu. Những khoản thu ngân sách nhà nướcbằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động phải được quyđổi ra đồng Việt Nam để hạch toán thu ngân sách nhà nước.

Mặt khác, theo nguyên tắc này, mọi khoản chi ngân sáchnhà nước kể cả các khoản chi bằng ngoại tệ, hiện vật và ngàycông lao động phải được quy đổi và hạch toán chi bằng đồngViệt Nhìn theo từng niên độ ngân sách, từng cấp ngân sáchvà theo mục lục ngân sách nhà nước.

Tỷ giá hối đoái, giá hiện vật, giá ngày công lao động docơ quan có thẩm quyền quy định.

2.2. Nguyên tắc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngânsách nhà nước

Theo nguyên tắc này, tất cả các khoản chi ngân sách nhànước phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quátrình cấp phát, thanh toán.' Nguyên tắc này được đặt ra khôngchỉ đối với cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước, các cơ quannhà nước ở trung ương và địa phương mà đối với cả đơn vị sửdụng kinh phí ngân sách nhà nước.

Về phía cơ quan tài chính gồm: Bộ tài chính, sở tài chínhtỉnh, phòng tài chính, có trách nhiệm thẩm tra việc phân bổdự toán ngân sách nhà nước, phát hiện sai sót và yêu cầu cơquan phân bổ ngân sách điều chỉnh lại; kiểm tra, giám sátviệc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các đơn vị sửdụng ngân sách nhà nước, nếu phát hiện các khoản chi saichế độ, vượt nguồn cho phép thì yêu cầu kho bạc nhà nướctạm dừng thanh toán.

Kho bạc nhà nước có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ,chứng từ chi; phối hợp với cơ quan hữu quan (cơ quan tàichính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền) kiểm tratình hình sử dụng ngân sách nhà nước và xác nhận số thựcchi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước của các đơn vịsử dụng ngân sách.

Cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương theo dõi,kiểm tra việc sử dụng ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnhvực mình quản lý và của các đơn vị trực thuộc; báo cáođịnh kỳ tình hình thực hiện chi ngân sách nhà nước theođúng chế độ.

Đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước phải mở tài khoảnhạn mức tại kho bạc nhà nước và chịu sự kiểm tra, kiểm soátcủa cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước trong quá trìnhthực hiện dự toán ngân sách nhà nước được giao và quyếttoán ngân sách nhà nước theo đúng chế độ.

2.3. Nguyên tắc thu hồi giảm chi ngân sách nhà nước

Trong quá trình quản lý, thanh toán, quyết toán chi ngânsách nhà nước nếu phát hiện thấy các khoản chi sai phải thuhồi giảm chi ngân sách nhà nước.

Cơ quan tài chính có quyền quyết định thu hồi giảm chingân sách nhà nước đối với các khoản chi sai chế độ, tiêuchuẩn, định mức chi của Nhà nước.

Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như toà án, côngan, viện kiểm sát có quyền quyết định thu hồi các khoản chisai chế độ, tham Ô làm thất thoát tiền, tài sản của Nhà nước.

Kho bạc nhà nước thực thi việc thu hồi cho ngân sáchnhà nước trên cơ sở quyết định của cơ quan tài chính hoặccủa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nói trên.

2.4. Nguyên tắc phân cấp trong công tác điều hoà vốntại hệ thống kho bạc nhà nước .

Việc điều vốn lên thường được thực hiện từ các kho bạcnhà nước cấp quận, huyện lên kho bạc nhà nước cấp tỉnh,thành phố hoặc từ các kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phốlên kho bạc nhà nước ở trung ương. Ngược lại, việc chuyểnvốn xuống thường được thực hiện từ kho bạc nhà nước ởtrung ương xuống kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố hoặctừ kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố xuống kho bạc nhànước cấp quận, huyện.

Kho bạc nhà nước cấp trung ương thông nhất quản lýđiều hoà vốn trong toàn bộ hệ thống và trực tiếp điều chuyểnvốn với kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương.

Kho bạc nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trungương quản lý điều hoà vốn trên địa bàn tỉnh, thành phố vàtrực tiếp điều chuyển vốn với các kho bạc nhà nước cấphuyện, quận trực thuộc.

Kho bạc nhà nước cấp quận, huyện, thị xã chịu tráchnhiệm quản lý và sử dụng vốn ở đơn vị mình.

