II LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NỀNTÀI CHÍNH CÔNG HIỆN ĐẠI

1. Sự hình thành luật tài chính công trên thế giới vàluật ngân sách nhà nước ở Việt Nam

1 ] Sự hình thành luật tài chính công trên thêlgiới

Lịch sử hình thành và phát triển của nền tài chính côngtrong mấy trăm năm qua cho thấy rằng, khi một quốc gia bắtđầu hình thành và quyền lực công cộng được tập trung vàotay nhà nước, với tư cách là người đại diện hợp pháp choquốc gia đó trong các quan hệ quốc tế thì chính quốc giacũng bắt đầu phải đối phó với những nhu cầu chi tiêu khôngthể trì hoãn được, cả về phương diện đối nội (ví dụ: tài trợcho hoạt động của bộ máy nhà nước...) và đối ngoại (chẳnghạn như việc tài trợ cho các cuộc chiến tranh xâm lược nhằmmở rộng lãnh thổ...). Để có tiền tài trợ một cách thoả đángcho những nhu cầu này, nhà nước không những phải nghĩcách để "kiếm" ra tiền mà còn phải nghĩ cách để tiêu số tiềnđó sao cho có hiệu quả nhất. Những quy tắc pháp lý đầu tiêndo nhà nước đặt ra để chi phối việc tạo nguồn thu nhập choquốc gia cũng như việc sử dụng số tiền đó như thế nào đã đặtnền móng đầu tiên cho luật tài chính công cổ điển. Cùng vớithời gian, sự lớn mạnh không ngừng của nhà nước về mọiphương diện đã khiến cho hệ thống pháp luật do nhà nướcban hành cũng phát triển theo mà kết quả là hệ thống phápluật được phân hoá thành 'các ngành luật khác nhau, vớinhiệm vụ điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội khác nhau,trong đó có nhóm quan hệ phân phối các nguồn lực tàichính. Khởi thuỷ, các quy tắc pháp lý điều chỉnh hoạt độngphân phối nguồn tài chính thuộc về luật hành chính, vớinhiệm vụ quy định việc tạo lập nguồn thu nhập cho quốc giavà quy định việc sử dụng số thu nhập đó như thế nào cho cácnhu cầu chi tiêu mang tính chất công cộng.(l) Về sau, chínhsự bành trướng các hoạt động của nhà nước trên nhiều lĩnhvực khác nhau đã dẫn đến hệ quả làm gia tăng các nhu cầuchi tiêu công cộng và do đó cũng tạo ra sức ép nhiều hơn cho việc khai thác các nguồn thu để tài trợ thoả đáng cho các nhucầu chi tiêu đó của nhà nước. Điều này khiến cho khuôn khổpháp lý ban đầu của luật hành chính trở nên quá "chật hẹp",không còn đủ sức điều chỉnh một cách thoả đáng những hoạtđộng phân phối các nguồn lực tài chính vốn ngày càng tinhvi phức tạp và mang tính chất đặc thù của lĩnh vực tài chínhcông cộng. Vì thế, bộ phận pháp luật điều chỉnh hoạt độngthu, chi tiền tệ của quốc gia đã dần dần được tách ra khỏikhuôn khổ chật hẹp của ngành luật hành chính để trở thànhlĩnh vực pháp luật riêng biệt, đó là luật tài chính. Do nhữngquy phạm pháp luật này có nhiệm vụ điều chỉnh các quan hệcó tính chất công, gắn với việc tạo lập và quản lý tiền "công"(tiền của nhà nước) nên được gọi là luật tài chính công.

Trong lịch sử phát triển thăng trầm và đáy biến cố củathể chế tài chính công trên thế giới, thuật ngữ "luật tài chínhcông" đã từng được sử dụng với hàm ý chỉ những .quy tắcpháp lý do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điềuchỉnh các quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị, phát sinhtrong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụng các nguồn vốn,quỹ, tài sản của nhà nước. Lĩnh vực pháp luật này có nhiệmvụ chi phối, điều chỉnh việc tạo lập, quản lý và sử dụng cácnguồn lực tài chính của nhà nước (trong đó quan trọng nhấtlà việc hình thành, quản lý, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước)với mục tiêu phục vụ tối đa cho quá trình thực hiện các chứcnăng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền. Luật tài chính công,vì thế được xem là lĩnh vực quan trọng của công pháp và gópphần bổ trợ đắc lực cho hai lĩnh vực quan trọng khác củacông pháp là luật hiến pháp và luật hành chính. Sự ra đời củaluật tài chính công trong lịch sử không chỉ đánh dấu bướctrưởng thành của nhà nước về phương diện pháp chế mà còngóp phần hỗ trợ cho việc phân biệt ranh giới giữa luật tàichính "công" và luật tài chính "tư"- vốn dĩ là lĩnh vực phápluật có nhiệm vụ điều chỉnh các hoạt động tài chính của khuvực tư nhân (chẳng hạn như các doanh nghiệp, các tổ chứcchính trị, tổ chức xã hội, các đoàn thể quần chúng, hiệp hộinghề nghiệp, cá nhân và các hộ gia đình. : . ).

Ngày nay, thuật ngữ "luật tài chính công" tuy được sửdụng khá phổ biến trên thế giới nhưng trong thực tế nội hàmcủa khái niệm này được hiểu không hoàn toàn giống nhau ởcác nước. Ví dụ: Ở Hoa Kỳ, luật về tài chính công được quanniệm là tổng hợp những quy tắc pháp lý chi phối việc thunộp và chi tiêu các khoản tiền của quốc gia mà người đạidiện cho quốc gia để thực hiện các hoạt động này là Chínhphủ.(l) Luật tài chính của Nhật Bản cũng được quan niệm làngành luật công bao gồm các điều khoản quy định về ngânsách nhà nước.(2) còn luật tài chính của Cộng hoà Pháp lại cónội hàm rộng hơn, bao gồm không chỉ các quy định về tínhchất, số lượng, việc phân bổ các nguồn thu và các khoản chitiêu của nhà nước trên cơ sở sự cân đối kinh tế và tài chínhdo luật định, mà còn bao gồm cả những quy định về cơ sởchịu thuế, mức thuế và cách thu các loại thuế áp dụng trênlãnh thổ nước Pháp.(3) sự khác nhau trong quan niệm về luậttài chính công ở các nước bắt nguồn từ những khác biệt vềchế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế cũng như truyềnthống văn hoá, phong tục tập quán của các nước. Tuy vậy, sựkhác biệt này cũng không thể phủ nhận được tính thống nhấtvề bản chất của luật tài chính công ở các nước, đó là mộtngành luật công bao gồm những quy tắc pháp lý điều chỉnhviệc tạo lập và sử dụng các khoản tiền của nhà nước (tiềncông) nhằm phục vụ cho nhu cầu thực hiện các chức năng cơbản của nhà nước.

12. Sự hình thành luật ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Khác với lịch sử lâu đời của nền tài chính công và luật tàichính công của nhiều nước tiên tiến trên thế giới , ở ViệtNam chế định về tài chính công ra đời khá muộn và chậmphát triển. Trong suốt thời kỳ phong kiến, các quy tắc pháplý về thu, chi tiền bạc của Nhà nước phong kiến Việt Nam đãkhông được quy định một cách đầy đủ và rành mạch, dokhông phân biệt rõ ràng ranh giới giữa chi tiêu của nhà vuavới chi tiêu chung của toàn xã hội. Cho đến khi thực dânPháp hoàn thành công cuộc đô hộ ở Việt Nam thì nhữngnguyên tắc cơ bản nhất của nền tài chính công mới bắt đầuđược du nhập và dần dần được định hình trong chính sách tàichính của Pháp áp dụng tại Việt Nam. Vào những năm đầuthế kỷ XX, lần đầu tiên những kỹ thuật tài chính tinh xảo củacác nước châu âu đã được vận dụng vào nền tài chính thuộcđịa tại Việt Nam và bắt đầu nhen nhóm trong giới trí thứcViệt Nam thời ấy những ý niệm mới mẻ về ngân sách và luậtvề ngân sách. Cho đến khi Cách mạng tháng Tám thànhcông năm 1945 với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dânchủ cộng hoà thì nền tài chính cách mạng mới được hìnhthành trên cơ sở kế thừa những nguyên tắc căn bản của nềntài chính công đã được áp dụng tại Việt Nam trong thời kỳPháp thuộc, chẳng hạn như nguyên tắc nghị viện nhân dân làcơ quan duy nhất có quyền quyết định ngân sách nhà nướcvà độc quyền đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các thứ thuế (Điều 23Hiến pháp năm 1946). Sau đó, nguyên tắc này được nhắc lạitại khoản 11 và khoản 12Điều 50 Hiến pháp năm 1959 vàcòn tiếp tục được quy định trong các bản hiến pháp sau đónhư Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (bao gồmcả Hiến pháp năm 1992 sửa đổi). Sự thừa nhận nguyên tắcnày trong các bản hiến pháp Việt Nam không những đã đặtnền móng căn bản cho sự hình thành và phát triển của nền tàichính công ở Việt Nam sau Cách mạng tháng Tám mà cònđánh dấu bước tiến quan trọng của nền pháp chế nước nhàtrong việc tiếp thu, kế thừa và phát triển các nguyên tắc cơbản của nền tài chính công hiện đại sao cho phù hợp vớihoàn cảnh cụ thể của Việt Nam. Bằng chứng của việc tiếpnhận và phát triển nguyên tắc này trong hoàn cảnh Việt Namlà sự ra đời của Luật ngân sách nhà nước ban hành năm1996, trong đó quy định quyền lực tối cao trong việc quyếtđịnh các vấn đề quan trọng của ngân sách nhà nước thuộc vềQuốc hội, trên cơ sở có sự phân công, phân nhiệm rõ rànggiữa Quốc hội và Chính phủ trong việc thực thi quyền lựcnhà nước trong lĩnh vực tài chính và ngân sách.