2.5. Nguyên tắc điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhànước phải dựa trên cơ sở định mức, kêlhoạch, khả năng thuvà nhu cầu chi thực tê ~

Mục đích của điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhànước là không để vốn đọng tại các đơn vị kho bạc nhà nướccấp dưới, đồng thời bảo đảm khả năng thanh toán cho từngđơn vị kho bạc nhà nước cũng như cho toàn hệ thống khobạc nhà nước.

Nguyên tắc này yêu cầu: thứ nhất, việc điều hoà vốn giữacác cấp kho bạc nhà nước phải được tiến hành căn cứ vàođịnh mức tồn quỹ, kế hoạch điều hoà vốn cũng như khả năngthu và nhu cầu chi thực tế.

Thứ hai, việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấptrên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới không được vượt quáchênh lệch vốn thiếu. Việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhànước cấp dưới lên kho bạc nhà nước cấp trên không đượclàm tồn quỹ ngân sách cấp dưới giảm thấp hơn định mức.

Thứ ba, việc điều chuyển vốn từ kho bạc nhà nước cấptrên xuống kho bạc nhà nước cấp dưới chỉ được thực hiện khicó lệnh của kho bạc nhà nước cấp trên. Việc -điều chuyểnvốn từ kho bạc nhà nước cấp dưới lên kho bạc nhà nước cấptrên cũng chỉ được thực hiện khi kho bạc nhà .nước cấp dướilập lệnh để chuyển vốn lên kho bạc nhà nước cấp trên.

3. Quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước

Theo nghĩa rộng, quản lý nguồn thu ngân sách nhà nướclà hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnhvực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật thu ngân sáchnhà nước, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giámsát việc chấp hành pháp luật thu.

Căn cứ vào các khoản thu được quy định tại khoản 1Điều 2 Luật ngân sách nhà nước năm 2002, có thể xác địnhphạm vi quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước trên các lĩnhvực quản lý nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí; quản lý nguồn thutừ hoạt động kinh tế của Nhà nước; quản lý nguồn thu từ cáckhoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân; quản lý nguồn thutừ các khoản viện trợ; và quản lý các nguồn thu khác. Nhưvậy hoạt động quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước rất rộng.

Đối với mỗi loại nguồn thu, công tác quản lý đều phải tiếnhành trên cả ba phương diện xây dựng và hoàn thiện pháp luậtthu, tổ chức thực hiện pháp luật thu và kiểm tra, giám sát hoạtđộng hành thu. Mỗi mảng hoạt động quản lý một nguồn thunào đó thậm chí có thể là đối tượng nghiên cứu của một mônkhoa học luật hoặc chí ít cũng là đối tượng nghiên cứu củamột chương trong một môn học luật. Ví dụ: hoạt động quản lýnguồn thu từ thuế là đối tượng nghiên cứu của một môn họcluật (luật thuê); còn mảng hoạt động tổ chức chấp hành phápluật thu là vấn đề được nghiên cứu trong một chương riêng(Chương IV: "Chấp hành và quyết toán ngân sách nhànước") của môn học luật ngân sách nhà nước...

Trong phạm vi nghiên cứu của chương này, quản lýnguồn thu sẽ được xem xét dưới góc độ là hoạt động nghiệpvụ của kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính và cơ quan thutrong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Đây là cáchoạt động có liên quan tới việc kiểm tra, giám sát chứng từ,sổ sách về thu - nộp ngân sách nhà nước nhằm phát hiện nhữngsai sót trong hạch toán kế toán ngân sách và những hành vivi phạm chế độ thu ngân sách, từ đó có biện pháp xử lý kịpthời, tránh thất thoát nguồn thu của ngân sách nhà nước.

Với giới hạn về phạm vi nghiên cứu như vậy, quản lýnguồn thu ngân sách nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp. Đólà hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tronglĩnh vực kiểm tra, đối chiếu, xử lý tình hình thu - nộp ngânsách nhà nước cũng như trong lĩnh vực hạch toán kế toán vàbáo cáo quyết toán thu ngân sách nhà nước.

3.1. Kiểm tra, đôi chiêu và xử lý tình hình thu nộp ngân sách

Đây là trách nhiệm của kho bạc nhà nước và cơ quan thu.

Việc kiểm tra, đối chiếu tình hình thu nộp ngân sách nhànước và tổng số thu ngân sách nhà nước phải được thực hiệnthường xuyên để phát hiện và giải quyết kịp thời các trườnghợp sai sót và vi phạm chế độ thu ngân sách nhằm bảo đảmtập trung đầy đủ, đúng hạn các nguồn thu vào quỹ ngân sáchnhà nước theo đúng dự toán đã được cơ quan nhà nước cóthẩm quyền quyết định.