2. Luật ngân sách và luật tài chính công ' sự tươngđồng hay khác biệt

Như đã đề cập ở trên, thuật ngữ "Luật tài chính công" vàthuật ngữ "Luật ngân sách" đã từng được công nhận và sửdụng khá phổ biến trên thế giới. Tuy nhiên, việc khẳng địnhsự tương đồng hay khác biệt giữa hai khái niệm này vẫn cònlà vấn đề gây nhiều tranh cãi và điều đó được thể hiện khá rõtrong pháp luật hiện hành của các nước trên thế giới.(l) Thậtvậy, nếu Ở Nhật Bản, luật tài chính công được quan niệm hầunhư đồng nhất với luật về ngân sách nhà nước thì ở Pháp hayở Hoa Kỳ, khái niệm "Luật tài chính công" lại được quanniệm tương đối rộng hơn so với nội hàm của khái niệm "Luậtngân sách". Vì lẽ đó, có thể khẳng định rằng giữa khái niệm"Luật tài chính công" và khái niệm "Luật ngân sách" tuy cócùng bản chất và là hai khái niệm thống nhất nhưng khônghoàn toàn đồng nhất, tuỳ thuộc vào quan niệm của các nhàlàm luật ở từng nước. Tính thống nhất nhưng không hoàntoàn đồng nhất giữa hai khái niệm này được thể hiện trên haikhía cạnh:

Một là, luật tài chính công và luật ngân sách là hai kháiniệm có cùng' bản chất và đôi khi người ta có thể sử dụngchúng như là hai khái niệm thay thế cho nhau. Sự tươngđồng về bản chất của hai khái niệm này thể hiện ở chỗ, cảluật tài chính công và luật ngân sách đều thuộc về lĩnh vựccông pháp và bao gồm những quy phạm pháp luật quy địnhvề việc tạo lập, quản lý và sử dụng các nguồn vốn quỹ tiền tệcủa Nhà nước (tiền công). Chính sự liên quan đến việc hìnhthành và quản trị đối với các khoản tiền công - tiền của Nhànước mà đôi khi 'hai khái niệm này có thể được người ta quanniệm và được sử dụng như là hai khái niệm đồng nhất.

Hai là, tuy có sự tương đồng về bản chất nhưng trên thựctế, luật tài chính công thường có phạm vi điều chỉnh rộnghơn còn luật ngân sách nhà nước - trên phương diện là mộtlĩnh vực pháp luật công lại có phạm vi điều chỉnh hẹp hơn.

Điều này thể hiện ở chỗ, phạm vi điều chỉnh của luật tàichính công bao gồm các quan hệ phân phối dưới hình tháigiá trị phát sinh trong quá trình tạo lập, quản lý và sử dụngmọi nguồn vốn, quỹ tài sản của Nhà nước, trong đó quantrọng nhất là quỹ ngân sách nhà nước. Trong khi đó, phạm viđiều chỉnh của luật ngân sách lại chỉ bao gồm những quan hệphân phối dưới hình thái giá trị phát sinh trong quá trình tạolập, quản lý và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước mà thôi.

Ở Việt Nam, trên thực tế không hề tồn tại khái niệm luậttài chính công trong pháp luật thực định cũng như trong nềnkhoa học pháp lý nước nhà, ngoại trừ một số tài liệu nghiêncứu về tài chính công của một số học giả trước đây ở ViệtNam.(l) Sự khan hiếm các tài liệu nghiên cứu về luật tàichính công ở nước ta trong nhiều năm qua khiến cho nhữngnhận thức khoa học về ranh giới giữa luật tài chính công vớiluật ngân sách nhà nước trở nên khá mơ hồ.

Tuy vậy, dưới sự ảnh hưởng của quá trình cải cách hànhchính mạnh mẽ ở nước ta trong mấy năm gần đây, vấn đề cảicách nền tài chính công đã bắt đầu được nhắc đến trong mộtsố diễn đàn khoa học như chủ đề có tính thời sự. Người tathừa nhận sự thật là để xây dựng được một nền tài chínhcông tiên tiến, hiện đại và phù hợp với trào lưu phát triển củathế giới đương đại thì cần thiết phải bắt đầu từ việc làm rõnội hàm của khái niệm luật tài chính công và trên cơ sở đócố gắng xác định xem thuật ngữ luật tài chính công và thuậtngữ luật ngân sách chỉ là hai cách gọi khác nhau của cùngmột vấn đề hay chúng thực sự là hai vấn đề khác nhau nhưngcó cùng bản chất. Cuộc kiếm tìm ranh giới thật sự giữa luậttài chính công và luật ngân sách vẫn còn đang tiếp tục vàchắc sẽ còn nhận được sự tham gia tích cực của những aimong muốn quan tâm đến sự phát triển của nền luật họcnước nhà.

3. Phạm vi điều chỉnh của luật ngân sách nhà nước

Như tên gọi của nó, luật ngân sách nhà nước được banhành là để chi phối các hoạt động liên quan đến việc hìnhthành, quản lý, sử dụng và định đoạt các khoản "tiền công" -với tính chất là tài sản của Nhà nước, được thể hiện trongquỹ ngân sách nhà nước. Do vậy, về nguyên tắc, luật ngânsách nhà nước sẽ có nhiệm vụ điều chỉnh các quan hệ xã hộiphát sinh trong quá trình hoạt động ngân sách nhà nước. Cácquan hệ xã hội này tuy có nhiều nhưng tồng quát có thể phânloại chúng thành 4 nhóm cơ bản như sau.

Nhóm 1: bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán ngân sách nhànước. Nhóm quan hệ xã hội này phát sinh giữa các cơ quannhà nước có chức năng thi hành công vụ trong việc lập, phêchuẩn, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước đối vớinhau hoặc giữa các cơ quan này đối với các đơn vị dự toánngân sách nhà nước.

Nhóm 2: bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Những quan hệxã hội này chỉ phát sinh giữa các cơ quan nhà nước có thẩmquyền tham gia vào hoạt động quản 'lý (quản trị) và điềuhành ngân sách nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, hộiđồng nhân dân và uỷ ban nhân dân các cấp chứ không có sựtham gia của các tổ chức, cá nhân khác.

Nhóm 3: bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình tạo lập quỹ ngân sách nhà nước (hay quá trình thu nộpngân sách). Những quan hệ xã hội này thường phát sinh giữacác chủ thể là cơ quan nhà nước có chức năng thi hành côngvụ trong lĩnh vực thu nộp ngân sách như cơ quan tài chính,cơ quan thuế cơ quan hải quan, kho bạc nhà nước . . . với bênkia là các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ hay có quyền đónggóp một khoản tiền nhất định cho ngân sách nhà nước đểchia sẻ gánh nặng chi tiêu với ngân sách nhà nước.

Nhóm 4: bao gồm các quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình sử dụng quỹ ngân sách nhà nước (hay quá trình chi tiêungân sách nhà nước). Nhóm quan hệ xã hội này phát sinhgiữa các chủ thể là cơ quan nhà nước có chức năng thi hànhcông vụ trong việc chấp hành dự toán chi ngân sách nhànước hàng năm (ví dụ: cơ quan tài chính, kho bạc nhànước. . . ) với bên kia là các đơn vị dự toán ngân sách nhànước có quyền được tiếp nhận và sử dụng kinh phí ngân sáchnhà nước cấp hàng năm.

4. Quan hệ pháp luật ngân sách

Nhìn từ góc độ lý luận, các hoạt động ngân sách nhànước hầu như đều được thực hiện thông qua các quan hệpháp luật ngân sách. Vì lẽ đó, việc nghiên cứu các quan hệpháp luật ngân sách có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, giúp chochúng ta nhìn nhận cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạtđộng ngân sách được rõ ràng và khoa học hơn.

4. / . Khái niệm và đặc điểm của quan hệ pháp luật ngân sách

Quan hệ pháp luật nói chung và quan hệ pháp luật ngânsách nói riêng, suy cho cùng đều là hệ quả pháp lý của việcNhà nước dùng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội,nhằm định hướng cho các quan hệ xã hội này hình thành,phát triển phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Tuy vậy, dophát sinh trong một lĩnh vực khá đặc thù - lĩnh vực tài chínhcông nên quan hệ pháp luật ngân sách cũng có những điểmkhác biệt với nhiều loại quan hệ pháp luật phát sinh trong.các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Sự khác biệt này đượcthể hiện trong định nghĩa và các đặc điểm mang tính bảnchất của quan hệ pháp luật ngân sách.

Vậy có thể định nghĩa quan hệ pháp luật ngân sách nhưthế nào?

Xét về phương diện lý thuyết, quan hệ pháp luật ngânsách là những quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị, phátsinh trong quá trình hoạt động ngân sách nhà nước, được cácquy phạm pháp luật điều chỉnh mà hậu quả pháp lý là tạo ranhững quyền và nghĩa vụ pháp lý cho các chủ thể thực hiệnkhi tham gia hoạt động ngân sách.

Về bản chất, do phát sinh trong một lĩnh vực đặc thù làlĩnh vực tài chính công nên quan hệ pháp luật ngân sáchthuộc loại quan hệ có tính chất hành chính và được điềuchỉnh bởi các quy phạm pháp luật thuộc ngành công pháp.