Để đạt được mục tiêu này, định kỳ cơ quan thu và khobạc nhà nước phải phối hợp kiểm tra, đối chiếu số liệu thunộp ngân sách nhà nước trên cơ sở đó phát hiện và xử lý cáctrường hợp chậm nộp, nợ đọng thu ngân sách nhà nước.

Kho bạc nhà nước phải thoả thuận với cơ quan thu lậpbảng tổng hợp thu ngân sách nhà nước, chi tiết theo từng cơquan thu, mục lục ngân sách nhà nước, sô phân chia chongân sách các cấp, gửi cơ quan thu để theo dõi, quản lý.

Trong quá trình kiểm tra, đối chiếu thu ngân sách nhànước, cơ quan nào có sai sót thì phải có văn bản đề nghị điềuchỉnh. Kho bạc nhà nước phải lập chứng từ làm căn cứ hạchtoán điều chỉnh. Kết thúc năm ngân sách, cơ quan tài chínhchủ trì phối hợp với kho bạc nhà nước .và cơ quan thu. chỉnhlý quyết toán thu ngân sách nhà nước.

Việc kiểm tra, đối chiếu còn phải được tiến hành hàngngày, tại trụ sở kho bạc nhà nước. Kế toán thu ngân sách nhànước, sau khi nhận được giấy nộp tiền, bảng kê biên lai vàcác liên biên lai kèm theo sẽ phải kiểm tra chứng từ, rồichuyển cho thủ quỹ tại trụ sở kho bạc nhà nước để thu tiền.

Thủ quỹ tại kho bạc nhà nước lại một lần nữa kiểm soát, đốichiếu số tiền trên giấy nộp tiền, tổng số tiền trên các bảng kêbiên lai với số tiền thực thu bằng biên lai; kiểm đếm tiền dođiểm thu nộp về, ký tên, đóng dấu rồi chuyển lại cho bộphận kế toán. Kế toán thu ngân sách nhà nước thực hiện mộtsố nghiệp vụ cần thiết, ký tên trên giấy nộp tiền rồi chuyểncác giấy tờ này cho kế toán trưởng kho bạc nhà nước kiểmsoát ký tên, đóng dấu và hạch toán thu ngân sách nhà nước.

Mọi hành vi vi phạm chế độ thu ngân sách dẫn đến làmmất hoặc giảm nguồn thu đáng lẽ phải được tập trung vàoquỹ ngân sách nhà nước đều bị coi là vi phạm pháp luật vềngân sách và sẽ bị xử lý tuỳ theo mức độ vi phạm.

3.2. Hạch toán kết án, báo cáo, quyết toán thu ngânsách nhà nước

a. Hạch toán kế toán thu ngân sách nhà nước

Căn cứ vào chế độ kế toán ngân sách nhà nước do Bộ tàichính quy định và vào số tiền nộp ngân sách nhà nước, khobạc nhà nước tổ chức hạch toán kế toán thu ngân sách nhànước đồng thời phân chia số thu cho từng cấp ngân sách theođúng tỷ lệ phần trăm phân chia được cấp có thẩm quyềnquyết định đối với từng khoản thu.

Việc hạch toán kế toán phải bảo đảm đúng niên độ ngânsách và mục lục ngân sách nhà nước. Các khoản thu ngânsách năm trước, nộp trong năm sau phải được hạch toán vàothu ngân sách năm sau.

Trường hợp chứng từ lập không đúng mục lục ngân sáchnhà nước theo thông báo thu hoặc trường hợp thông báo thusai mục lục ngân sách hoặc trường hợp chứng từ điện tử củangân hàng không đủ yếu tố để hạch toán thu ngân sách, khobạc nhà nước hạch toán tạm thu chờ nộp ngân sách. Sau khiđã chỉnh sửa sai sót hoặc đã có đủ chứng từ bằng văn bản. . .kế toán kho bạc nhà nước làm thủ tục chuyển tiền từ tàikhoản tạm thu chờ nộp ngân sách vào tài khoản thu ngânsách nhà nước.