Tính chất hành 'chính, quyền lực công của quan hệ pháp luậtngân sách được thể hiện ở những đặc trưng cơ bản sau đây:

Một là, về phương diện chủ thể, thành phần chủ thể thamgia quan hệ pháp luật ngân sách có ít nhất một bên là cơquan công quyền, thậm chí hầu hết các quan hệ pháp luậtngân sách đều có hai bên tham gia là các cơ quan côngquyền. Dấu hiệu này cho phép phân biệt giữa quan hệ phápluật ngân sách nhà nước - quan hệ pháp luật tài chính côngvới các quan hệ pháp luật tài chính tư như quan hệ phát hànhtrái phiếu doanh nghiệp; quan hệ mua bán chứng khoán giữacác tổ chức, cá nhân trên thị trường chứng khoán; quan hệvay vốn giữa các doanh nghiệp với nhau hoặc quan hệ vayvốn ngân hàng . . .

Hai là, về phương diện khách thể, mục đích của việc xáclập và thực hiện quan hệ pháp luật ngân sách chính là nhằmthoả mãn nhu cầu thực hiện các chức năng cơ bản của Nhànước, hay nói cách khác, chính là vì lợi ích công cộng.

Đương nhiên, khi tham gia quan hệ pháp luật ngân sách, mỗibên chủ thể đều nhằm hướng tới việc thoả mãn các lợi íchcủa mình nhưng các lợi ích đó, dẫu sao cũng không thể nàođi ngược lại với lợi ích chung và nhất thiết phải được đặtdưới lợi ích chung.

Ba là, về phương diện nội dung, hầu hết các quyền vànghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngânsách đều được thiết lập nhằm hướng tới việc thoả mãn lợi íchchung. Vì mục tiêu bảo đảm lợi ích chung, trong nhiềutrường hợp người làm luật đã tìm cách hạn chế bớt quyền tựquyết của các chủ thể pháp luật là tổ chức, cá nhân khi họđóng vai trò là một "bên" của quan hệ pháp luật ngân sách.

Khi đó, lợi ích riêng tư của những người nộp thuế (trongquan hệ pháp luật về thu ngân sách) hay của các đơn vị sửdụng ngân sách (trong quan hệ pháp luật về chi ngân sách)phải được đặt dưới lợi ích chung của toàn xã hội mà Nhànước là người đại diện cho việc bảo đảm lợi ích này. Đâychính là một trong những đặc trưng cơ bản, xét về phươngdiện nội dung của quan hệ pháp luật ngân sách.

4.2. Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách

Trong thực tiễn pháp lý, quan hệ pháp luật ngân sáchphát sinh trong nhiều lĩnh vực khác nhau (ví dụ: lĩnh vực kếhoạch hoá ngân sách; lĩnh vực phân cấp quản lý ngân sách;lĩnh vực thu ngân sách hay lĩnh vực chi ngân sách) và tồn tạidưới nhiều dạng thức khác nhau (chẳng hạn, quan hệ phápluật ngân sách về phương diện nội dung; quan hệ pháp luậtngân sách về phương diện hình thức). Tuy nhiên, xét từ gócđộ lý luận có thể phân loại các quan hệ pháp luật này dựavào những tiêu chí cơ bản sau đây:

Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chíchủ thể .

Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luật ngân sách có thểđược phân loại thành hai nhóm, bao gồm:

Nhóm thứ nhất: Quan hệ pháp luật ngân sách phát sinhgiữa các chủ thể là cơ quan nhà nước với nhau (ví dụ: quanhệ pháp luật ngân sách giữa Quốc hội và Chính phủ trongviệc phân cấp quản lý ngân sách, quan hệ pháp luật ngânsách giữa Bộ tài chính và các bộ chuyên ngành trong việccấp phát và sử dụng kinh phí ngân sách được cấp);

Nhóm thứ hai: Quan hệ pháp luật ngân sách phát sinhgiữa các chủ thể là cơ quan nhà nước với bên kia là các tổchức, cá nhân (ví dụ: quan hệ pháp luật ngân sách giữa cơquan nhà nước có thẩm quyền thu ngân sách với các tổ chức,cá nhân là người nộp thuế hay người đóng góp tiền cho Nhànước, quan hệ pháp luật ngân sách về phát hành trái phiếuChính phủ . . . ) .

Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chíđịa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ.

Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luật ngân sách đượcphân chia thành hai loại:

Một là, các quan hệ pháp luật mang tính chất hành chínhvề ngân sách. Loại quan hệ pháp luật này thể hiện sự bấtbình đẳng về quyền, nghĩa vụ (địa vị pháp lý) giữa các bênchủ thể tham gia quan hệ (ví dụ, quan hệ phân cấp quản lýngân sách giữa các cơ quan nhà nước với nhau, quan hệ nộpthuế giữa cơ quan thuế với người nộp thuế, quan hệ về cấpphát kinh phí và kiểm soát việc sử dụng kinh phí ngân sáchgiữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các đơn vị sử dụngngân sách -đơn vị dự toán. . .).