Như vậy, tuỳ theo tính chất khoản thu kho bạc nhà nướcphải tiến hành hạch toán theo đúng chế độ. Ví dụ: khoản thungoài cân đối ngân sách phải hạch toán tạm thu chưa đưavào cân đối ngân sách nhà nước; khoản tạm thu, tạm giữ, phải được hạch toán vào tài khoản tạm thu, tạm giữ để chờxử lý

b. Báo cáo, quyết toán thu ngân sách nhà nước

Kho bạc nhà nước còn có nhiệm vụ lập báo cáo thu ngânsách nhà nước hàng ngày, hàng tháng và hàng năm để gìn cơquan tài chính, cơ quan thu đồng cấp và gìn kho bạc nhànước cấp trên. Kho bạc nhà nước trung ương sẽ tổng hợp tìnhhình thu ngân sách nhà nước hàng tháng và quyết toán thungân sách nhà nước hàng năm để báo cáo Bộ tài chính.

Các báo cáo định kỳ tình hình thu ngân sách nhà nước,báo cáo kế toán, quyết toán thu ngân sách nhà nước của ngânsách các cấp được lập theo đúng mẫu biểu, mục lục ngânsách nhà nước và thời hạn pháp luật quy định.

4. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là thẩm định và kiểmtra các khoản chi ngân sách nhà nước (trước, trong và sau khithanh toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toánchi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua.

Trong quản lý quỹ ngân sách nhà nước, hoạt động kiểmsoát chi là cần thiết, có tác dụng đôn đốc các cơ quan quảnlý và đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước tôn trọng cácnguyên tắc chi tiêu ngân sách đồng thời nâng cao tráchnhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc sử dụng tiền từ quỹngân sách nhà nước, bảo đảm quỹ ngân sách nhà nước đượcsử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả.

Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cho thấy,kiểm soát việc thực hiện chi trả trực tiếp từ kho bạc nhà nướcđến đối tượng sử dụng là không thể thiếu nhằm bảo đảm kỷcương trong quản lý tài chính nhà nước, bảo đảm sử dụngvốn ngân sách nhà nước đúng mục đích và có hiệu quả. Vídụ, luật pháp của Cộng hoà Pháp có những quy định rấtnghiêm ngặt về vấn đề kiểm soát chi này.(l)

Ở Việt Nam hiện nay, trong điều kiện khả năng nguồnvốn ngân sách dùng để đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hộicòn hạn hẹp, tăng cường hiệu quả kiểm soát chi ngân sáchnhà nước càng trở thành vấn đề đáng được quan tâm và làtrách nhiệm của tất cả các bộ, ngành, địa phương và các cấpngân sách. Hoạt động kiểm soát chi phải bao quát được hếtcác khoản chi cho các đối tượng thụ hưởng ngân sách nhànước, bảo đảm các khoản chi phải nằm trong dự toán đượcduyệt, đúng mục đích và đúng định mức. Kiểm soát chi còn ~phải có khả năng thúc đẩy tính chủ động và tự chịu tráchnhiệm của thủ trưởng các đơn vị dự toán trong việc phân bổvà thực hiện nhiệm vụ chi trong năm đã được duyệt, từ đógiảm thiểu tình trạng điều chỉnh mục chi. Nói cách khác,kiểm soát chi là nhiệm vụ của nhiều chủ thể và phải đượctiến hành đối với tất cả các khoản chi, trong suất quy trìnhchi ngân sách.

4.1. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là nhiệm vụchung của các ngành, các cấp, các địa phương

Các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương lập dựtoán chi ngân sách nhà nước hàng năm gửi cơ quan tài chính;phân phối hạn mức kinh phí quý cho các đơn vị trực thuộcnếu được cơ quan tài chính uỷ quyền; hướng dẫn, theo dõi vàkiểm tra việc sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực do cơquan quản lý và của các đơn vị trực thuộc; xét duyệt báo cáoquyết toán chi ngân sách nhà nước của các đơn vị trực thuộc,tổng hợp và lập báo cáo quyết toán chi ngân sách nhà nướccủa cơ quan mình để báo cáo cơ quan tài chính.

Cơ quan tài chính lập và tổng hợp dự toán chi ngân sáchnhà nước của các bộ, ngành, địa phương; thẩm tra việc phânbổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trướckhi thông báo hạn mức chi hàng quý cho đơn vị thụ hưởng.Sau đó cơ quan tài chính lại kiểm tra mục đích, tính chất củatừng khoản chi, kiểm tra điều kiện chi trước khi ra lệnh xuấtquỹ ngân sách trong trường hợp cơ quan tài chính cấp pháttrực tiếp Cơ quan tài chính còn có quyền kiểm tra quá trìnhcấp phát, phân phối và sử dụng ngân sách nhà nước của cáccơ quan quản lý cấp phát và kiểm tra việc sử dụng kinh phí ởcác đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.

Trường hợp cấp phát hoặc cho vay vốnđầu tư xây dựngcơ bản, cơ quan cấp phát vốn đầu tư phải thẩm định hồ sơcấp phát thanh toán trước khi yêu cầu kho bạc nhà nướcthanh toán cho chủ đầu tư.

Kho bạc nhà nước kiểm tra hồ sơ chi của đơn vị sử dụngkinh phí ngân sách nhà nước bao gồm: kiểm tra xem khoảnchi có thoả mãn các điều kiện cấp phát, thanh toán được quyđịnh trong Luật ngân sách nhà nước; kiểm tra, đối chiếu cáckhoản chi với dự toán để bảo đảm các khoản chi phải cótrong dự toán được cấp có thẩm quyền duyệt; kiểm tra đốichiếu các khoản chi với hạn mức kinh phí được cơ quan tàichính hoặc cơ quan có thẩm quyền thông báo, bảo đảm cáckhoản chi phải có hạn mức kinh phí được cơ quan tài chínhcấp hoặc cơ quan có thẩm quyền phân bổ; kiểm tra, kiểmsoát các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoảnchi; kiểm tra, kiểm soát các khoản chi bảo đảm chấp hànhđúng định mức, chế độ chi tiêu tài chính nhà nước. Đối vớicác khoản chi chưa có định mức, chế độ chi tiêu tài chínhnhà nước, kho bạc nhà nước kiểm tra, kiểm soát theo dự toánchi tiêu của đơn vị được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Ngoài ra, kho bạc nhà nước còn kiểm tra, kiểm soát cácyếu tố hạch toán, bảo đảm thực hiện đúng mục lục ngân sáchnhà nước; kiểm tra dấu, chữ ký của người quyết định chi, củakế toán trưởng, bảo đảm khớp với mẫu dấu, chữ ký đã đăngký tại kho bạc nhà nước.(l)

Mặc dù kiểm soát chi ngân sách nhà nước là nhiệm vụchung của các ngành, các cấp, các đơn vị nhưng đối với khobạc nhà nước, đây là nhiệm vụ quan trọng vì kho bạc nhànước quản lý tài khoản hạn mức của các đơn vị dự toán ngânsách đồng thời kho bạc nhà nước cũng là cơ quan trực tiếpcấp phát, thanh toán mọi khoản chi ngân sách nhà nước.

Theo các con số thống kê, trong những năm qua, nhờ tăngcường công tác kiểm soát chi, hàng năm kho bạc nhà nướcđã phát hiện và từ chối thanh toán hàng chục ngàn món chivới số tiền hàng trăm tỷ đồng.(2)

4.2. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước được tiên hànhtrong suốt quy trình chi

Kiểm soát chi ngân sách nhà nước là hoạt động phức tạp,gồm các bước kiểm soát việc lập dự toán chi; thông báo hạnmức (kiểm soát ước chi); kiểm soát ngay trước khi chi (tiềnkiểm); kiểm soát trong quá trình chi và kiểm soát sau khichi. Trong các loại hình kiểm soát chi này, cơ quan tài chínhđảm trách hai nghiệp vụ đầu, (l) kho bạc nhà nước thực hiệnba nghiệp vụ cuối (kiểm soát chi trước, trong và sau khi chi).

a. Kiểm soát trước khi chi (kiểm tra, xác nhận chi)

Kiểm soát trước khi chi tiền là kiểm soát trước hồ sơ gọiđến cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước khi đơn vị sử dụngngân sách xin được cấp phát. Mục đích là để kiểm soát việcchấp hành các điều kiện thanh toán, bảo đảm đơn vị thụhưởng ngân sách nhà nước phải lập dự toán kinh phí hàngnăm có chia theo quý được cấp có thẩm quyền phê duyệttrên cơ sở đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngânsách nhà nước do Chính phủ hoặc cơ quan có thẩm quyềnquy định đồng thời kiểm soát quyết định chi của thủ trưởngđơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước gửi tới kho bạc nhànước để được thanh toán, cấp phát. Tuy nhiên, kiểm soáttrước khi chi tiền không phải bao giờ cũng dẫn đến việc cấpphát, thanh toán. Kho bạc nhà nước có thể đồng ý xuất quỹhoặc từ chối việc xuất quỹ ngân sách nhà nước tuỳ theo kếtquả của hoạt động kiểm soát. ~