Hai là, quan hệ pháp luật ngân sách mang tính chất bìnhđẳng thoả thuận giữa các bên tham gia quan hệ. Loại quanhệ pháp luật này thể hiện sự bình đẳng, cho dù chỉ là tươngđối, giữa .các bên là chủ thể tham gia quan hệ pháp luật ngânsách. Chẳng hạn, quan hệ pháp luật về phát hành trái phiếuChính phủ; quan hệ pháp luật về vay nợ nước ngoài hay nhậnviện trợ nước ngoài; quan hệ pháp luật về tặng cho tài sảngiữa tổ chức, cá nhân (bên tặng cho) với Nhà nước (bên đượctặng cho).

Phân loại quan hệ pháp luật ngân sách dựa vào tiêu chílĩnh vực phát sinh quan hệ.

Theo tiêu chí này, quan hệ pháp luật ngân sách có thểđược phân chia thành bốn nhóm cơ bản phát sinh trong bốnlĩnh vực khác nhau của hoạt động ngân sách, cụ thể là:

Nhóm thứ nhấtbao gồm các quan hệ pháp luật về lập,chấp hành và quyết toán ngân sách. Những quan hệ pháp luậtnày phát sinh trong quá trình kế hoạch hoá ngân sách (hayquá trình ngân sách) mà ở đó các giai đoạn chủ yếu sẽ đượctiến hành như soạn thảo và thông qua ngân sách; thi hànhngân sách và quyết toán ngân sách. Do những quan hệ phápluật này được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật mangtính hình thức, thủ tục nên còn được gọi là những quan hệpháp luật ngân sách về hình thức, để phân biệt với nhữngquan hệ pháp luật ngân sách mang tính chất nội dung.

Nhóm thứ hai bao gồm các quan hệ pháp luật về phâncấp quản lý ngân sách. Các quan hệ pháp luật này phát sinhtrong lĩnh vực quản lý, tổ chức và điều hành hệ thống ngânsách. Nội dung chủ yếu của những quan hệ pháp luật nàykhông những thể hiện sự phân định quyền giữa các cơ quannhà nước (Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân và uỷban nhân dân) mà còn thể hiện sự phân chia nguồn thu vànhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách (ngân sách trung ươngvà ngân sách địa phương) trong hoạt động ngân sách.

Nhóm thứ ba bao gồm những quan hệ pháp luật về thunộp ngân sách. Các quan hệ pháp luật thuộc nhóm này phátsinh trong hoạt động thu nộp ngân sách nhằm tạo lập quỹngân sách nhà nước. Việc thiết lập và thực hiện những quanhệ pháp luật về thu nộp ngân sách chính là phương thức đểNhà nước sử dụng các nguồn tài nguyên như thuế khoá haycác khoản vay nợ, nhằm tài trợ cho các chương trình chi tiêucủa mình trong năm tài chính. Có thể nói, việc tạo lập quỹngân sách và thực hiện dự toán thu ngân sách, thực chất làquá trình xác lập và thực thi các quan hệ pháp luật về thungân sách như quan hệ thu thuế, lệ phí, phí; quan hệ vay nợtrong nước và nước ngoài; quan hệ ngoại viện. . .

Nhóm thử tư bao gồm các quan hệ pháp luật về chi tiêungân sách. Những quan hệ pháp luật này phát sinh trong quátrình Nhà nước sử dụng quỹ ngân sách để thực thi các chứcnăng và nhiệm vụ của mình, theo chương trình, kế hoạch tàichính đã được Quốc hội chấp thuận. Nếu các quan hệ phápluật về thu nộp ngân sách được xem là phương thức để Nhànước thực hiện quá trình tạo lập quỹ ngân sách thì trái lại,các quan hệ pháp luật về chi tiêu ngân sách có thể coi làphương thức để Nhà nước sử dụng số tiền hiện có trong côngquỹ vì các nhu cầu chi tiêu chung của quốc gia.

Vậy, sự phân loại các quan hệ pháp luật ngân sách theonhững tiêu chí trên đây thực sự có ý nghĩa gì?

Trước hết, sự phân loại này có ý nghĩa lý luận rất quantrọng, bởi nó giúp chúng ta có được sự nhận thức đầy đủhơn, chính xác hơn về pháp chế ngân sách nói chung và vềquá trình thực thi pháp luật ngân sách nói riêng. Xa hơn nữa,sự phân loại này còn tỏ ra hữu ích đối với nhà làm luật bởinó tạo tiền đề, cơ sở lý luận cho quá trình xây dựng và hoànthiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động tài chínhnói chung và hoạt động ngân sách (tài chính công) nói riêngtrong bối cảnh nền tài chính công đang có xu hướng ngàycàng bành trướng về quy mô và mức độ hoạt động.