Quy trình kiểm soát trước khi chi không giống nhau đốivới những khoản chi khác nhau:

Đối với khoản chi thanh toán cho cá nhân: hàng tháng,khi có nhu cầu chi, đơn vị lập giấy rút dự toán ngân sáchkèm theo các hồ sơ chứng từ theo quy định gìn kho bạc nhànước để được cấp phát thanh toán. Kho bạc nhà nước kiểmtra, kiểm soát hồ sơ chi của đơn vị so với dự toán được cấpcó thẩm quyền phân bổ, và thanh toán cho đơn vị khi hồ sơchi thoả mãn các điều kiện pháp luật quy định.

Đối với các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn: các khoảnchi nghiệp vụ chuyên môn của đơn vị được bố trí trong dựtoán ngân sách nhà nước, khi thực hiện kiểm soát chi, khobạc nhà nước cần căn cứ vào dự toán được cấp có thẩmquyền giao, tiêu chuẩn định mức của từng khoản chi để thựchiện kiểm soát trước khi thanh toán, cấp phát.

Đối với các khoản chi về mua sắm đồ dùng, trang thiếtbị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và xâydựng nhỏ: khi tiến hành kiểm soát các khoản chi này, khobạc nhà nước, một mặt, phải xem xét hợpđồng kinh tế vàtính hợp lệ của các hoá đơn, chứng từ thanh toán về mua sắmhoặc về sửa chữa, xây dựng . . . Mặt khác, kho bạc nhà nướccòn phải kiểm tra xem liệu việc sử dụng ngân sách nhà nướcmua sắm tài sản, vật tư, trang thiết bị, xây dựng trụ sở cơquan và phục vụ công tác quản lý hành chính có phù hợp vớiChỉ thị số 21120011C'r-TTg Của Thủ tướng Chính phủ.

Đây là hình thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước quantrọng nhất vì kiểm soát trước khi chi sẽ ngăn ngừa và loại bỏđược những khoản chi tiêu không đúng chế độ quy định,không đúng tiêu chuẩn, định mức, đơn giá và không đúngmục đích.

b. Kiểm soát trong khi chi

Kiểm soát trong khi chi nhằm bảo đảm các khoản chiđúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; bảo đảm kiểm tra tính hợppháp của hổ sơ thanh toán và thoả mãn các điều kiện quyđịnh đối với việc thực hiện chi ngân sách nhà nước. Ví dụ:

Trong quá trình cấp phát kinh phí để thực hiện các dự án đầutư xây dựng, kho bạc nhà nước phải kiểm soát hồ sơ xin cấpvốn và kiểm soát khối lượng công trình hoàn thành mỗi khitạm ứng kinh phí để hoàn thành từng hạng mục công trình.

Kiểm soát trong khi chi cũng là bước xác định phươngthức cấp phát thanh toán là cấp tạm ứng hay cấp thanhtoán.(l) Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng phương thứcchi nào là tuỳ thuộc vào tính chất từng khoản chi.

c Kiểm soát sau khi chi

Kiểm soát sau khi chi thực chất là giai đoạn kiểm tra việcchấp hành pháp Luật ngân sách nhà nước, cũng như kiểm trahoạt động quản lý tài chính ở các đơn vị sử dụng ngân sáchnhà nước.

Loại kiểm soát này thể hiện rõ nhất trong quá trình sửdụng phương thức cấp tạm ứng cho các khoản chi hànhchính, chi mua sắm tài sản, sửa chữa, xây dựng nhỏ, sửachữa lớn tài sản cố định. . . chưa đủ điều kiện để cấp phát,thanh toán trực tiếp theo hợpđồng. Sau khi đã thực hiện chi,đơn vị sử dụng ngân sách có. trách nhiệm gửi đến kho bạcnhà nước giấy đề nghị thanh toán kèm theo các hồ sơ, chứngtừ chi có liên quan để thanh toán số tạm ứng và làm thủ tụcchuyển từ cấp tạm ứng sang cấp thanh toán. Ở đây, kho bạcnhà nước kiểm tra, kiểm soát báo cáo thực chi của đơn vị,nếu có đủ điều kiện thì thực hiện cấp phát thanh toán và thuhồi tạm ứng.