4.3. Các căn cứ làm phát sinh, thay đổi và chấm dứtquan hệ pháp luật ngân sách

Quan hệ pháp luật ngân sách cho dù chỉ được coi là cái"vỏ,, pháp lý bên ngoài của các hoạt động ngân sách nhưngviệc phát sinh, thay đổi và chấm dứt những quan hệ pháp luậtnày cũng phải tuân thủ những nguyên lý nhất định. Cácnguyên lý này thể hiện vai trò ảnh hưởng mang tính quyết định của hai yếu tố: sự kiện pháp lý và quy phạm pháp luậtđối với việc hình thành, thay đổi và chấm dứt quan hệ phápluật ngân sách.

a. Vai trò ảnh hưởng của sự kiện pháp lý đối với việc hìnhthành, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách

Sự kiện pháp lý, theo cách hiểu thông thường chính lànhững sự kiện khách quan (sự biến pháp lý) hoặc sự kiệnmang tính chất chủ quan (hành vi pháp lý) mà khi xảy ra sựkiện đó trong thực tế thì sẽ làm phát sinh, thay đổi hoặcchấm dứt một quan hệ pháp luật. Trong lĩnh vực hoạt độngngân sách, các sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi hoặcchấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách chủ yếu thuộc loạihành vi pháp lý. Sở dĩ như vậy là bởi vì, các quan hệ phápluật ngân sách thông thường chỉ phát sinh trong quá trìnhhoạt động ngân sách mà về bản chất, hoạt động ngân sáchvốn dĩ là hoạt động có ý thức của con người, do con ngườithực hiện một cách có chủ đích nhằm gây ra một hiệu lựcpháp lý nhất định (được gọi là hành vi pháp lý). Các hành vipháp lý trong hoạt động ngân sách tuy rất phong phú và đadạng những khái quát có thể phân loại chúng thành hai nhómchủ yếu sau đây:

Nhóm thứ nhất bao gồm các hành vi pháp lý do chủ thểlà các cơ quan công quyền thực hiện trong khi thi hành côngvụ Có thể dẫn chứng về loại hành vỉ này như việc soạn thảongân sách và tổ chức thi hành ngân sách của các cơ quanhành pháp; việc quyết định ngân sách và phê chuẩn quyếttoán ngân sách của các cơ quan lập pháp; việc thông báothuế hay quyết định truy thu, hoàn thuế của cơ quan thuế;việc chấp nhận cấp phát kinh phí hay xuất tiền ra khỏi tàikhoản ngân sách cho đơn vị sử dụng ngân sách của cơ quantài chính và kho bạc nhà nước . . . Điều đáng lưu ý ở đây làkhi những hành vi pháp lý này được thực hiện bởi các chủthể là cơ quan công quyền thì hệ quả pháp lý kéo theo là làmphát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật ngânsách giữa chủ thể đó với các chủ thể pháp luật khác.

Nhóm thứ hai bao gồm những hành vi pháp lý do các chủthể khác không phải là cơ quan công quyền thực hiện.Những hành vi này tuy không được thực hiện bởi các cơquan công quyền và cũng không gắn với yếu tố quyền lựccông nhưng vẫn có thể là căn nguyên dẫn đến việc hìnhthành, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách. Vídụ: hành vi tự nguyện đóng góp tiền, tài sản của tổ chức, cánhân cho Chính phủ; hành vi mua trái phiếu do Chính phủphát hành; hành vi đòi nợ Chính phủ khi trái phiếu do Chínhphủ phát hành đã đến hạn thanh toán. . . Các hành vi này, khiđược thực hiện bởi các chủ thể cũng sẽ gây ra những hệ quảpháp lý nhất định mà bằng chứng điển hình của các hệ quảpháp lý đó chính là làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứtquan hệ pháp luật ngân sách.

b. Vai trò ảnh hưởng của quy phạm pháp luật đối với việchình thành, thay đổi và chấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách

Ngoài yếu tố sự kiện pháp lý, quy phạm pháp luật cũng làmột yếu tố chi phối đối với việc hình thành, thay đổi vàchấm dứt quan hệ pháp luật ngân sách. Sự ảnh hưởng mangtính quyết định của quy phạm pháp luật đối với quan hệ phápluật ngân sách được thể hiện ở chỗ, khi Nhà nước ban hành,thay đổi hay bãi bỏ các quy phạm pháp luật thì hậu quả kéotheo là có thể làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt cácquan hệ pháp luật ngân sách. Có thể dẫn chứng về mối quanhệ này bằng các ví dụ sau đây:

Ví dụ thứ nhất: Việc Nhà nước ban hành Luật ngân sáchnhà nước năm 1996 đã đặt nền tảng cơ sở pháp lý cho việchình thành các quan hệ pháp luật ngân sách mới ở Việt Namtrong bối cảnh nền kinh tế đang chuyển đổi.

Ví dụ thứ hai: Khi Nhà nước ban hành Luật ngân sách nhànước năm 2002 đã làm thay đổi nội dung của các quan hệpháp luật ngân sách, kể từ thời điểm đạo luật này có hiệu lực.