Trong lĩnh vực cấp phát vốn đầu tư xây dựng, sau khicông trình được hoàn thành, chủ đầu tư phải lập báo cáoquyết toán gửi kho bạc nhà nước. Kho bạc nhà nước sau khikiểm tra toàn bộ báo cáo quyết toán sẽ xác định được tínhhợp pháp trong sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước vàocông trình xây dựng của chủ đầu tư.

Kiểm soát sau khi chi nhằm chấn chỉnh việc sử dụngkinh phí của đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm sử dụngkinh phí ngân sách đúng chế độ quản lý tài chính của nhànước, đồng thời ngăn chặn hiện tượng tham ô, lãng phí làmthất thoát tài sản nhà nước.

4.3. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước được tiên hànhtrong quá trình hạch toán kế toán và báo cáo chi ngân sáchnhà nước

Căn cứ vào chế độ kế toán nhà nước hiện hành, kho bạcnhà nước tổ chức thực hiện hạch toán kế toán chi ngân sáchnhà nước. Kho bạc nhà nước cấp huyện, ngoài việc hạch toánkế toán chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện còn, thựchiện hạch toán kế toán chi ngân sách các xã, phường, thị trấntrực thuộc.

Định kỳ tháng, quý và năm, các đơn vị sử dụng ngânsách nhà nước lập báo cáo tình hình thực hiện dự toán chingân sách đã được giao, có xác nhận của kho bạc nhà nướcnơi giao dịch để gửi cơ quan chủ quản tổng hợpgìn cơ quantài chính đồng cấp.

Kho bạc nhà nước cũng lập báo cáo chi ngân sách nhànước theo định kỳ tháng, quý và năm gửi cơ quan tài chínhđồng cấp và kho bạc nhà nước cấp trên. Kho bạc nhà nướctrung ương sẽ tổng hợp báo cáo chi ngân sách nhà nước gửiBô tài chính.công qua việc hạch toán kế toán chi ngân sách, việc xácnhận vào báo cáo thực hiện dự toán chi của các đơn vị sửdụng ngân sách cũng như thông qua việc tự lập báo cáo chingân sách nhà nước, kho bạc nhà nước có thể tiến hành kiểmsoát một lần nữa những khoản cấp phát, thanh toán từ quỹngân sách nhà nước. Để bảo đảm tính đúng đắn và hợp pháp,báo cáo chi ngân sách nhà nước còn được kiểm soát lần cuốibởi kiểm toán nhà nước khi cơ quan này tiến hành rà soátbáo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp (trong đó cóquyết toán chi) trước khi trình Quốc hội phê chuẩn.

5. Điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước

Điều hoà vốn là việc điều vốn từ kho bạc nhà nước cấpdưới lên kho bạc nhà nước cấp trên hoặc chuyển vốn từ khobạc nhà nước cấp trên xuống kho bạc nhà nước cấp dướitrong hệ thống kho bạc nhà nước.

Điều hoà vốn là nhiệm vụ của mỗi đơn vị kho bạc nhànước trong quá trình quản lý quỹ ngân sách nhà nước. Khobạc nhà nước phải căn cứ vào định mức tồn quỹ, kế hoạchđiều chuyển vốn và khả năng thu, nhu cầu chi thực tế tại đơnvị mình để làm lệnh điều chuyển vốn kịp thời. Mục đích củađiều hoà vốn là nhằm bảo đảm vốn không bị ứ đọng ở cácđơn vị kho bạc nhà nước cấp dưới đồng thời khả năng chi trảcủa mỗi cấp kho bạc nhà nước cũng như của toàn bộ hệthống kho bạc được duy trì. Việc thừa nhận của pháp luật đốivới hoạt động điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nướcđã chứng minh rằng mặc dù kinh phí ngân sách nằm rải rác ởcác cấp ngân sách nhưng không bị chia cắt mà vẫn là một thểthống nhất, hợp thành quỹ ngân sách duy nhất của nhà nước.

Hoạt động thu, chi của kho bạc nhà nước diễn ra thườngxuyên, liên tục trên phạm vi cả nước. Mỗi đơn vị kho bạcnhà nước thực hiện thu, chi theo từng nguồn quỹ đã đượcphân cấp quản lý đồng thời còn thực hiện việc thu hộ, chi hộcác đơn vị kho bạc nhà nước khác khi các chứng từ hợp lệđược xuất trình.