Ví dụ thứ ba: Khi Nhà nước ban hành Nghị định số60120031NĐ-CP ngày 06/06/2003 quy định chi tiết thi hànhLuật ngân sách nhà nước, đồng thời bãi bỏ các quy địnhpháp luật về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách trongNghị định số 871CP ngày 19/12/1996 và Nghị định số51119991NĐ-CP ngày 18/07/1999 về sửa đổi, bổ sung Nghịđịnh số 871CP ngày 19/12/1996 thì hậu quả pháp lý kéo theolà có thể làm chấm dứt các quan hệ pháp luật ngân sách đãđược hình thành theo quy định cũ và đồng thời làm phát sinhcác quan hệ pháp luật ngân sách theo cruyđịnh mới.

Tóm lại, quan hệ pháp luật ngân sách là vấn đề lý luậnquan trọng cần được khảo cứu trong lĩnh vực pháp chế vềngân sách. Việc khảo cứu vấn đề này một cách nghiêm túcsẽ tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình nghiên cứu các chếđịnh cơ bản của Luật ngân sách.

5. Mô hình luật ngân sách nhà nước ở Việt

ở các nước trên thế giới, pháp luật về ngân sách nhà Namnước tuy luôn được xem là một lĩnh vực riêng biệt của côngpháp với nhiều quy định rất đặc thù nhưng lĩnh vực pháp luậtnày cũng được gọi tên không giống nhau. Chẳng hạn, Ở Phápvà Ở Nhật gọi là "Luật tài chính", Ở Đức gọi là "Luật về cácnguyên tắc ngân sách liên bang và ngân sách bang", ở Cộnghoà liên bang Nga gọi là "Luật về bộ máy ngân sách và quátrình ngân sách", Ở Trung Quốc gọi là "Luật ngân sách nhà ~nước'?, Ở Ba Lan gọi là "Luật ngân sách Ba Lan" và ở TháiLan thì được gọi là "Luật về thủ tục ngân sách phật niên2502 (1959). . . Mặc dù có nhiều tên gọi khác nhau nhưngtựu trung thì mô hình pháp luật về ngân sách công cộng ở tấtcả các nước đều có nội dung cơ bản giống nhau, bao gồmcác quy định về:

Định nghĩa ngân sách nhà nước;

- Cấu trúc hệ thống ngân sách nhà nước và cơ cấu cáckhoản thu, chi của ngân sách nhà nước;

- Các nguyên tắc tổ chức và vận hành hệ thống ngân sáchnhà nước;

Thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vựcngân sách (cơ chế phân quyền giữa cơ quan lập pháp và cơquan hành pháp);

- Thể thức lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước;

Hệ thống chế tài sự vi phạm pháp luật về ngân sách nhà nước.

Tham chiếu các quy định pháp luật hiện hành về ngânsách tại Việt Nam, có thể dễ dàng nhận thấy pháp luật ngânsách Việt Nam cũng có nhiều nét tương đồng với mô hìnhluật ngân sách hay luật tài chính công ở các nước trên thếgiới. Mô hình này bao gồm các chế định cơ bản sau đây:

- Chế định về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhànước. Chế định này có nhiệm vụ quy định về cách thức soạnthảo và thông qua một bản dự toán ngân sách nhà nước tạiQuốc hội; phương thức chấp hành bản dự toán ngân sách nhànước đã được Quốc hội thông qua; thể thức ghi chép sổ kếtoán ngân sách và lập bản quyết toán ngân sách để trìnhQuốc hội phê chuẩn.

- Chế định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Chếđịnh này có nhiệm vụ quy định về phạm vi quyền hạn, tráchnhiệm của các cơ quan nhà nước trong hoạt động ngân sách;quy định về nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể của từng cấp ngânsách. Nói cách khác, chế định này xác định sự phân quyềngiữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động ngân sách, đồngthời xác định sự phân phối thu, chi giữa các cấp ngân sách.

- Chế định về thu nộp ngân sách nhà nước. Chế định nàycó nhiệm vụ quy định về danh mục các khoản thu; chủ thểcó quyền hạn và trách nhiệm thực hiện các khoản thu; mứcđộ hay tỷ lệ mỗi khoản thu; cách thức thực hiện các khoảnthu cũng như dự liệu về hệ thống chế tài sẽ áp dụng đối vớitổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật trong quá trình thu ngânsách nhà nước.

- Chế định về chi tiêu ngân sách nhà nước. Chế định nàycó nhiệm vụ quy định về danh mục các khoản chi; chủ thểcấp phát kinh phí ngân sách và chủ thể được quyền tiếpnhận, sử dụng các khoản kinh phí ngân sách; mức độ, tỷtrọng và cách thức thực hiện các khoản chi ngân sách cũngnhư các chế tài sẽ áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có hànhvi vi phạm pháp luật về chi ngân sách.