Trong toàn bộ hệ thống kho bạc nhà nước, tổng các nhucầu thanh toán phải bằng tổng khả năng thanh toán. Tuynhiên ở từng đơn vị kho bạc nhà nước, khả năng thanh toánvà nhu cầu chi tại một thời điểm nào đó có thể không cânbằng. Có đơn vị, ở một thời kỳ nào đó, khả năng thanh toánlớn hơn nhu cầu chi, nhưng lại có đơn vị khác, ở cùng thờikỳ, khả năng thanh toán lại nhỏ hơn nhu cầu chi. Như vậy đểbảo đảm khả năng thanh toán cho từng đơn vị kho bạc nhànước cũng như cho toàn bộ hệ thống kho bạc nhà nước, cầnphải thống nhất quản lý các nguồn tiền nằm trên quỹ ngânsách nhà nước các cấp, thực hiện điều hoà vốn từ đơn vị thừađến .đơn vị thiếu trong hệ thống kho bạc nhà nước nhằm tạosự cân bằng giữa khả năng thanh toán và nhu cầu chi củatừng đơn vị kho bạc.

Việc điều hoà vốn giữa các cấp trong hệ thống MIU bạc phảiđược thực hiện từng bước, từ khâu lập kế hoạch điều chuyểnvốn đến khâu tổ chức thực hiện kế hoạch điều hoà vốn.

5.1. Xây dựng định mức tồn quỹ và kê hoạch điều chuyển vốn

Định mức tồn quỹ kho bạc nhà nước là mức vốn bìnhquân cần thiết để đáp ứng nhu cầu thanh toán, chi trả thườngxuyên của kho bạc nhà nước. Định mức tồn ngân quỹ đượcxác định căn cứ vào tổng nhu cầu vốn thanh toán, chi trảtrong kỳ kế hoạch; số ngày làm việc trong kỳ kế hoạch và sốngày định mức.

Xác định chính xác định mức tồn quỹ ngân sách nhànước có ý nghĩa quan trọng giúp cho việc điều chuyển vốnđược tiến hành kịp thời giữa các đơn vị kho bạc nhà nước khitồn quỹ ngân sách thực tế xuống thấp hơn hoặc lên cao hơnđịnh mức.

Căn cứ vào tổng số thu và tổng nhu cầu chi trong kỳ kếhoạch, số ngày định mức đã được thông báo, kho bạc nhànước quận, huyện xác định định mức tồn quỹ và kế hoạchđiều chuyển vốn gìn kho bạc nhà nước tỉnh, thành phố.

Căn cứ vào tổng số thu và tổng nhu cầu chi trong kỳ kếhoạch trên địa bàn và số ngày định mức đã được thông báo,kho bạc nhà nước tỉnh, thành phố xác định định mức tồn quỹvà kế hoạch điều chuyển vốn trên địa bàn gửi kho bạc nhànước trung ương.

Căn cứ vào kế hoạch thu, chi trong quý của toàn hệ thốngvà đề nghị của các kho bạc nhà nước tỉnh, thành' phố, khobạc nhà nước trung ương xét duyệt và thông báo định mứctồn quỹ cho các kho bạc nhà nước tỉnh, thành phố. Trên cơsở thông báo này, kho bạc nhà nước tỉnh, thành phố thôngbáo định mức tồn quỹ cho các kho bạc nhà nước cấp quận,huyện trong phạm vi mình quản lý.

Trong thời gian định mức tồn quỹ chưa được duyệt, địnhmức tồn quỹ đã được duyệt của quý trước vẫn còn hiệu lực.

5.2. Tổ chức điều hoà vốn trong hệ thống kho bạc nhà nước

Để điều hoà vốn giữa các đơn vị trong hệ thống kho bạc, cần xác định chênh lệch tồn ngân quỹ tại các đơn vị này. Cácđơn vị có tồn quỹ ngân sách thực tế lớn hơn định mức, phảichuyển vốn về kho bạc nhà nước cấp trên. Mức chuyển tốiđa bằng chênh lệch giữa tồn quỹ thực tế và tồn quỹ địnhmức. Các đơn vị có tồn quỹ ngân sách thực tế nhỏ hơn địnhmức, kho bạc nhà nước cấp trên phải chuyển vốn xuống chokho bạc nhà nước cấp dưới. Mức chuyển tối đa bằng mứcchênh lệch vốn thiếu.

Việc tạm ứng tồn quỹ ngân sách cho mỗi cấp ngân sáchnhằm bảo đảm mỗi cấp ngân sách có khả năng chi trả ngaycả khi thu chưa đủ theo kế hoạch. Tuy nhiên, khoản tạm ứngnày chỉ mang tính tạm thời, và phải được hoàn trả trong kỳngân sách.